雄安新區創新型城市建設研究： 一個概念分析框架

王麗 毛壽龍

摘要：在創新型城市建設中，應形成以創新主體、創新制度、創新資源以及創新文化為核心的支撐系統，通過整合創新要素，增進政產學研平臺的合作，達到融制度創新、產業創新、知識創新、技術創新于一體的協同創新效果，以此來推動創新型城市建設。雄安新區建設國際一流創新型城市，應從以下幾個方面著手：集聚全球創新資源;創新制度，更好地發揮政府作用;激發創新主體創新活力;培育創新文化;創建國際一流的政產學研合作平臺，整合創新要素;加強有效制度供給，推進京津雄協同創新。

關鍵詞：雄安新區;創新型城市;創新要素;協同創新

中圖分類號：F290 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0078—08

雄安新區的設立及其戰略定位為創新型城市建設提供了契機。雄安新區作為培育創新驅動發展新引擎、創新發展示范區，將在打造京津冀協同創新共同體和調整優化京津冀空間結構中發揮關鍵作用。2019年1月2日，國務院發布《河北雄安新區總體規劃（2018—2035年）》，明確了雄安新區“建設國際一流的創新型城市”的目標[1]。實施創新驅動發展戰略，實現雄安新區高質量發展的目標，其核心是將雄安新區打造成創新資源集聚、創新產業發展的創新型城市[2]。自2008年深圳成為第一批國家創新型城市試點以來，目前78個國家創新型試點城市中[3]尚未有一座進入世界創新型城市行列。雄安新區要實現創新型城市建設的戰略目標，關鍵在于探尋創新型城市建設的具體路徑。

我國的創新型城市建設還處于起步階段，存在諸多結構性問題，無法為雄安新區創新型城市建設提供清晰的路徑和現成的方案。創新資源配置結構效率低下，技術、制度創新動力不足，技術轉化率低，“市場換技術”的政策并未增強企業自主創新能力，創新要素并未有效地和產學研平臺結合，創新可持續性不強等問題，成為創新型城市建設的掣肘。

雄安新區國際一流創新型城市建設的高定位，決定了雄安新區是全要素創新的城市，其作為新時代的創新引領型城市，在國際一流創新型城市建設中要堅持世界眼光、國際標準，大膽創新，為全國創新驅動高質量發展作出示范。2019年1月中共中央和國務院發布的《關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》（以下簡稱《意見》），進一步賦予了雄安新區更大的改革自主權，為雄安新區的創新驅動發展提供了政治支持[4]。雄安新區為京津冀發展的第三極，如何將其打造成國際一流的創新型城市，進而推進京津冀協同發展并實施創新驅動發展戰略，成為當前值得研究的迫切問題。

一、創新型城市建設研究綜述

國內外學者在創新型城市建設方面做了大量研究，推進了創新型城市的研究。研究主要集中在核心概念、評價指標體系、發展模式和建設路徑方面。

創新型城市的核心概念研究主要體現在內涵、實現條件、動力機制及階段演化等方面。創新型城市是以創新驅動為經濟增長主動力的一種城市發展模式，是科技、知識、人才、文化、產業、風投、制度等創新資源的有效集聚和配置，并形成完善的創新生態系統的城市;具有自主創新能力強、科技支撐引領作用突出、經濟社會可持續發展水平高、區域輻射帶動作用顯著等特征[5]。創意城市（Creative City）和創新城市（Innovative

City）概念源于西方，包含了目前創新型城市研究的主要內涵。創意城市古已有之，形成于社會與經濟變遷中[6]。創新型城市的實現靠高端人才的聚集和城市空間品質的結合[7]。優良的基礎設施、高端人才、政府善治、高品質生活、包容文化是成為創新型城市的前提條件[8]。創新主體、創新制度、創新資源、創新文化構成其基本要素[9]，城市創新能力的形成取決于創新要素的協同作用，加強與全球創新尖峰的聯系是有力的助推[10]。合作關系、非交易相互依賴性、溢出效應和衍生效應構成城市科技創新的動力機制，其相互組合構成“區域創新系統”[11]。創新型城市會經歷前端驅動、過程驅動、后端驅動的策略選擇[12]，具有自組織演化的系統特征，會在內外部要素驅動下從傳統型城市演化成創新型城市[13]。

創新型城市的評價指標體系在一定程度上折射出創新型城市建設的最終方向，暗含著總體路徑。政府部門及學界對創新型城市評價指標體系建設有不同的視角?？萍疾?、發改委2016年12月印發《建設創新型城市工作指引》，要求對標建設創新型城市指標體系，這些指標體系側重于對城市創新環境和創新績效的考評。學界從不同領域和視角構建多維指標體系，總體上創新要素集聚、創新創業環境、產業競爭力是考核評價的重心[14]。國外創新型城市建設依照重點建設內容不同，其發展模式分為文化創新、科技創新、工業創新、服務創新四種[15]，依照發展驅動分為市場主導型、政府主導型和混合型[9]。根據我國各地的創新型城市建設實踐，學界總結了基于科技創新發展的“深圳模式”、提升知識競爭力的“上海模式”、整合創新資源再吸收的“大連模式”等[16][17]。

針對如何建設創新型城市，學界主要從創新外部驅動力量和創新系統構建兩個角度來研究。創新型城市的建設受政府和市場力量的驅動。美國的硅谷和英國的牛津郡創新發展體現了政府與市場雙向“嵌入”的科技創新路徑[11]。韓國由技術模仿向自主創新的成功轉型蘊含著政府主導向市場主導轉變的創新驅動模式[18]。政府和市場“雙擎”引導的混合型發展模式是未來創新型城市建設的趨勢[19]。從創新系統理論建構看，美國政府發布的國情咨文中首次提出“創新生態系統”的概念，認為硅谷的創新成功歸咎于其創新生態系統的建設。構建支持創業創新的生態系統是建設創新型城市的關鍵[20]，能夠突破創新“達爾文?！毙猍21]。創建創新生態系統是雄安實現創新驅動發展的根本途徑[22][23]。從具體創新系統要素看，因地制宜的目標規劃、技術創新主導的產業發展模式、以企業為主體產學研結合的技術創新體系、鼓勵創新的社會政策、包容的創新環境是建設創新型城市的主要路徑[24]。

綜上所述，學界對創新驅動和創新型城市建設的內涵、特征、評價指標體系、建設路徑進行了探討，發展了創新系統理論。然而，創新生態系統作為一種生態學隱喻，其內涵定義及應用邊界在學術界并未達成共識，且以創新生態系統理論分析創新型城市的研究，大多是以美國硅谷和深圳作為案例來探討。但硅谷的復制已是世界難題，深圳的創新生態演化經歷了幾十年，研究不免路徑單一，且未揭示創新生態系統建立的運行機制，對創新要素如何有效地在創新生態體系中深度融合，發揮政產學研協同創新作用還沒有更多的研究，對雄安新區創新驅動發展及將雄安新區建設成國際一流創新型城市的研究還停留在戰略規劃層面的政策解讀和國內外經驗借鑒上。

二、雄安新區創新型城市建設概念框架

雄安新區的建設是中央主導下的重大戰略，是頂層設計，而創新生態系統強調自組織演化特性，認為應由核心企業主導創新決策和資源配置，從而實現創新群落的共生演化。顯然西方的創新生態系統理論在中國的適應性還有待論證，但其創新生態的思想值得借鑒。雄安新區是要在政府主導下構建多主體協同、多要素聯動、多領域互動的綜合創新生態體系[25]。創新要素是創新生態系統建立的根基，創新要素之間的耦合與政產學研平臺的協同創新發展直接影響著創新生態演化的效率和方向。由此，本文構建一個創新型城市建設的概念框架，認為在創新型城市建設中，應形成以創新主體、創新制度、創新資源以及創新文化為支撐的創新型城市建設系統，通過整合創新要素，促進政產學研平臺的深度合作，增強創新主體之間的非交易相互依賴性，使創新要素之間深度耦合，最終達到融制度創新、產業創新、知識創新、技術創新于一體的協同創新的效果，以此來推動創新型城市建設（參見圖1）。

（一）創新型城市建設的支撐系統

創新主體、創新資源、創新制度和創新文化四個基本要素構成創新型城市建設的支撐系統。創新主體是核心能動要素，主要包括高校、研究機構、政府與企業、新型高端智庫等，其中能夠將技術創新與知識創新進行集成的科技企業家在創新主體中發揮著主導作用。創新資源一般是指創新所需要的人力資源、財力資源、技術資源、知識資源、物力資源（科研設備、通信網絡設備等基礎設施）等。創新制度主要是指整合政府、市場、社會聯動的機制，為創新主體提供高質量發展的政府體制機制創新，以營造便捷高效的公共服務和營商環境，保障創新系統的有效運轉。創新文化是指有利于城市創新的價值觀念、行為準則和創新競爭與合作氛圍等。這些要素的相互融合、共生共長構成一個開放的創新型城市的創新生態系統的支撐體系。

（二）政產學研合作平臺是創新型城市建設的承載主體

政產學研合作平臺是集制度創新、知識創新、技術創新和產業創新于一體的合作平臺，是集成了四大創新要素的開放、高效的載體系統，通過提供政策、資源、信息的互通互聯服務，能夠推進創新要素的深度融合、互動和協同發展。其中，政府主要發揮政策引導作用，為企業和高?？蒲袉挝惶峁┎煌募顧C制，同時也采取不同的監督手段，防止協同合作中的投機和搭便車行為;企業負責將科技成果轉化為經濟效益產出，同時也提供協同創新資源，推進金融與科技的融合;高校和科研單位負責知識生產與技術和人才的輸出，同時也可以利用知識溢出衍生科技企業。政產學研合作的方式多元化，形式靈活，以人的發展為最終目的。

（三）基于創新要素嵌入的協同創新

協同創新是基于各創新主體利益分享、風險共擔前提下的合作，嵌入到政產學研合作平臺的創新要素在知識生產到科技成果市場化的全過程中相互耦合，產生聚合效應。政產學研合作平臺中的各個主體的合作過程是動態、互動、演化的共生共長方式，這種協同合作方式的內部權威結構不同，比傳統科層機構復雜，不夠穩定而且流動性高，需要根據具體的協同創新重點內容，建立不同的協同創新機制和模式[26]，發揮科技創新和制度創新的協同作用，以此推進國際一流創新型城市建設。

三、雄安新區建設國際一流創新型城市的路徑

雄安新區是未來之城，要在“創新、協調、綠色、開放、共享”的新理念指引下，通過政產學研合作，促進創新要素的深度融合，提高科技成果的產業化率;通過制度創新，消除創新要素流動的制度性障礙，推進創新要素的融合互動發展;提高創新主體的創新能力。通過整合政府—市場—社會機制，構建多主體、多層次的生態創新系統。

（一）集聚全球創新資源

“九層之臺，起于累土”，雄安新區要在一張白紙上繪制創新驅動宏偉藍圖，首先就是要聚集全球創新資源。

第一，吸引高端科技人才集聚?！肮σ圆懦?，業由才廣”，人才是創新驅動發展的核心要素。首先，要將建設高水平雄安大學提上日程。根據雄安新區產業發展規劃，積極對接北京高校和科研院所，引進高端產業技術應用基礎研究的領軍人物，組建高水平的雄安大學，通過職稱評聘和科研經費資助、住房補貼等政策工具吸引高端科技人才落戶雄安。其次，構建多層次的人才結構。創新之城要保持活力，人才各盡所能、各盡其用，構建合理的人才結構是關鍵?？萍既瞬殴倘皇切郯踩瞬诺闹髁?，但也要重視本地人才的培養，加強對雄安本地人的職業培訓，提升他們的職業技能和科學素養，使其能夠享受到城市發展的紅利，并盡快融入雄安新城發展之中[27]。最后，要構建尊重人才的機制，營造人才公平競爭的環境，創新科研人才職稱評定、薪酬獎勵等制度，保護和應用好知識產權，為科技人才提供高品質的科研和生活環境，以此增強創新型城市發展的內生動力。

第二，集聚創新金融資本，推進科技金融發展。金融資本是創新創業的原始驅動力，金融資本和科技創新的有效融合是美國硅谷保持科技創新力的根源所在。雄安新區要在積極發揮政府財政資金引導作用的同時，借助金融服務創新，推進科技創新和金融資本的深度融合[28]。探索知識產權證券化在雄安新區試行的可行性。用好中英共建“雄安金融科技城”的契機，吸引全球金融科技發展公司總部落戶雄安新區。按《意見》指導，有序推進金融科技領域前沿研究成果在雄安新區落地，成立雄安銀行，籌建雄安股權交易所，建設高標準、高技術含量的雄安金融科技中心。

第三，加大科技基礎設施建設?？萍蓟A設施的建設和運行體現城市的核心創新能力。雄安新區在加強交通、管網、通信、科研設備等基礎設施建設的同時，積極爭取與新區產業布局相關的國家重大科技基礎設施建設在雄安落地;同時依托北京豐富的創新資源，積極對接京津冀科技資源創新服務平臺，推進國家技術轉移雄安中心建設，并形成京津冀區域科技基礎設施多方共商、共建、共享的局面。雄安新區規劃建設堅持數字城市與現實城市同步，5G實驗網率先在雄安新區開通，雄安國際科技成果展示交易中心也已開工，智能交通、數字森林等為科技基礎設施建設打下良好基礎。

（二）創新制度，更好地發揮政府作用

制度壁壘一度被認為是京津冀協同發展的最主要障礙。北京和天津的特殊行政地位及所享受的優惠政策對河北造成了虹吸效應，雄安新區作為全國創新驅動示范區，需要制度創新，發揮市場在資源配置中的作用。2019年1月頒布的《意見》提出要逐步賦予雄安新區省級經濟社會管理權限，推動雄安新區逐步從新區管理體制過渡到城市管理體制。這表明中央把雄安新區提高到不低于深圳和浦東的行政地位，意在從頂層設計打破行政級別桎梏。

第一，深化“放管服”改革，營造優良營商環境。首先，利用好省級經濟社會管理權限，梳理審批和下放事項，提升有效承接審批事項能力，爭取全面實現“雄安事，雄安辦”，為企業提供全生命周期服務。其次，創新管理、服務與監管方式，優化辦事流程，在精細化管理上下功夫，進行數據資源管理創新，在雄安平臺權限上做到政府部門與企業數據互聯互通，大力推進“互聯網+”政務服務，切實做到讓數據多跑路、群眾少跑腿。再次，對標世行營商環境評估指數，進行制度創新，加強事中、事后監管，提升政府辦事效率，讓市場主體享有公平的市場競爭環境。建設項目審批推出“一會三函”制度是雄安新區優化營商環境的創新之舉。復次，增強政府的回應性，暢通政府和企業、公眾的溝通渠道，對公眾和企業反映的問題及時回應，增強政府的公信力。最后，構建“親”“清”政企關系，破除政府主導的結構性資源配置效率低下問題，賦予國企、民企平等的創新主體地位，使科技資金分配與創新績效掛鉤，讓企業更多地關注創新市場行為，而不是尋租。

第二，加大科技制度創新，提升創新績效。首先，雄安新區的創新發展是以企業為創新主體，充分發揮市場作用，激發市場主體的創新活力，培育企業家精神，推進“雙創”建設。40多年的改革開放證明了技術模仿難以實現世界領先，唯有自主創新，掌握核心技術才能不受制于人，進而達到超越。技術的創新需要企業加大研發投入力度，政府可以對企業實行稅收優惠政策，鼓勵其加大研發投入力度，同時也加強知識產權的保護，使技術創新者能夠充分享受到市場帶給其的創新紅利。其次，推進科技制度創新，確定雄安新區優先發展的高端高新產業，梳理出其建設初期所需的技術清單，主動對接科技部、京津科技平臺，推動京津冀科技平臺建設，爭取國家重大科技項目和國家實驗室在雄安落地和建設。制定雄安的《拜杜法案》，保證科技和金融的良性互動。

（三）激發創新主體創新活力

企業家是能夠實現生產要素的重新組合的創新者，是創新過程的組織者和源起。要發揮雄安新區企業創新主體的作用，同時激發高校和科研機構的創新活力，政府應從制度上解決創新資源無效或低效配置的問題。

第一，對接京津優質科技資源，引進和培養技術企業家。具有企業家精神的人是創新主體，具有企業家精神的技術企業家是推進創新的中堅力量，技術企業家能夠預判市場發展趨勢，從市場需求出發推進技術創新，提升技術向市場轉化的成功率和效益產出。技術企業家多來自科研院所、高校，雄安新區要積極對接京津優質科技資源，積極引進京津能推進河北產業技術轉型升級的科研院所和高校來雄安新區建立分院或獨立研究院，同時加大對科技創新人員的獎勵，激發其創新與創業活力，掃除制度障礙，使其能夠專心于適應市場需求的技術研發。

第二，強化企業技術創新主體地位，激發科研人員的創新活力。將雄安打造成創新高地，需要提升企業的創新能力。首先，要強化企業技術創新的主體地位，培育以國企和民企為主體的本國企業成為技術創新主體。政府在進行科技資源配置的過程中，要向科技創新型企業傾斜，激發企業自主研發動力，突破技術路徑依賴，同時減少政府對企業經營的干涉行為;對國企、民企均給予政策上的同等對待，讓企業成為市場經濟活動主體，成為全球價值鏈的主體。其次，完善激勵機制，及時糾正激勵導向偏差，充分調動高校、科研機構和企業科研研發人員的創新活力，完善知識產權、專利制度建設，鼓勵科研人員創新創業。

（四）培育創新文化

第一，破除官本位文化，創造公平競爭的創新文化環境。與美國、日本等創新型國家相比，我國幾千年來的“官本位”思想成為創新精神的禁錮，導致行政職位主導科技資源的分配體制，嚴重扼殺科研人員的創新動力[29]。雄安新區的創新驅動終歸要靠市場的驅動。首先，政府要改革創新科技制度，營造公平競爭的氛圍，不迷信權威，對每一個創新主體給予同等的政策待遇。以技術市場化及效益產出的短期和長期收益為衡量標準，打造務實、精益求精的創新文化氛圍。其次，加強官員的互派交流機制建設，樹牢“親”“清”政商文化。在京津冀“雙百”互派干部掛職等機制基礎上，建立和長三角、珠三角地區常態化干部交流機制，增強協同治理理念，打破傳統官商文化束縛，樹立政府是創新建設服務者、引導者的形象，讓企業能安心留在雄安新區發展。

第二，培育優質企業家精神，構建誠信基礎上的合作文化。德魯克曾說，“企業家精神不僅是經濟和技術的，也是文化的和心理的”。韋伯曾斷言受儒家文化影響深遠的中國無法產生真正的企業家精神，但中國經濟高速發展的40年反駁了這一論斷，越來越多的具有企業家精神的企業家涌現。優質企業家精神是創新型城市建設的寶貴財富，要精心培育。首先，要用法治塑造市場環境，保護企業家產權，尊重企業家的成就和貢獻，鼓勵崇尚個人奮斗，破除“關系”文化。其次，培育誠信文化建設。高度互信和競爭合作的網絡關系能夠提高企業的創新效率和質量，構建這樣的網絡需要加強個人誠信品德教育，抵制虛假浮夸、官僚主義、形式主義等知行不一的作風，推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法誠信的協同共建[30]。最后，要培養包容、多元的文化。市場過程本身是一個試錯的過程，創新可能成功也可能失敗，要培養包容失敗的人文環境，讓創新行為成為一種常態，人人都敢于去嘗試創新，而不是瞻前顧后。同時要打破一元化的評價標準和價值觀，全面多角度地衡量人和事物的發展[29]。

（五）創建國際一流的政產學研合作平臺，整合創新要素

第一，建設高水平的政產學研合作平臺。首先，加快高水平雄安大學的建立，使其成為創新知識的集聚地和科技產業孵化中心，集聚更多的高水平科研人員和高科技企業。其次，引進國內外一流創新資源，加強國際合作，爭取國家重點實驗室在雄安新區落地，培育孵化高新技術和企業，建設國際水平的創新平臺。最后，政府要為創新主體提供優質的合作環境，整合現有的信息資源，建立統一的數據標準體系，實現信息的互通互聯，發揮平臺整合資源的優勢。

第二，創新政產學研合作模式，形成政府—市場—社會聯動的創新機制。首先，需要創新主體樹立共建共治共享的發展理念。在多方利益分享和風險分擔上達成共識，政府發揮好政策引導和規制作用，搭建好信息和資源的互聯互通平臺，厘清政府和市場的邊界，讓企業成為創新主體，由市場去驅動創新資源從而達到合理的配置。其次，重構政產學研合作治理機制。傳統的政產學研合作是政府主導的科層制治理，高校和科研機構、國企與政府之間形成行政隸屬和資源依賴關系[31]，民企也和政府有著千絲萬縷的關系，這不利于創新主體間的合作。要重塑政府、企業和高?？蒲袡C構的關系，讓企業成為創新主體，政府須營造開放公平競爭的環境。最后，培育科技類社會組織發展，鼓勵引導其參與協同創新，彌補政府和市場能力空缺，形成高質量政產學研協同創新網絡，進而釋放社會活力。創新主體依據具體的情景采取不同的合作模式，形成政府—市場—社會聯動的創新機制。

（六）加強有效制度供給，推進京津雄協同創新

雄安新區的創新驅動不僅是嵌入創新要素的政產學研的協同創新，作為京津冀協同發展的關鍵樞紐，雄安新區要推動京津冀三地形成基于技術轉化全產業鏈上的協同創新機制，降低制度交易成本，形成三地差異性創新產業格局，使京津的科技創新能夠到雄安新區、到河北有效轉化，發揮協同的效能。

第一，建立京津雄跨區域合作的制度安排，創建創新共同體。利用雄安新區政策紅利，構建京津雄區域合作的長效機制，優化京津雄創新資源配置，創新三地利益分享機制建設，整合創新資源，實現信息流、技術流、資金流等創新要素在區域內的自由流動，發揮知識溢出效應，以雄安新區為撬點，推動京津冀協同創新共同體建設。以建設雄安新區中關村科技園為契機，充分利用中關村政策和技術優勢，借助中關村科技園的示范效應，吸納全球高端創新要素聚合，創新科技協同合作機制建設，打造京津反磁力中心。

第二，推進科技政策與產業政策協同。加快制定促進雄安新區創新型城市建設的全過程政策鏈，營造良好創新生態環境，推進京津冀三地科技創新政策協同，使其對接京津冀產業政策，優化平臺和科技園區布局，實現差異化發展和優勢互補，比如中關村科技園在雄安新區、保定、曹妃甸、秦皇島和正定的園區建設，可以探索打造多園區互動互贏的合作模式，整合技術市場化的全鏈條產業鏈，提升配套服務能力，以形成技術市場轉化與產業聚集的合力。

第三，推進雄安新區與周邊地區開發區聯動創新發展。制定雄安新區與周邊開發區的創新產業協同發展規劃，創新合作機制，形成以雄安技術研發為核心的全產業鏈結構，推進雄安新區與周邊開發區聯動發展。目前已有如華訊方舟公司、深圳光啟公司在雄安新區設立技術研究院，分別在保定徐水區、高新區建立產業基地，雄安新區在創新驅動發展的同時，輻射帶動周邊地區轉型升級的成效正在初步顯現。

總之，雄安新區國際一流創新型城市建設勢必將雄安新區打造成全球創新高地，通過聚集國際一流的創新要素，由制度創新引領創新主體、創新要素和創新文化的融合發展，建設國際一流的科技創新平臺，構建以企業創新為主體、政產學研深度融合的綜合創新生態體系。雄安新區作為創新高地將成為高端高新產業聚集地，將對河北的產業轉型升級起到助推作用，也將助推京津冀協同創新共同體的建立，改變京津冀中心—邊緣格局，形成人才、技術、資金流、信息流自由流動的多層次資本市場，從而深入推進京津冀協同發展。

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[責任編輯：張英秀]