基于話語分析的河長制治理機制研究

呂志奎 戴倚琳

摘要：全面推進河長制，是解決我國復雜的流域治理問題的重大制度創新，是保障國家河流水資源安全、建設社會主義生態文明的重要舉措。任何一種重要的社會公共場域都通過話語這一基本形式得以建構。從話語建構角度看，在流域河長制治理的具體場域中，影響河長制治理績效的關鍵要素包括宏觀的制度規劃、微觀的執行保障、橫向的部門協調、縱向的層級聯動。在頂層設計上兼顧河長制治理政策的統一性和變通性，在分層對接時加強河長制實施的獎懲激勵和資源保障，在部際協調時妥善處理好理性行為整合問題，在府際溝通中更加注重政策信息資源的流動互換，是提升河長制治理績效的理想路徑。

關鍵詞：河長制;流域治理;話語分析

中圖分類號：TV213 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0019—08

一、河長制重構中國流域公共治理制度

2016年中辦、國辦出臺的《關于全面推行河長制的意見》將河長制正式地上升為一項國家治理制度，提出全面建立省市縣鄉四級河長治理體系，河長制在全國范圍內開始推廣。文件具體規定了河長制的組織形式，即由各級黨委或地方政府的主要負責人對行政轄區內河流湖泊的管理、開發及保護負總的責任，針對縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，總領各職能部門切實開展水資源開發利用保護、水域岸線管理維護、水上岸上污染防治、水功能區環境治理、河湖水系生態修復、日常執法監管巡查六項常規管理任務[1]。河長制作為我國生態文明建設制度的重要創新，在流域治理中生動實踐了國家生態環境治理體系和治理能力現代化的戰略藍圖。

水利部通報的數據顯示，目前已在全國31個省、直轄市、自治區中全面建立建成四級河長制工作機制[2]，其中包括科學健全的組織結構、制度框架、權責體系，切實可行的任務部署、工作方案、實施要點，省市縣河長制辦公室逐級建立運行，配套制度全部頒布實施。截至2018年6月底，全國共設置省、市、縣、鄉四級河長30多萬名，其中包括省級河長402人，村級河長累積共計76萬余名[3]。2014—2016年國家統計年鑒顯示，2015年全國廢水排放總量達7353227萬噸，2017年下降至6996610萬噸，下降五個百分點，河長制實施初顯成效。

T江是F省內唯一一條省際河流，在F省境內流經CT縣、WP縣、SH縣及YD區，在YD區出境進入G省。T江的水質與水量安全直接關系到上游及下游共計9022平方千米的流域范圍內居民日常生產生活的品質。T江由于來匯支流眾多，且T江流域治理的統籌層次覆蓋了我國省、市、縣、鄉（鎮）、村（居）五級，污染來源廣泛、成因復雜，治理阻力大、矛盾多，早期水污染事件頻頻發生。2017年2月T江流域推行河長制，2018年全年斷面水質監測結果顯示T江流域已基本消除劣Ⅴ類水，水質基本能達到Ⅲ類及以上。本文基于T江流域河長制治理的案例，運用話語分析的質性研究方法，探究影響河長制治理績效的關鍵因素，并通過建立影響因素之間的良性互動關系為河長制治理績效提升提供建議。

二、基于話語分析的河長制治理的影響因素識別

話語是圍繞客體所建構起的一個完整的表述體系[4]，廣泛意義上的“話語”的概念幾乎可以用來指稱任何一種形式的公開言論[5]。作為一種研究方法的范疇和對象，話語建立了一種關乎社會理解和概念框架的基本觀點，話語分析開啟了針對話語主體的研究新范式。

（一）話語分析方法

話語分析（Discourse Analysis）方法起源于語言學，最早發軔于1952年美國結構主義語言學家哈里斯（Z. S. Harris）試圖用結構主義的理論動態地研究話語的過程中，隨后被逐步移植于文學、傳播、社會、管理等其他人文學科領域的研究中。話語分析的研究路徑可以被表達為：研究者將話語視為一個互動性的社會符號系統，通過不斷深入的層次化分析還原或排列其背后所映射的復雜關系和內容[6]。話語分析由于研究目的、研究理論和研究重點的不同，通?？煞譃槿悾阂杂⒚缹W派為代表的話語功能主義、以?？聦W派為代表的話語建構主義和批評學派的話語批評主義[7]。本文所采用的話語理論觀點主要來源于話語建構主義，相較于話語所使用的篇章語法、銜接結構以及話語雙方的權勢關系、語言風格，更關心的是如何通過對語詞和語篇的分析詮釋出其背后所蘊含的整體與部分、抽象與具體的關聯。在話語分析程序上遵循了互文分析（Intertextual Analysis）的基本路徑[8]，并將其擴展為話語環境描述、話語敘事展現、話語屬性建構、話語關聯構建、話語模型提煉和話語效度檢驗六個環節。

質性研究方法的優勢體現在對尚未成熟的概念體系和理論框架的研究問題進行自由開放、不設限制的挖掘。話語分析作為一種新興的質性研究方法，更擅長于從話語自身屬性及社會互動情境的視角獨辟蹊徑。在特定的互動情境下收集獲取的話語和河長制推行的實踐過程具有不可分割的聯系，采用話語分析的方法對河長制政策執行效果的影響因素進行聚類分析具有理論及實踐層面上的可行性。

（二）話語樣本及分析過程

本文的話語樣本來自于2016年7月與2017年8月對于T江上游三縣區的兩次走訪所獲取的一手話語和二手話語。其中，2016年7月調研地點為T江上游YD區、WP縣，調研內容包括對河長制工作實施初期的探索;2017年8月將調研地點擴大為YD區、SH縣、CT縣，了解河長制推行近一年所取得的治理現狀及現存問題。與各縣、區河長辦及主要職能單位的有關負責人進行的一對一深度訪談和焦點小組座談、實地走訪T江的參與觀察是一手話語的來源途徑，訪談對象及提綱如表1所示。二手話語則是指搜集獲取各縣、區發布的官方文件、情況通報及工作手冊等文本材料。通過上述方式共獲得話語數據382條，隨機抽取其中332條用于話語模型提煉，剩余50條用于話語效度檢驗。

1.話語環境描述。T江作為F省西部的最大河流，是貫穿閩西、粵東客家地區的水路動脈，也是F省境內唯一一條跨省河流。T江是H江的一級支流，流域集水面積達11802平方公里。T江上游所流經的L市CT縣、WP縣、YD區均為養豬大縣，SH縣境內銅礦儲量豐富，早期養殖污染、工業污染事件頻頻發生。自2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推進河長制的意見》以來，L市下屬各縣區均在2017年2月開始推行河長制工作，相繼成立河長制辦公室，開展以生豬養殖、非法采砂采石、工業廢料、生活垃圾、水葫蘆等為重點的流域水污染專項整治工作，并取得一定成效?；赥江各縣區河長制工作開展的實踐情景，對河長制政策執行效果的關鍵影響因素進行識別是可行的。

2.話語敘事展現。用于構建話語模型的話語樣本共計332條語句，可以分為4類。（1）實然描述類。示例：我們每個鄉鎮都有河道專管員。語詞抽?。喝藛T構成。（2）應然構想類。示例：很多政策上面的想法是好的，但論證的時候得好好地考慮考慮。語詞抽?。赫呖茖W性。（3）價值判斷類。示例：有這個縣委書記來督辦的話那肯定是比較有利的。語詞抽?。狐h政負責。（4）情緒表現類。示例：現在一個電站由很多部門管理，所以現在我們很頭疼。語詞抽?。憾囝^管理。

在話語敘事展現的環節，通過對語句逐句地進行語詞抽取，共計抽取原始語詞205個，一手話語與二手話語基本還原了T江流域河長制工作的原貌。T江上游流經的CT縣、SH縣、YD區大多以養殖業、種植業為主要經濟來源，局部地區發展采礦、石灰等資源密集型工業，是水污染事件發生的重災區。近幾年隨著中央政府對環保的督察與問責力度加大，針對養殖污染、工業污染、垃圾污水等主要污染物的專項整治計劃陸續展開。河長制工作于2017年2月正式在T江上游的縣區間落地實施，以黨政領導作為第一責任人，以河長制辦公室（以下簡稱“河長辦”）作為主要工作抓手。覆蓋省—市—縣—鄉鎮的河長辦由各個涉水職能部門抽調的技術人員和領導干部組成，以便于迅速開展業務活動并簡化與原單位的溝通，同時引入企業、公民、第三方作為力量補充。河長辦作為議事協調機構不行使執法權，負責統籌行政區域內的流域治理工作并加強對外聯系。T江流域的河長制組織結構如圖1所示。

3.話語屬性建構。話語屬性建構是對提煉得出的原始語詞根據“同類合并、互斥保留”的原則進行的聚類重組，目的在于得到相對簡潔的基礎概念。結合河長制工作的具體語境，語詞間的邏輯關聯可劃分為以下四類。（1）同義關系，即語詞A和語詞B的內涵外延范圍一致，則保留其一。示例：“過境管理”和“屬地管理”均用來形容河長制工作中流域治理責任按行政區域管理職責劃分這一基本事實，此處保留“屬地管理”作為初始概念。（2）包含關系，即語詞A的內涵大于語詞B的外延，則保留語詞A。示例：“法律手段”和“環保入刑”中，“環保入刑”是指將污染環境并造成嚴重后果的行為納入刑法的處置范圍中，是河長制工作使用法律手段的表現之一，故將“環保入刑”合并至“法律手段”之中。（3）互斥關系，即語詞A和語詞B的內涵與外延均無直接關聯，則兩者皆保留。示例：“生活習慣”和“上級協調”中，“生活習慣”是指年長村民有將垃圾直接倒入河道中的舊俗，“上級協調”是指平級政府無法協商解決的事情需要依靠更高層次權威加以調解，無直接關聯故保留二者并與其他語詞繼續進行匹配。（4）交叉關系，即語詞A和語詞B的內涵與外延存在一定重合，則尋找新的語詞C將二者囊括在內。示例：“雇傭私人”和“聘請公司”雖然在對象性質上有所差別，但均屬于政府將提供公共物品及服務的生產權委托給第三方的行為，因此統一將二者概括為“購買服務”這一新的語詞中。

通過對語詞的詞義關系整理后，提煉出25個基礎概念。根據語詞次數統計基礎概念在332條語句中的出現頻次，可以分為高頻次、中頻次和低頻次三類概念。具體劃分標準為：頻次8次及以下為低頻次概念;頻次介于8次至16次為中頻次概念;頻次16次及以上為高頻次概念（參見表2）。

對基礎概念出現頻率進行計次的目的是為了刻畫基礎概念在話語所有者的表述中的場域占有度和概念清晰度?；A概念出現的頻次越高，則說明這一概念是話語所有者普遍認為重要的，在話語能量場中占有度高;不斷疊加的話語表達也使基礎概念的清晰度更高。以高頻次概念中的“機構設置”為例，其是在YD區、SH縣、CT縣不同的話語表達者所共同提及的概念，不同形式和內容的話語表達使河長制機構設置中“黨政負責”“屬地管理”“責任到人”“非執法性”等語詞內涵更加豐富。同時，基礎概念出現的頻次越低，則不能完全說明概念不具有重要性。以“長效管理”為例，它在原始語句中僅出現在兩名受訪科員的話語表達中。相較于“運動式治理”方式以短時間和高強度換取的行動效果，河長制成為一種長效機制才是使新時代流域治理可持續發展的應有之義。從一定意義上講，概念出現頻次較低恰好是概念意義受到低估的表現，值得引起關注。

4.話語關聯構建。在話語構建關聯環節中，要對已經析出的基礎概念進行關聯匹配，從而產生初始范疇。范疇作為哲學意義上的最一般概念，反映出客觀現實世界的理論性和規律性。河長制工作情境中的初始范疇也體現著公共治理領域中最為樸素和穩定的方法論意義。通過對基礎概念的功能界定，匹配得到關于T江流域河長制工作的9個初始范疇（參見表3）。

（三）結果呈現與效度檢驗

基于初始范疇提煉形成河長制治理的話語模型是本文的研究重點，將預留的60條話語作為模型效度的檢驗依據，能為話語模型提供更有力的理論解釋。

1.話語模型提煉。初始范疇勾勒的是河長制工作在T江流域這一基層情境中的靜態圖像，而由初始范疇聚類上升得到的關鍵要素所呈現的是河長制工作的公共能量場中各主體采取策略不同的形式和內容上的話語互動模式。依據對初始范疇的話語規則判定，總結得出影響河長制治理成效的以下4個核心要素。（1）制度規劃。制度規劃對應于初始范疇中的啟動條件、目標定位和實現路徑，其規則表現為：啟動條件是制度規劃的依據;目標定位是制度規劃的預期;實現路徑是制度規劃的基石。（2）執行保障。執行保障對應初始范疇中的過程控制和效果調節，其規則表現為：過程控制是河長制政策執行的矯正器;效果調節是河長制政策效果的控制閥。（3）部門協調。部門協調對應的是職能協作和公私合營兩大初始范疇。河長制工作的順利進行離不開各涉水部門的通力合作，更少不了各方社會力量的鼎力支持。（4）層級聯動。層級聯動對應于府際溝通和基層管理，有上有下的信息資源流動和“最后一公里”的努力都是河長制工作能從中央貫徹到基層并取得政策實效的組織保證。

從T江河長制工作中采集到的332個話語樣本中提煉、歸納、匹配、總結得到河長制治理的4個核心要素——宏觀的制度規劃、微觀的執行保障、縱向的層級聯動、橫向的部門協調，其共同構成影響河長制治理績效的話語模型。

2.話語效度檢驗。話語效度檢驗的標準在于：當提出新的話語樣本時，不增加新的認知環節，且無法從中提取出新的語詞、概念、范疇和要素時，則可判斷最終形成的話語模型是飽和的，即通過效度檢驗。通過對預留的50條話語進行認知環節和提取內容的飽和度檢驗，不產生新的認知環節和提取內容，因此，可以肯定河長制治理績效的話語模型具有效度。

三、關于河長制治理的話語模型的討論

河長制治理績效影響因素的話語分析模型由一個核心、四個基本節點共同組成。具體來說，以河長制工作實踐作為互動核心，形成頂層設計→要素激活→細化流程→信息流動的工作流程，并以信息在政府層級間的上下流動形成對河長制頂層設計的修正完善，由此構成促進河長制治理績效不斷提高的政策閉環。

（一）理順河長制治理的政策統一性與政策變通性的關系

從組織管理的視角看，在以河長制為治理機制的流域管理活動中，制度規劃可以被看作為保證“決策正確制定的組織原則”[9]（p.8），是政策周期的起始環節。制度規劃是指各級政府依據已有理論探索或實踐創新在結合歷史與現實條件的基礎上所作出的一系列價值判斷和事實判斷的集合，既包括中央政府基于政策整體性的研判，也包括地方和基層政府對應的政策變通性規定。

通過對T江流域河長制日常工作的話語建構分析，包含自然條件和歷史條件在內的啟動條件是制定制度的話語情境：充分認識富強民主文明和諧美麗的中國特色社會主義建設內涵和早期工業化建設累積的生態破壞存量是做出生態環保優先的價值判斷基礎;充分考慮當地的水文背景和經濟產業結構類型對水質污染源的影響是做出因地施策的事實判斷前提。目標定位是對河長制制度規劃的實現預判：建立黨政推動、職責清晰、結構完整、統籌整合的治水協調組織是化解“九龍治水”僵局的必然選擇。層層認可的整治動力、環保優先的整治思路、多管齊下的整治手段、有的放矢的整治重點使得“碧水攻堅戰”能夠按計劃、分步驟地有序展開。在制度的初創時期需要作出長遠且穩定的戰略目標，并分解成可執行的計劃任務，朝令夕改和標準滯后同樣會損害基層的創新積極性，加大治理成本。

（二）通過部門協調解決河長制治理中的理性行為整合問題

流域水資源的多功能性和生態系統的整體性已經決定了流域公共治理是一個綜合性問題，這里必須要有相關各方的共同參與、協同共治才能得以解決，所以必須打破行政區劃界限的剛性約束制度，破解碎片化管理問題。受到行為理性約束和信息資源匱乏所帶來的限制，流域內單個部門無法單獨應對后工業時代高度復雜性與高度不確定性所帶來的治水風險。通過部門之間的協調以激活更多的治理要素投入是必要的。

水危機的根源體現在流域公共管理的制度安排[10]，治水責任被分散在多個治水部門之間。當前我國的主要涉水管理部門包括主管水污染治理和生態修復的環保部門、主管水資源保護使用及開發的水利部門，在涉及如污水管網鋪設、養殖區規劃、違規建筑拆除、水土保持等具體水危機整治項目時，還需要聯合具有特定執法權限的住建、農業、林業等有關部門承擔具體的治水業務。正如充分考慮到抽調各職能單位人員組成河長辦能夠化解一定程度的協同阻力，由農業、住建、水利、環保等職能單位組成的河長辦也能迅速開展日常的流域治理業務工作?？茖W的制度設計為部門協調提供便利，部門高效協同也是制度規劃實現的主體保證。從社會參與的途徑看，主要表現為直接購買產品與服務、雇傭勞動、委托第三方、媒體輿論監督、公益宣傳等方面。這一定程度上能夠引導作為主要致污主體且也是重要治污主體的企業、公民加強環境保護意識并自覺改善生產生活方式，但效果相對有限，是未來可持續發力的方向。

（三）健全河長制治理的獎懲激勵機制和資源保障機制

作為一項卓有成效的管理，其中既要有確保決策正確制定的組織原則，同時也不能忽略推動決策按照既定目標得以實現的組織原則。如果把成員在組織中的表現作為對河長制政策績效的一個衡量標準，那么可以說話語模型中的制度規劃是前一種組織原則，而執行保障正是后一種原則的表現形式。在話語情境中的制度規劃所代表的互動規則已經建立后，通過部門協同得以充分調動的互動主體相繼出場，緊接著需要建立確?；佑行蜻M行的秩序。河長制的執行保障既是對政策當前成效的管理，也是對預期效果的保證。

在T江流域的河長制治理實踐中，目前已建立起包含人事管理、資金管理、考評管理、長效管理在內的過程控制，確保人力資源、財力資源、物力資源都能精準有效地運用在流域治理的實踐工作中，創造更大的政策價值。過程控制的設計還需考慮適度區間的存在，毫無彈性空間的管理和重復繁瑣的考評則會產生基層中存在的“做多錯多”和“為了考評而考評”等損害政策績效的行為。同時，作為政策績效的調節器，激勵機制和保障機制的建立健全是確保河長制取得長期效果的堅實后盾。激勵機制可以通過正向激勵與負向激勵兩種方式得以實現：正向激勵表現為通過取得好的流域治理成效作為治理主體謀求職位晉升、獲得物質獎勵、贏得社會聲望的籌碼;而負向激勵往往是伴隨環保督察和環保問責所帶來的通報批評、領導約談、調離崗位、影響職稱等行政性處罰。上述激勵形式大多針對行政系統內部的成員，對于企業、公民等社會參與主體，則主要依靠媒體曝光、通報表揚等間接的社會資本調節形式發揮作用。保障體系包括技術保障和制度保障。與時俱進的新型網絡通信技術的運用可以提高治理績效，制度保障更多的是從制度與制度之間的協調性進行考慮。T江流域河長制治理中暴露出的缺編少員現象也是基層執行時普遍面臨的困境，體現的正是行政事業單位人事管理與機構改革重組之間的制度張力。

（四）處理好河長制治理的頂層設計與分層對接的關系

中央政府的頂層設計、地方政府的細化落實和基層政府的實踐反饋是層級聯動的內涵。在T江流域河長制實踐中，上級政府的指示與精神能夠通過獎懲激勵和績效問責的形式得到貫徹落實，然而在人事任免和財政轉移支付等方面被“拿捏”住的下級政府在面對上級政府時則顯得相對弱勢。具體表現為上級對下級的考評“按點給分”，結果導向的考評方式一定程度上忽略了下級政府所付出的努力。流域治理問題尤其特殊性，流域與行政管理區域的不重合使得河長制工作還涉及府際關系中重要的上下游區域平級政府之間的協調與溝通問題。行政管理層次越高，則平級溝通實現的難度越大。以T江流域所流經的F省和G省為例，生態補償制度的構想和實施需要更高一級行政權威——中央政府的介入和協調。處于行政管理末梢的基層政府往往通過以非正式溝通和社會網絡為特征的基層自治的方式從根本上減少協調需求，如通過村主任教育、熟人勸說的方式及時制止污染行為的發生，進而降低治理成本，這也在一定程度上促進了河長制治理績效的提高。

可持續流域治理制度安排包括地方和中央層面政府的介入與企業、社會組織和公民參與。在跨界流域治理政策定義和設計以及政策執行監控過程中充分考慮多元利益相關者，是在通向可持續發展進程中實現流域善治的基本條件。政府層級聯動背后所代表的是政策信息資源在行政網絡之間的交換流動，基層好的實踐創新可以通過政策擴散解決另一個基層的燃眉之急，當這種創新的科學性和可推廣性被驗證之后則能被中央政府采納，并成為一項正式制度成果。河長制正是這樣一種自下而上的基層創新產物。相反，當政策在執行過程中被發現存在漏洞或矛盾時，及時的信息反饋是進行下一步制度規劃的調試依據。

結 語

對河長制治理績效話語模型的構建，實質上是一種以話語為介質而展開的對河長制治理制度的內核進行解構與重構的過程。?？怂购兔桌照J為“公共能量場是作用于情境的力的復合”[11]（p.8）。T江流域河長制工作的場域實踐分散在由不同情境和主體相互作用而產生的話語公共能量場中，根據話語屬性的提煉、語詞邏輯的歸納、概念功能的匹配、范疇規則的總結，即本文最終得以重現出使河長制運轉的關鍵節點，即互動規則的建立、互動主體的識別、互動秩序的維持、互動結果的反饋、互動規則的調試構造了使河長制治理績效提高的互動循環。同時，規則的前瞻性和穩定性、主體的協作和共識、秩序的適度和穩健以及對于結果的利用和尊重都是各關鍵節點運轉過程中需要審慎對待的。

運用話語分析的質性研究方法完成對河長制治理績效影響因素的識別，并構建影響因素之間相互關聯互動以促進河長制治理優化提升是本文的創新之處。在邏輯建構和聚類提取的過程中存在難以克服的主觀性，對話語的解讀還停留在較為淺顯的語義文本分析上是本文還可以進一步商榷的。相較于依靠形象和聯想的實物分析，話語更依賴于對規則和概念的解讀與使用，因而往往容易受到語言形式和意識范圍的限制，難以承載超越話語本身而存在的情感與意志。如何將承載了特定文化意向和感性情境的實物分析運用在話語建構范式中，發揮其內含的信息承載和理論知識的重要價值，從而更好地實現價值理性和工具理性之間的平衡，可以是話語分析模式繼續思考的方向。

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[責任編輯：楊 健]