大數據時代“橫縱聯動”基層政府治理體制創新

豐俊功 張茜

摘? ?要：條塊分割是中國行政體制改革面臨的核心頑疾之一，其本質是權力、責任與利益之間的分配問題?！皺M縱聯動”基層政府治理體制強調以需求為導向的數據化變革推動基層政府治理理念的革新、政府職能轉變以及權力運行機制的重塑。這一體制可以用“體制力量+資源支持+技術支撐”來概括，其特點為“縱向到底、橫向到邊、橫縱聯動、無縫對接”。其創新實踐在于重構集中統一指揮體制以優化“條塊”職能，重塑以責任為核心的基層政府治理體制，改變基層政府治理體制的治理單元屬性，通過技術嵌入重塑權力運行機制和推動治理重心下移。

關鍵詞：“橫縱聯動”;大數據;基層政府;治理體制;條塊分割

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0036—09

一、條塊分割問題的提出

條塊關系是中國政府體制的基本結構關系。自改革開放以來，條塊關系是中國行政體制改革面臨的重大問題，而條塊分割是中國行政體制改革的核心頑疾之一[1]。條塊分割是指地方政府職能部門在行政關系上歸橫向地方政府領導但在業務關系上歸縱向上級同類職能部門領導的結構狀態。如何協調基層政府職能部門之間以及職能部門與各層級政府同類職能部門之間的關系成為行政體制改革實踐的重要一環。

條塊關系問題一方面是權力和責任的分配問題，尤其是財權、事權和人事權的分配，另一方面是行政體制的“職責同構”[2]問題，它使不同層級政府的職責劃分和機構設置“上下對口，左右對齊”，造成“條條”“塊塊”“條塊”之間的競爭甚至沖突，連帶產生了一系列問題，如“職責不清、職能錯位”“上有政策，下有對策”“運動式治理”[3]。尤其是在基層政府治理體制中，權力在“條”、責任在“塊”，財權在“條”、事權在“塊”的條塊分割現象突出[4]。條塊分割的本質是權力、責任與利益之間的分配問題，“條”的獨立性和向上負責的機制弱化了“塊”的治理機制，由此造成權力上移、責任下移，使基層治理呈現出碎片化、粗放化、低效化特征。

在理論層面，打破條塊分割的“藥方”通常包括兩種方式：一種是條塊之間重塑或反制，如“對口管理”;另一種是條塊之間的融合聯動，如建立政府間伙伴關系[2]、跨部門協同機制[5]、健全政府職責體系[6]等。前者試圖將條塊的一方置于另一方的控制之下，后者試圖在行政體制的條塊關系中建立協作關系。這些理論在解決縱向行政體制權力、責任與利益的分配問題上具有一定的局限性。在實踐層面，曾經有“行政機構改革”[7]“大部制”“分稅制”[8]“項目制”[9]等解決方案，但這些解決方案在解決條塊分割的效果方面有限或者適用的范圍有限，實踐效果并不理想。

在條塊關系問題上，垂直管理的上級職能部門因職責轉嫁導致基層政府承載的事權過大，再加上部門與部門之間的鴻溝無法跨越，因而會使基層政府陷入治理困境?！吧厦媲l線，下面一根針”就是對這一現象的準確描述，但所有“條條”和“塊塊”關系最終要落實到具體的行政單元或服務單元，這就涉及基層治理體制問題[10]（pp.101-104）。十九屆三中全會指出，“加強基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎”“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層”。加強基層政權和治理重心下移都繞不開條塊分割這個頑疾[11]。解決條塊分割問題是實現治理重心下移的關鍵一環，也是重塑基層治理體制和格局、實現國家基層治理體制和治理能力現代化的一個重要契機。

基層政府在突破條塊分割的治理實踐層面不斷探索。隨著大數據、人工智能、云計算、“互聯網+”等新技術的興起，以網格化為基礎的基層治理體制作為一種地方治理形式而興起，中國早在2013年就已有160個地級行政單位采用了以網格化管理為主要形式的基層治理體制[12]。學界則根據網格化管理的基層治理實踐經驗總結出了北京市東城區“萬米單元網格管理法”、上海市“社區網格化管理”、浙江省舟山市“網格化管理、組團式服務”模式、重慶市南岸區的“政社團結”模式等，但這些創新并未形成基層政府治理體制和運行機制的系統性變革。因為這些基層政府治理方式僅僅局限于某一職能部門或某個領域的治理，其功能發揮有一定的限度，尚未將政府部門和職能整體納入基層治理體制之中，進而在一定程度上造成了新的條塊分割。

以數據化、網絡化、智能化為特征的大數據、人工智能、“互聯網+”、云計算等前沿技術，重塑和再造了權力運行、政務流程、政府架構、行政審批、政務服務、應急管理等體制機制，對基層政府治理體系和治理能力產生了革命性催化?！皺M縱聯動”的基層政府治理體制為打破這種困境提供了一種新的視角。從技術視角審視基層政府治理體制和運行機制是當前基層政府突破條塊分割的一種嘗試和趨勢，由此擴展性地需要回答四個問題。第一，“橫縱聯動”基層政府治理體制和運行機制實現創新的動力來自哪里？第二，“橫縱聯動”基層政府治理體制和運行機制需要怎樣的制度和體系設計才會有效突破條塊分割？第三，“橫縱聯動”基層政府治理體制和運行機制還需要從哪些方面繼續改進和優化條塊關系？第四，“橫縱聯動”基層政府治理體制創新的本質是什么？

二、“橫縱聯動”：打破條塊分割的新視角

“橫縱聯動”基層政府治理體制的創新不僅在于將一種技術引入政府治理，而且是對基層政府碎片化資源和力量的整合，對條塊分割行政體制機制的系統化變革，對繁瑣化政務服務的精簡調整，對“救火式”社會治理的精準性提升?！皺M縱聯動”基層政府治理體制為打破條塊分割、優化條塊關系提供了一種新視角。

（一）“橫縱聯動”基層政府治理體制的含義及其特點

“橫縱聯動”基層政府治理體制的特點是“縱向到底、橫向到邊、橫縱聯動、無縫對接”。打破條塊分割的要義在于通過制度設計融合技術創新實現基層治理體制機制的系統性變革和協同性變革，強調用以需求為導向的數據化變革推動基層政府治理理念的革新、政府職能轉變以及權力運行機制的重塑。這一體制可以用“體制力量+資源支持+技術支撐”來概括：體制力量是民主集中制的優勢和現行政府體制的優勢，這一體制能夠集中力量辦大事，集中有效的力量解決最需要解決的問題;資源支持是財政資源、行動資源和人力資源的集中，為應對基層治理提供了雄厚的基礎;技術支撐則是大數據與基層政府治理的深度融合，建設數據共享平臺，打破數據壁壘，統籌政務數據資源、經濟數據資源、社會數據資源，實現跨層級、跨地域、跨部門、跨業務的協同管理和服務，對基層組織架構、功能模塊、政務流程進行大數據重塑，構建縱向集中、橫向協同的智慧政府。

“橫縱聯動”基層政府治理體制旨在打破原有體制條塊分割的垂直架構和交叉架構，重塑政府流程，整合基層原有的審批、服務、執法等方面的行政力量和行政資源，推動政府的扁平化管理，構建垂直管理和基層分級治理體制，達到基層賦權與行政吸納的平衡?；鶎诱卫眢w制改革和創新是系統化的改革，是對基層政府治理體制的聯動和集成，需要在基層政府治理體系和治理能力現代化的基礎上形成總體效應并取得總體效果。

（二）“橫縱聯動”基層政府治理體制的優勢

第一，推動基層治理體系和治理能力的現代化，優化條塊關系?！皺M縱聯動”基層治理體制創新是一項系統性、整體性和協調性的改革工程，它通過權力和資源的傾斜提高基層治理體制的橫向協同能力，打破傳統體制條塊分割的弊端，形成精準化發現、科學化研判、統一化協調和嚴格化監督的管理閉環，變被動應付式管理為主動發現式管理，對推進基層治理體制改革具有普遍意義?！皺M縱聯動”基層治理體制的突出特點是為解決重大問題而改革，其戰略定位直指基層政府在社會發展過程中面臨的困境，通過創新基層社會治理理念，在不增加新資源和力量的條件下提高治理績效。

第二，推動基層治理重點領域和關鍵環節的職能優化和調整，優化權力運行機制?！皺M縱聯動”基層政府治理體制構建核心中樞，通過數據集成、運行監測、分撥處置、應用評價等功能整合基層政府機構和管理職責。這一治理體制的重大創新是將政府管理的所有領域都納入核心控制平臺，重塑權力運行機制和條塊關系，實現基層政府治理體制的協調聯動、高效運轉和精準管控。

第三，以網格化為基礎，推進行政資源和執法力量整合?！皺M縱聯動”基層政府治理體制的微觀基礎是全域性、全職能的網格化管理，將原有的行政單元和服務單元整合為新的治理單元，對原有體制的決策、執行和監督職能流程進行模塊化優化，對原有的專業職能化部門進行資源整合，將基層治理的業務職能進行流程再造，并根據新的業務職能劃分改革機構設置。以網格化管理為基礎，構建統一集中體制下的問題發現機制、治理決策機制和問題處置機制，并建立由治理問題清單、權責清單、執法清單、誠信清單組成的清單制度，實施依法行政和陽光行政，實現基層治理體制微觀治理的系統化重構。

三、動力來源：傳統條塊分割體制下基層政府治理體制的治理困境

為了更好地從宏觀層面理解大數據驅動的基層政府治理體制創新，本文以深圳市寶安區“橫縱聯動”基層政府治理體制創新為例。主要基于以下考慮：一是作為副省級市的深圳市是我國改革開放的窗口，寶安區更是改革開放的前沿陣地，在行政級別上相當于縣或縣級市，其解決經濟、社會發展中遇到的瓶頸和問題所采用的模式具有參考價值;二是寶安區采用的“橫縱聯動”基層政府治理體制是全部門、全流程、全數據、全監管式的，是破解基層政府條塊分割的重要嘗試。

進入轉型關鍵期的寶安區在基層治理中面臨著經濟發展、城市更新、社會穩定、行政體制和機構改革、政府職能轉變、城市治理能力和治理體系現代化等緊迫任務，而原有體制的條塊分割特點使基層政府治理呈現出碎片式、“救火式”、粗放式、低效式管理弊端，許多城市治理從未出現過的問題或尚無有效手段解決的難題同時存在。隨著改革開放和城鎮化的深入發展，這些困境和問題逐漸呈現出條塊分割下各個領域所面臨的深層次弊端，這成為推動基層政府治理創新自下而上的動力。

（一）城市管理形勢嚴峻，傳統行政科層體系失能

條塊分割造成傳統體制的權力重心向上位移、事權重心向下位移，導致基層政府體制超負荷運行。超負荷運行的原因在于，在改革開放大背景以及城鎮化的推動下，很多城市尤其是東部沿海城市人口管理基數大，外來人口流動快，出現嚴重的人口倒掛現象。人口管理形勢復雜，工作任務繁重，使原有體制面臨著巨大的管理壓力并處于 “被動管理”的局面，對社會治安、經濟發展尤其是基層政府管理體制形成了挑戰?；鶎又卫硇虑闆r不斷涌現、層出不窮，政府主體責任無法有效落實，工作任務繁重，導致出現“小馬拉大車”的困境。

“小馬拉大車”困境的背后是原有行政體制效率受限、行政力量配置不足等深層次問題。社會管理、政務服務、應急管理等基層政府職能面臨挑戰，工作任務具有點多、線長、面廣和事雜的特點，一方面是基層執法力量和人員嚴重不足，另一方面是任務繁重，責任無法具體落實，導致監管效能低下，實現精細化管理和構建現代化管理治理體系面臨著巨大障礙。

在管理體制機制方面，基層政府往往是基于對突發情況進行判斷而做出決策，對事務的處理具有一定的隨意性和被動性，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，無法獲得全面而精準的信息。在執行環節，部門之間缺乏統一行動，“條”“塊”線”發展不平衡。行政內卷化和層級化明顯，基層政府管理職能條塊分割，社會基層管理的力量分散。由于事務繁雜，各個專業職能部門處于超負荷工作狀態且治理效果較差?；鶎咏M織存在職責不清、關系不順的情況，社會管理呈現應急性、滯后性、粗放型和低效性，精細化管理大打折扣。分層分級管理的行政模式使社區工作過于行政化，個別居委會形同虛設，這直接影響到基層治理的力度和管理服務的質量。

（二）行政審批任務繁重，“信息孤島”影響政務發展

隨著“放管服”改革的深入發展，基層政府承接了大量縱向職責，管理權限不斷擴大，但治理重心并沒有實現同步轉移，其突出表現就是行政審批服務工作量大且任務繁重，而基層政府缺乏相應的資源和力量支持。首先，企業服務審批任務較重，企業服務、營商規則面臨重大挑戰，企業政務服務水平需要大幅度提升。其次，個人事項審批業務繁重，尤其是社保、出入境、稅務、交警、城管、環保、勞動保障、民政、社會福利、就業扶持等政務服務工作量大，而政務服務人員數量有限與業務量增長的矛盾成為影響政府效能的重要因素。

“信息孤島”現象的存在嚴重限制了行政審批體制的發展。行政審批改革的復雜性并非源于信息的復雜性，而是源于流程和條件的復雜性。行政審批通常是“事”的審批，而“事”的審批又以各種數據和信息為依托。業務部門在審批時按照各自部門的規定確認相關數據和信息。對于相同的數據信息，每個部門的要求存在一定差異或側重點不同，或者信息不互通，這種“信息孤島”現象造成群眾需要反復提交信息或重復申辦，既讓群眾多跑了路，又加重了各個業務部門的工作量。這主要是因為存在數據標準化和現實需求差異化之間的矛盾。一方面，不同的職能部門對社會信息和數據的使用具有不同的要求，而各職能部門在建立數據庫時，根據本部門的職責搜集相關信息和數據，進行數據共享。由此出現的問題是，各職能部門為維護自身權威，在收集數據時，只承擔完成本部門所需標準數據的責任，其他部門所需的數據任務則不在其范圍之內，于是就出現了其他部門“想用卻沒有”的困境。另一方面，網格化智慧管理必須依托一定的技術和平臺，但技術系統的設計者不熟悉各部門的業務，而熟悉業務的人又不懂技術設計，因而在技術設計時面臨數據全面而執行時可能無法使用的困境。

（三）原有危機應急管理體制滯后，條塊職能分散

原有基層政府機構設置和職能配置具有“上下一樣粗”和“上下對口、左右對齊”的特征，其表現是黨政機構橫向職能重疊且縱向職責不清。例如，基層政府原有危機應急管理體制的特征是“條塊結合、以條為主”，依靠行政命令和政治動員，各個職能部門各自為戰，并且區、街道和職能部門之間的指揮體系分散，各個部門分散值守。專業職能部門難以全覆蓋從而造成了“管不到”的問題，街道專業化處置能力的限制造成了“管不了”的問題，最終造成的是無序、粗放、失控和低效的管理。

基層政府原有危機應急管理體制方面的短板主要表現在以下幾個方面。一是指揮體系的分散化。原有的指揮體系是區、街道和職能部門的三級直線架構，職能部門分散值守。當危機事件發生后，需要層層上報、安排、調度，管理具有被動性和滯后性。指揮的分散化使上級對突發事件信息或風險隱患信息缺乏分析研判基礎，只能根據下級的信息匯報和個人的經驗進行判斷，甚至出現各個部門之間責任模糊的問題。二是資源使用的分散化。原有的三級指揮系統造成指揮體系的層級分散，職能部門的職能條塊分割無法形成統一的指揮。各部門的力量出現分散化和碎片化，在協同和調度資源方面出現資源錯配、亂配、無配的局面，使指揮和運作效率受到影響。專業職能條塊分割有其專業化優勢，但如何能夠集中統一指揮面臨著重大挑戰。三是數據信息的碎片化。危機應急事件的發生往往具有多面性，覆蓋自然災害、人為事故、社會安全事件、公共衛生事件等各種情形。危機事件發生的監測預警、指揮調度、資源調配、研究預判等問題需要能夠及時回應，而原有的信息反饋機制往往緩慢而零散，在應對危機時缺乏一套良好的監測和預警機制。

綜上所述，在以往的城市治理中，城市治理體制存在條塊分割現象，不同的職能部門根據各自“條”的職能管理“塊”的事務，治理效果靠運氣。由于人力有限，無法實現全員、全樣本、全流程、全監管的管理，只能是“救火式”地處理問題，對于基層治理者而言，“權小責大”的治理現實使基層政府的運行靠的是與出問題的可能概率進行博弈。制約城市發展的現實問題和傳統基層政府體制條塊分割的弊端，引發了基層政府治理體制的“橫縱聯動”改革。

四、 系統化重構：“橫縱聯動”基層政府治理體制的實踐與功能

“橫縱聯動”基層政府治理體制是解決傳統政府體制條塊分割問題的一次嘗試，通過整合行政轄區內審批、服務、執法等力量和機構編制資源，設立綜合性機構，形成了“縱向到底、橫向到邊、橫縱聯動、無縫對接”的整體化基層政府治理體制和運行機制。從本質上而言，這一體制是在保證集中統一領導的前提下，理順垂直管理和分級管理體制，增強基層政府的自主性，實現治理重心的轉移。本部分內容將重點分析“橫縱聯動”基層政府治理體制機制如何通過技術嵌入實現體制、機制、人員的系統化變革，從而打破職能部門條塊分割以及實現治理體制“橫縱聯動”的過程。

（一）職能整合：重構集中統一指揮體制以優化“條塊”職能

集中統一領導是“橫縱聯動”基層治理體制機制高效運行的前提?！皺M縱聯動”基層政府治理體制的運行載體為集中管控指揮體系，其治理格局為“中心—分中心”模式，包括區級管控指揮中心、街道管控分中心以及職能部門分中心三個層級[13]（p.6）。管控指揮中心是治理體制的核心中樞機構，由中央控制平臺對行政區域內運行的數據進行實時監控，可以“一鍵知全局”。這是打破傳統體制條塊分割的關鍵措施。大數據資源中心可以對大數據進行整合、管理、共享、分析和應用，從而為運行監測、指揮協同、應用評價提供堅實的基礎。這也構成了基層政府治理的“核心和大腦”。

網格化管理是“橫縱聯動”基層政府治理體制的微觀治理基礎。精細化的網格劃分是網格化智慧管理體制的關鍵，通過合理設置行政層級網格，形成“區+街道+社區+街面”的精微行政層級體系架構，即“系統大網格+街道中網格+社區小網格+工作微網格”，并在社會管理網格的“微單元”治理基礎上融合其他社會管理職能。網格化管理通過對事件進行“分類分級”管理和政府流程的“巡辦分離”，構建統一集中體制下的問題發現機制、治理決策機制和問題處置機制，并建立由治理問題清單、權責清單、執法清單、誠信清單組成的清單制度，實施依法行政和陽光行政。在機構設置和人員配備方面，重新整合和配置行政力量。在業務職能方面，對安監、消防、交通、交警等基層治理領域進行統一的量化數據管理，實現流程、機制和標準的統一化，實現問題發現機制、問題處置機制和問題解決機制的流程再造。

（二）強化責任：重塑以責任為核心的基層政府治理體制

“橫縱聯動”基層政府治理體制重塑“層級職責體系”，通過合理劃分職能和責任，形成職責法定與權力、資源匹配相一致的運行機制，使同級職能部門成為一體化的行動中心，從而優化基層部門與上級職能部門之間的條塊關系?！皺M縱聯動”基層政府治理體制的核心要義是責任，通過責任、權力與資源的匹配優化治理格局。這一模式在三級行政體制的基礎上推行網格化管理，構建“大巡查”機制，將原有的執法部門變為“大執法”機制的一部分，融合了原有行政體制的行政單元和服務單元，對治理工作量負荷、治理責任劃分、責任監督評價進行重新界定，強化對“事”的管理。這一機制打破了原有行政部門條塊分割、各自為政、權責不明的問題。一是通過重新整合行政資源和力量，進一步下放并集中事權，將原有行政體制對“人、財、物”的管理轉變為對“事”的管理，并利用基層智慧網格管理明確責任主體，構建“發現、評估、執法和監督”相分離的體制，通過切分任務強化“責任”，明確所有崗位職責和任務，建立有效的監督和評價機制。二是通過科技和大數據的應用，整合了社會基層治理力量，解決了基層治理體制內條塊分割、各自為政的問題，提升了精細化管理水平，實現了行政流程再造和權力運行規范化。

這一體制體現政府責任的另一個維度是制定符合現實需求的權責清單，推進依法行政。通過編制權責清單，對基層不同行政層級負責的事項和享有的權力進行明確劃分，促進基層政府運行的標準化和規范化。除此之外，依法行政也是“橫縱聯動”基層治理體制履行政府責任的重要方式。以綜合執法改革為例，在基層綜合執法方面推進綜合執法改革，有效地解決了基層執法過程中面臨的一些困境和難題，尤其是在城市建設、市場監管、環境保護、交通管理、水務管理等領域，有力地推動了依法行政。在傳統“全能”思想的指導下，具體執法業務往往會因為專業執法部門力量不足而由非專業部門代替履行職能，因此在一些專業執法問題上會面臨很大的自由裁量權和隨意性。多個部門的共同執法，再加上信息不充分等問題，往往會產生執法的隨意性甚至微腐敗問題?！皺M縱聯動”基層治理模式通過分撥系統直接由專業部門開展執法，不僅提高了效率，還有效地實現了依法行政的要求。

（三）向下負責：改變基層政府治理體制的治理單元屬性

“橫縱聯動”基層治理體制通過整合優化治理單元，將原來各個職能部門的“對上負責”整合為“對全區負責、對地方負責”，讓原本“向上看”的基層政府職能部門改為“向下看”“向群眾看”，這是“橫縱聯動”基層政府治理體制改革的核心價值所在，真正打破了基層治理條塊分割的魔咒。以政務服務體制為例，以企業家精神改革政務服務，以用戶體驗為中心，推動實現政務服務多元化、線上線下同質化、服務效能可量化、服務管理運行智能化，讓數據多跑路、群眾少跑腿，實現政務職能部門向下負責而不是向上負責。

“橫縱聯動”基層治理體制推動了審批流程信息化再造和政府服務流程的優化，它采用“條塊結合、以塊為主”的運行機制，使“條”的責任和“塊”的職能更加清晰，并厘清了街道與社區的服務職能。這一治理模式從基層治理條塊矛盾的現實出發，將街道和社區中的分散化、零碎化、巨量化的需求轉化為治理單元的職能任務，以服務和治理消除基層治理的“盲區”，擴大基層政府的治理界面，并優化治理鏈條。在訪談過程中，有的干部指出：一是原來那些習慣了對上負責的人以及工作技能無法適應現有網絡技術的工作人員都要改革，否則就下崗;二是就改革的成效而言，“群眾、人才和企業來我們這兒辦事快一點、方便一點，我們的基層政府辦事更快、更有效率，就會有更多的人才和企業來我們這里落戶，這樣我們的經濟社會科技發展就會比原來更快，經濟科技發展得更快，我們就有更多的錢投入到本地建設，我們的街道就可以鋪更好的地磚，我們的馬路就可以用更加明亮的路燈，老百姓就更加安居樂業，我們的城市就更加繁榮美好”?！皺M縱聯動”改革的真諦就在于將原來“對上負責”的行政單元改為“對地方負責”的治理單元。

（四）技術嵌入：重塑權力運行機制和推動治理重心下移

“橫縱聯動”治理體制重塑權力運行機制，建立起“條塊結合、重心下移”的基層政府治理組織架構。在傳統政府橫向和縱向“條塊”組織架構基礎上，建立起以基層網格化智慧管理為基礎的“中心—分中心”的“橫縱聯動”治理體制，將管理資源和力量集中于體制的底部，結合街道分設改革，進一步優化區、街道事權劃分，建立區、街道權責清單，形成新的權責結構。在縱向層面，尤其是通過加強基層一線人員力量，使基層社會治理的力量不斷強化，采用綜合整治、專業整治、突出問題整治和重點區域整治的方式，構建三級綜合執法整治體系，形成三級綜合執法整治隊伍，對區域內發現的問題進行第一時間回應和解決。在橫向層面，將基層政府治理體制重構為“發現、分析、執行和監督”機制。以行政執法為例，推動基層綜合執法職能和機制的轉變，在城市建設、市場監管、環境保護、交通管理、水務管理等領域推進綜合執法改革，下沉執法重心，提高執法效能。

這一治理體制通過將治理資源和力量嵌入基層治理，賦予了基層解決現實問題的權力，重塑了基層的政治生態，及時化解了基層的社會矛盾。借助“互聯網+”、大數據、人工智能和云計算等科技手段，基層政府治理體制優化了政府組織結構;在基層設立網格化體制，改變了“上面千條線，下面一根針”的局面;由統一管控指揮中心對政府事務進行管理，全面整合條塊行政力量和基層治理力量;通過權力和資源下沉，形成了專業治理與綜合治理相結合的治理體制;推動基層政府治理體制成為治理的重心和平臺，克服了碎片化、“救火式”的行政弊端;使治理重心下移，實現了職責與權力和資源的匹配，形成了新的一體化的職責體系。

五、深化改革對策：破解條塊分割頑疾的思考和進一步建議

“橫縱聯動”基層政府治理體制機制的創新對打破條塊分割和實現治理重心下移具有非常重要的普遍樣本意義?！皺M縱聯動”基層治理模式通過整體性和耦合性重構，重塑基層行政單元和服務單元為治理單元，并通過嚴密的內控制度設計保證政府治理有序、精準、高效、可控運行，從而使這種體制機制成為破解基層治理條塊分割和優化條塊關系的重要方式。

“橫縱聯動”基層政府治理體制在實施過程中也面臨著一些限制和困境。一是目前這一體制僅在市域縣域層級實施，從中央層面來說，這導致各個行政區域內形成了新的行政分割，因此需要從更高的行政層面進行制度設計和推動發展。二是片面地在某個領域運用新技術而忽略整體基層政府設計將會造成新的條塊分割，因為“橫縱聯動”體制創新是一項系統性變革，并不是單純以網格化管理為基礎、以大數據技術為驅動的單兵改革。三是合理配置各層級間的職責并理順職責關系并非是對權力進行簡單的“放”和“收”，而是需要對垂直管理和分級管理體制進行調試。

要破解深層次的條塊分割和優化條塊關系問題，仍需要不斷推進改革?！皺M縱聯動”基層治理體制是領導集中統一化、政務服務高效化、治理精準靶向化的新型治理運行模式，必須從更高層面進行綜合集成和協同改革，構筑統一平臺。

第一，基于新治理界面的特點對更高層級的黨政機構和政府機構設置和職能配置進行調整和優化。隨著基層新治理界面的形成，基層政府的基本治理架構無法改變，基層政府必須兼顧上級目標和基層的實際，通過改變運行機制解決現實問題。新的基層治理生態倒逼更高層級的黨政機關進行改革，因而必須對更高層級的機構和職能進行改革和優化才能適應基層治理體制的創新。就目前而言，在省級層面進行調整和優化改革是迫切需求。一方面，要加強和健全黨的全面領導制度，健全和優化省級領導體制機制，整合各職能部門功能，統一歸口協調管理職能。另一方面，要積極轉變政府職能，優化和調整關鍵領域和關鍵環節的政府機構職能，構建權力陽光運行機制。

第二，在省級層面建立專業化大數據管理部門，統籌大數據的資源管理和運用。建立可資使用的數據信息系統和管理部門是建立健全大數據輔助科學決策機制和社會治理機制的前提條件。通過在省級層面構建統一的大數據管理部門，統籌管理全省區域的公共數據資源，運用大數據、人工智能、云計算、“互聯網+”等技術，利用數字政府、智慧政府的管理平臺，打破信息孤島，避免出現不同部門、不同系統、不同地域只根據自身需求創建數據系統的狀況，其重點在于打破體制壁壘、管理壁壘、法律壁壘、技術壁壘和心理壁壘[14]，從而實現數據共享，構建統一的數據共享大平臺和信息資源共享體系，實現省內跨層級、跨系統、跨部門的協同治理，為實現整體性治理創造良好的基礎條件。

第三，重塑行政執法體制，優化不同行政層級行政執法的條塊職能。要轉變省級層面執法部門的執法職能，整合優化執法層級，強化市縣基層的執法力量，協調解決專業行政執法和綜合行政執法遇到的發生頻率較高、重復交叉執法、多頭執法問題以及對專業執法權要求較高的問題，建立健全專業執法、綜合行政執法、聯合執法的行政執法體制機制，實現跨部門跨領域綜合行政執法，實現信息共享、執法協同的執法體系。

結 論

“橫縱聯動”基層治理體制改革本質上是社會發展倒逼基層治理體制的自下而上式改革，與中國40年前改革開放的改革理念高度契合。打破條塊分割是優化基層治理體系改革的重要舉措，以大數據、人工智能、“互聯網+”、云計算等現代技術提高治理效能是推進基層治理能力現代化的重要突破。這一體制為大部制改革以來的中央、省級、市級政府機構改革和政府職能轉變改革提供了更加有效的基層治理界面和對接平臺，形成了“上面千條線，下面一張網”的治理新格局。這一治理新格局有效承載了來自“條”的力量，同時對“塊”自身的職能進行了有效的整合，因此，“橫縱聯動”模式的基層政府治理體制最有價值和最有意義之處在打破了傳統政府體制歸口管理帶來的條塊分割，形成了統一的權力運行機制，對財權、事權和人事權進行了合理配置，實現了全域性全部門的“橫縱聯動”機制。

“橫縱聯動”基層治理體制的重大創新在于基層政府條塊融合使治理單元的性質發生了根本性變化。因職能專業化和權力運行集中化產生的條塊分割矛盾造成了基層政府行政單元和服務單元的分離，而二者的分離反過來又強化了條塊沖突?！皺M縱聯動”體制重塑權力運行機制并積極轉變政府職能，重構對上負責的行政單元和服務單元，形成對下負責的新治理單元，使條塊關系從原來的條塊分割變成了條塊結合，實現了條塊關系的變革。

“橫縱聯動”基層治理體制是制度設計和大數據新科技條件綜合運用的典范，它以統一管控平臺為依托，推動網格化智慧管理，關注制度、科技、責任的綜合運用，有效地破解了基層治理、政務服務、危機管理、政府機構改革、部門利益、基層微腐敗等難題，甚至還喚醒了廉政建設、黨建工作的創新，尤其是破解了基層治理中的腐敗和“多龍治水”的協同困境，深化了大部制改革，打破了條塊分割的頑疾，實現了條塊關系的變革。因此，“橫縱聯動”治理模式實踐體現出內在的網格化管理規律、權力制度設計和運行規律、廉政建設和內控規律，它為城市基層治理提供了一套行之有效的模式，構建了一套簡約高效的基層政府治理體制。

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[責任編輯：張英秀]