中國農村扶貧政策范式的變遷與未來趨勢

曾莉 周浩男 王寅

摘要：當前中國農村扶貧已取得顯著成效，但其政策體系的變遷仍是一個需要探討的理論問題?；谡叻妒降睦碚摽蚣?，借助NVivo11軟件，整理并篩選了1978—2018年農村扶貧領域國家層面的305份政策文件，分析了農村扶貧政策的話語體系和范式變遷。研究發現，中國農村扶貧政策范式已經歷救濟型、開發型、攻堅型、聯動型四個階段，當前正值“精準扶貧”新階段;并呈現了從溫飽難求到扶貧瞄準、從解決溫飽到自我發展、從單一主體到多方聯動、從強制主導到多輪驅動等變化態勢。中國農村扶貧政策的未來發展將聚焦相對貧困人口及其能力發展，積極構建多方合力的大扶貧格局，通過多樣化的政策工具綜合施策，實現可持續的高效扶貧，進而促推協作性公共管理在反貧困領域的智識努力。

關鍵詞：農村扶貧;政策范式;扶貧政策

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0027—09

貧困是人類發展進程中長期面臨的一種社會現象，消除貧困也是人類的共同使命。在全世界消除一切形式的貧窮，是聯合國2030年可持續發展議程的首要目標，縱深推進扶貧對全球可持續發展可謂舉足輕重。改革開放40年來，中國農村扶貧攻堅克難、成效顯著，為實現2030年可持續發展議程的宏偉目標貢獻了自己特有的智慧，同時中國農村扶貧政策范式也呈現出了特有的演進路徑。本研究采用文本分析法，借助NVivo11軟件，整理并篩選了1978—2018年農村扶貧領域國家層面的305份政策文件，分析了中國農村扶貧政策的話語體系與政策范式的歷史變遷。本研究首次將政策范式用于分析中國農村扶貧政策的發展，以拓展政策范式理論的應用范圍;同時，從政策問題、政策目標、政策行動主體、政策工具等方面，厘清農村扶貧的發展現狀及其內在邏輯，進而提出農村扶貧政策的未來趨勢，以期推進中國農村扶貧邁向新的階段。

一、政策范式的理解與分析框架

政策范式是將科學哲學的理論范式概念和社會科學的社會范式概念融入公共政策領域的產物[1]（p.328）。作為政策范式的正式提出者，彼得·霍爾將政策范式定義為“鑲嵌于政策制定者開展工作所使用的每一個術語之中的框架”[2]?；魻栒J為政策范式的構成要件為政策目標、政策工具選擇以及政策工具設置。隨后，學者們對政策范式構成要件提出了各自的看法。嚴強認為政策范式的關鍵要件體現為政策行動主體、政策活動價值、政策工具[3];曹琦將政策范式細化為政策問題、政策目標和政策工具，借以分析中國衛生政策的范式演變與新趨勢[4];孟繁華等人基于價值邏輯和工具性框架，對中國教育政策范式進行了劃分[5]。在約翰·金登的多源流模型看來，政策系統具有三種源流，即問題源流、政策源流和政治源流[6]（p.142）。當問題、政策和政治三大源流在“政策窗口”打開時發展成熟，即問題被清晰界定、政策方案準備充分、政治動力充足，某一問題被提上政策議程的機會便會增加[7]。因此，一項公共政策的運行，必須出現被清晰界定的政策問題，政策問題必然催生相應的政策目標。進而，為實現該政策目標并最終解決政策問題，在政治動力推動下的政策行動主體必須參考相應的政策方案，在實踐中運用正確的政策工具。舊的政策問題解決了，新的政策問題又會出現，公共政策在循環往復中不斷運作、不斷超越（參見圖1）。

本研究將政策范式的構成要件概括為政策問題、政策目標、政策行動主體與政策工具，借助政策范式的四個構成要件，分析中國農村扶貧政策的變遷與發展。其中，政策問題是被列入政策議程的公共問題和社會問題[8]（p.95），其建構被視為公共政策運作過程的起點;政策目標是政策制定者意圖的文字表達[9]，在公共政策的運作過程中發揮引導作用;政策行動主體是指參與政策活動過程，在政策的規劃、決策、執行與評估中發揮實際作用的具體組織機構，以及代表組織機構的個體所構成的能動體系[10]，其工作素質直接影響政策的實際執行效果;政策工具是指被決策者與實踐者所采用，可能實現一個或更多政策目標的手段[11]。政策問題、政策目標、政策行動主體、政策工具四個要件之間的相互作用決定了政策活動的特征，其轉變過程被稱作政策范式的變遷。根據彼得·霍爾的第一、第二與第三序列政策變遷理論，第一序列變化主要是指政策工具設置的變化;第二序列變化是指政策工具選擇及設置發生了變化，而政策目標沒有發生變化;第三序列變化是指政策目標、政策工具均發生了變化，這意味著政策范式的轉移。彼得·霍爾進一步將政策范式轉移的驅動因素分為必然性因素與偶然性因素。其中，必然性因素中政策權威核心的改變是促成政策范式轉移的關鍵環節;偶然性因素則包括政策失敗、突發性危機事件與創新模式下取得成功的政策試驗[2]。政策變遷是政策過程的重要環節，每一政策范式都經歷了形成、完善和變遷的過程，中國農村扶貧政策也有其特殊的演變路徑與邏輯。

二、中國農村扶貧政策的發展歷程

與話語體系演變

公共政策話語體系是理解政策范式變遷的基礎，而對公共政策文本的解讀正是研究政策話語體系的主要內容。本文的研究對象是改革開放以來中國國家層面的農村扶貧政策文本，研究包括初步收集、篩選、具體分析等階段。首先，我們聚焦1978—2018年農村扶貧領域的相關國家政策，以“扶貧”“貧困”等作為主題詞，在中國政府網、國務院各部委網站、國務院扶貧開發領導小組辦公室網站等進行檢索，并對與中國農村扶貧相關的公開出版物進行查閱，初步獲得342份政策文本;接著，對政策文本進行篩選，剔除重復以及僅表明政府態度的政策文本，于是獲得研究樣本305份;最后，利用質性分析軟件Nvivo11對政策文本進行詞頻分析， 并對出現頻率較高且有意義的詞進行一級編碼。Nvivo11軟件具有強大的儲存、編碼、匯總和可視化功能，能夠有效分析不同類型數據（如文字、圖片、錄音等），使研究者可以從過去資料分析過程（如分類、排序、整理）的繁瑣中解脫出來，進而利用更多時間去解釋研究問題、探究發展趨勢、獲得研究結論。

分析結果發現，中國農村扶貧政策的話語體系發生了顯著變化（參見表1）。根據不同時期政策話語體系所呈現的整體特征，本研究將中國農村扶貧政策的發展分為以下五個時期，分別為1978—1985年（零星式個案扶貧）、1986—1993年（區域化開發扶貧）、1994—2000年（制度化攻堅扶貧）、2001—2013年（多元化聯動扶貧）、2014年至今（長效化精準扶貧）。

（一）第一階段（1978-1985年）：個案式零星扶貧

改革開放初期，國貧民窮，百廢待興，廣大農村地區存在著數量龐大的絕對貧困人口。針對這一嚴峻問題，中央在農村地區進行了土地、市場以及其他多方面的改革，其中最重要的改革舉措就是大力推行農村家庭聯產承包責任制。農民在農業生產經營中獲得了自主權，生產積極性大大提高?！绑w制改革”“農業生產”正是該時期農村扶貧政策的關鍵詞。除了體制改革，1980年中央設立“支援經濟不發達地區發展資金”;1982 年國務院啟動實施甘肅定西、河西和寧夏西海固農業扶貧工程，為中國特色扶貧事業拉開帷幕;1984年中央劃定18個集中連片貧困區，對其進行重點扶持。由此可見，該時期的扶貧手段多以區域性的經濟救濟為主，體現在“自治區”“資金”等關鍵詞上。但是，該時期的救濟形式單一而分散，很難集中解決一些制約區域發展的重要問題[12]。

（二）第二階段（1986—1993年）：區域化開發扶貧

1985年中國農村貧困人口總量下降到1.25億，這是世界規模最大、速度最快的減貧過程[13]。隨著中國體制改革進一步展開，沿海發達地區的經濟水平大幅提升，農村減貧的邊際效益卻在不斷下降，收入不平等問題日益加劇[14]。特別是老、少、邊、遠地區的經濟、社會和文化發展水平與沿海發達地區存在較大差距，區域性貧困問題突出。為解決該問題，自1986年以來，中央對農村貧困治理工作進行了一系列制度創新，逐步確立起開發式扶貧方針。1986年中央首次確定貧困縣的標準，331個貧困縣被列入國家重點扶持范圍，以貧困縣為瞄準目標的扶貧治理結構逐步建立;通過建立專門的扶貧機構，國家逐步建構起以省級政府為核心、逐級控制的扶貧治理體系[15]。該時期農村扶貧的瞄準點由集中貧困地區進一步縮小到貧困縣，扶貧的機構設置也得到不斷優化，“貧困縣”“扶貧機構”是該時期的政策關鍵詞。同時，該時期農村扶貧領域的推進理念更加強調扶貧效率與成效，扶貧政策的結果評估也釋放出極強的市場信號，如“經濟效益”“脫貧致富”等。

（三）第三階段（1994—2000年）：制度化攻堅扶貧

隨著國家扶貧開發的有序推進， 農村貧困人口逐年減少， 但隨之而來的是致貧原因的多樣化，貧困人口分布也呈現明顯的地緣性特征。1994年中央頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，強調要用七年時間基本解決農村地區困難群眾的溫飽問題。中央以調整后的592個貧困縣為扶持重點，將扶貧資金集中投放到這些貧困縣。通過制定一系列優惠政策，國家對前期的農村扶貧進行了根本性調整，通過專項扶貧政策的方式將開發式扶貧逐漸制度化，形成一套相對固定的扶貧機制。同時，教育部、科技部、文化部、衛生部等部委在教育、科技、文化等領域展開行業扶貧，“教育”“科技”“文化”“衛生”等是該時期的政策關鍵詞。此外，中央還提出了加快中西部地區經濟發展的計劃。到2000 年底，全國尚未解決溫飽問題的貧困人口減少到3000萬人，占農村總人口的比重由30.7%下降到3%左右[16]。

（四）第四階段（2001—2013年）：多元化聯動扶貧

“八七扶貧攻堅計劃”實施后，全國貧困縣的農民收入較1994年提升了約38%[17]。貧困人口數量呈現出迅速下降的趨勢，貧困人口的分布也逐步從區域分布轉為點狀分布。原有縣級瞄準機制所帶來的扶貧資源的滲漏和目標瞄準的偏離問題越來越顯著。針對該問題，村級瞄準機制成為該時期農村扶貧的重點。2001年，國務院頒布并實施《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）年》，“貧困村”成為扶貧開發重點，這也是該時期農村扶貧政策的關鍵詞。該時期 “多元聯動”的發展理念逐步深入。國家加大投入促進貧困地區與外界的交流和溝通，鼓勵普通群眾積極參與到國家的扶貧政策中來。此外，農村地區的教育、醫療等民生工程也被列入“十一五”時期經濟社會發展的主要指標。該時期政策話語體系現代化觀念也明顯加深，扶貧覆蓋面顯著擴大，如“合作醫療”“義務教育”“綜合治理”等關鍵詞都表明農村扶貧不是單純地著眼于經濟發展與財富積累，而是更加注重鄉村的綜合發展與可持續發展。

（五）第五階段（2014年至今）：長效化精準扶貧

此階段主要涉及2014—2018年間的相關政策，所以本研究的政策范圍實際上是1978—2018年，之所以表述為2014年至今，是因為本階段的政策范式并未終結，尚在實踐。經過前期三十多年的扶貧開發，中國農村貧困人口急劇減少。但是，隨著改革的持續深入，新時期的中國反貧困任務依然艱巨。在此背景下，必須實施更具針對性和更高效的扶貧政策，以幫助農村貧困人口真正擺脫貧困。2014年1月中共中央辦公廳詳細規劃了精準扶貧模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”政策的落地。2015年12月《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，“中國扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”，要求“到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障”與“確保中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽”。2016年11月“十三五”脫貧攻堅規劃提出要“堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，堅持精準幫扶與區域整體開發有機結合”。2018年6月《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》強調，“堅持把提高脫貧質量放在首位，聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，突出問題導向，下足繡花功夫，著力激發貧困人口內生動力”。至此，農村精準扶貧的戰略實施體現出前所未有的精準性和實操性，精準扶貧邁入攻堅制高點。實踐中，精準扶貧在有效阻斷貧困代際傳遞、推動建設小康社會等方面，發揮了至關重要的作用。其工作的深入開展充分展現了政府作為政策行動主體在扶貧工作中的強勢主導地位，但同時經濟發展動力的多元化也帶動了更多的社會力量和政策工具介入農村扶貧事業。在這一時期的公共政策話語體系中，“戰略”“決勝”“精準”“內生動力”等頻繁出現，這些話語體系的變化意味著中國農村扶貧新時代的來臨。

本研究以1978年至今篩選得來的305份農村扶貧政策為樣本，呈現了改革開放以來中國農村扶貧政策范式轉變的完整圖景。根據發文數量、發文部門、文件題材等分布的階段性特征，本研究將中國農村扶貧政策劃分為救濟型（1978—1985年）、開發型（1986—1993年）、攻堅型（1994—2000年）、聯動型（2001—2013年）與精準扶貧（2014年至今）五種政策范式，每種政策范式在政策問題、政策目標、政策行動主體、政策工具上都有著顯著差異。

三、中國農村扶貧政策的范式變遷

本研究以政策范式為理論視角，從政策問題、政策目標、政策行動主體、政策工具等方面，對農村扶貧政策變遷的原因和動力進行分析，呈現出中國農村扶貧政策的變遷邏輯。伴隨政策范式的變遷，中國農村扶貧不同階段的政策問題、政策目標、政策行動主體、政策工具等都發生了顯著變化（參見表2）。通過梳理分析五種政策范式的政策問題、政策目標、政策行動主體和政策工具，不難發現中國農村貧困問題呈現出階段性和復雜性。農村扶貧政策范式實現從最初的救濟型到精準扶貧的轉變，也反映出中國農村扶貧體系和扶貧能力的現代化轉型。

（一）政策問題：從溫飽難求到扶貧瞄準

在救濟型階段，中國農村扶貧領域最突出的問題便是有2.5億人（截至1978年）的溫飽問題沒有得到解決，并且這些貧困群眾絕大部分都是絕對貧困。在開發型階段，家庭聯產承包責任制的推行和鄉鎮企業的迅猛發展極大地解放了農村生產力，農民生活水平顯著提高，大量農民擺脫了貧困，但全國農村的貧困人口數量依然巨大，同時，該階段的扶貧發展不平衡，偏遠少數民族地區的貧困問題仍十分嚴峻。在攻堅型階段，國家重點扶持的592個貧困縣是貧困人口集中分布區，這些貧困縣地理位置偏遠，交通不便，生產生活條件惡劣，文教基礎薄弱，相對于前一階段的扶貧工作，這些地區的脫貧挑戰更大。在聯動型階段，到2000年底，《國家八七扶貧攻堅計劃》的發展戰略基本得以實現。但是，這些貧困群體的溫飽狀況還很不穩定，其滿足的標準門檻也很低，很難達到長足且穩定的小康水平，農村扶貧任務仍然艱巨。在精準扶貧階段，2014年《建立精準扶貧工作機制實施方案》的頒布是一次典型的由于政策權威價值取向轉變和已往政策試驗驅動的第三序列政策變遷。易于脫貧的地區和群眾都已脫貧，但貧困的“孤島效應”[18]更為集中，中國脫貧攻堅工作也進入沖刺期。該階段的脫貧目標主要瞄準貧困人口規模大、貧困程度深、脫貧難度大的中西部省份。如何精確瞄準、幫扶、管理貧困人口以實現到2020年脫貧摘帽的問題，不僅關系人民生活質量，更關乎國家的戰略性發展。

政策問題的演變表明，中國以往農村扶貧政策范式下的扶貧事業尚未成功，新時代必須站在新的高度，在深刻認識政策問題的基礎上，使當前的農村扶貧政策與困難群眾的實際需求相適應，從而實現消除貧困的宏偉愿景。

（二）政策目標：從解決溫飽到自我發展

在中國農村扶貧政策的制定與實施過程中，政策目標有時并不唯一。正如赫伯特·西蒙所言：“手段—目標鏈的次序系統很少是一個系統的、全面聯系的鏈，組織活動和基本目的之間的聯系常常是模糊不清的，這些基本目的也不完全系統，這些基本目的內部和達到這些目的所選擇的各種手段內部，也存在著沖突和矛盾?！盵19]（p.72）本研究嘗試找到在一段時期內某種壓倒性的政策指向。研究發現，從救濟型到聯動型階段，農村扶貧政策目標重點一直是解決廣大貧困人口的溫飽問題，并在此基礎上加以鞏固?！吨袊r村扶貧開發綱要》指出，除了要實現貧困人口不愁吃與不愁穿，還要保障貧困人口的義務教育、基本醫療及住房，即“兩不愁、三保障”?！丁笆濉泵撠毠砸巹潯犯翘岢觥稗r村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽”的宏偉目標。改革開放40年來，農村扶貧政策目標在總體上只發生一次變化，但其背后的貧困線標準在不斷發生變化。自1978年中央將人均年純收入100元確定為貧困線，到2011年11月農村貧困線標準調至2300元[20]。而到2020年農村貧困線標準預計提高到4000元[21]，屆時較1978年提升40倍。從這一角度看，中國的農村扶貧政策目標處于不斷迭代發展的過程中。

政策目標的不斷變化表明農村扶貧仍是一項長期的工作任務。本研究認為，之后的農村扶貧政策目標不會僅僅停留于實現“兩不愁、三保障”與全面脫貧，如何減少相對貧困將會成為以后農村扶貧政策目標的新內容。

（三）政策行動主體：從單一主體到多方聯動

改革開放以來，中國農村扶貧政策的行動主體經歷了從單一主體向多元主體的轉變。在救濟型與開發型階段，當時中國綜合國力較弱，社會經濟發展不發達，其他社會力量十分弱小，難以參加到農村扶貧中來。因此，該階段的農村扶貧工作絕大部分都由國家負責。隨著改革走向深入，中國經濟快速發展，眾多企業、社會組織和公民都具備了參與扶貧開發事業的實際能力，公民社會發展進程的加快也大大提高并拓展了社會的包容度與多元化格局。在攻堅型階段，中央《八七扶貧攻堅計劃》明確提出“社會力量參與扶貧”的要求。此后，中央政府積極動員和組織社會各界以各種形式參與農村貧困地區的開發建設，并逐漸形成政府主導、全社會共同參與的農村扶貧開發工作新格局。社會力量通過募集、投資、志愿服務等多種方式，為改善貧困地區的落后狀況做出巨大貢獻。政府與社會力量的密切配合，達到了“1+1>2”的扶貧效果，扶貧效果十分顯著。

政策行動主體由單一向多元的轉變，充分體現中國農村扶貧理念由傳統向現代的變遷，有利于充分發揮不同扶貧主體的優勢，提高扶貧的效率。同時，多元主體的參與拓展了扶貧資金的來源，為扶貧的深入開展提供了重要的物質基礎[22]。

（四）政策工具：從強制主導到多輪驅動

在中國農村扶貧政策的變遷中，各類政策工具的變化與更替折射出農村扶貧工程的復雜性。需要指出的是，政策工具包括強制性工具、自愿性工具與混合性工具三大類，它們按照政府干預的強弱程度構成一個連續的譜系[23]?？v觀中國農村扶貧政策工具的變革歷程，其由原來的強制性、混合性政策工具到強制性、混合性、自愿性政策工具并存，且強制性政策工具逐漸喪失主導地位。在救濟型與開發型扶貧階段，社會經濟條件較落后，市場力量薄弱，農村扶貧政策的貫徹主要依靠強有力的強制性政策工具，輔以稅收、補貼類等混合性政策工具。隨著市場化程度的逐步提高，扶貧進入攻堅型與聯動型階段，勞動力轉移培訓、整村推進、產業扶貧等被作為重要扶貧措施在全國普遍推廣。在強有力的政府主導下，政策工具的市場化、社會化進一步提高，自愿性與混合性政策工具的應用迅速擴大。

強制性政策工具的使用貫穿于中國農村扶貧體系的轉型與變遷過程中。中國農村扶貧體系的根本支撐是強政府主導，各級政府及扶貧相關機構在各階段都充當著扶貧資源管理使用、調配監督的主體。如救濟型階段的移民搬遷和以工代賑計劃、開發型扶貧專項資金的設置、聯動型階段的異地安置扶貧、農業產業化開發扶貧等政策工具，都充分展現了政府在農村扶貧政策推進中的強勢主體地位，這也在一定程度上增強了農村扶貧中強制性政策工具選擇的穩定性。伴隨著中國農村扶貧進入“精準扶貧”階段，政策工具選擇與設置的多元化、市場化程度不斷提高。

四、中國農村扶貧政策范式變遷的未來趨勢

回顧改革開放40年來的農村扶貧歷程，中國完成了從粗放的救濟型扶貧、開發型扶貧向區域瞄準，再到精準扶貧的轉變。但是，2020年全部脫貧目標的實現并不意味著中國農村貧困問題的終結，隨著政治、經濟、社會等條件的變化，必將催生中國農村扶貧的新目標與新挑戰。

（一）聚焦相對貧困問題，合理界定貧困識別標準

新貧困標準的制定是2020年后中國農村扶貧的首要問題。隨著長期困擾中國農村原發性絕對貧困的消失，屆時農村貧困將陷入相對貧困的發展瓶頸。與絕對貧困不同，相對貧困往往與社會的收入分配有關，即社會成員之間存在較大的收入分配差距;它也可以從“多維貧困”的角度來審視，即除了衣食，其余多維度的基本社會能力也存在被剝奪的情況。這一概念折射出中國農村致貧原因更為復雜化、對貧困人口的準確識別難度加大的現實情景。制定合理的測量標準并精準多維地識別相對貧困，是未來中國農村扶貧戰略得以有效實施的前提。目前，關于相對貧困的測量標準，歐盟國家一般以當年國民家計收入的60%為貧困線。本研究認為，未來中國相對貧困的測量標準并不會僅限于國民家計收入，而是以更加關注社會公平為價值導向，綜合考慮教育、健康、生活水平、貧困深度等多個指標。此外，近年來低收入人口的返貧風險不斷增加，老年貧困問題日益凸顯。這些也是中國農村扶貧未來亟須解決的重要問題。為此，中國未來需要加大對集中連片貧困地區相對貧困人口的幫扶力度，加大對邊疆民族地區教育、醫療衛生、公共文化、基礎設施等的投入傾斜力度，使全體人民走向共同富裕，邁向更加富裕文明的社會主義高級階段。

（二）立足高質量脫貧目標，提升貧困人口的自我發展能力

提高貧困地區人力資本的質量，是構建扶貧長效機制、實現貧困群體真正脫貧的關鍵。在中國農村貧困人口中，仍有一部分貧困群眾安于被救濟的現狀，單純依賴外界物質幫扶。如果不充分激發農村貧困人口個人發展的內生動力，扶貧終究是治標不治本，“脫貧—返貧—再扶貧”的怪圈將難以打破。精準干預式扶貧與提升貧困地區人力資本質量相結合的扶貧新要求，在未來鄉村振興發展戰略中將發揮至關重要的作用。在確保實現貧困群眾全部脫貧目標的同時，我們應更全面地認識貧困現象在新時代的演變趨勢，關注到相對貧困、老年貧困等諸多問題，立足扶志扶智，激發扶貧對象增權賦能的動力，努力提高貧困地區人口的脫貧意愿與脫貧后的能力發展。結合時代發展的要求，一方面要通過科學、專業的心理輔導，以及宣傳、教育和感化等各種綜合性措施，增強貧困人口的脫貧信念和主觀能動性，促使他們徹底摒棄“等靠要”的不良思想;另一方面要依托互聯網整合教育資源，加大高等教育資源向貧困地區的傾斜力度，讓更多貧困地區的優秀學子能夠接受高等教育。同時，根據農民自身特長和興趣愛好，對其進行專門的技能培訓，實現“培育一人，脫貧一戶”的目標。

（三）多方參與協同發力，構建大扶貧格局

隨著中國市場經濟的縱深發展，政府居于主導地位并繼續統籌扶貧資源，社會組織有效介入并提供專業支持，市場發揮重要補充并提高扶貧靈活性等，是政策行動主體演變的必然趨勢。未來社會組織在農村扶貧中的作用日益凸顯，社會工作者也逐漸成為農村扶貧中的亮點。這些社會力量主張自主脫貧，注重運用科學手段激發扶貧對象的能動性，挖掘其內生動力，其“助人自助”的工作理念和“賦權增能”的專業使命與高質量扶貧目標相契合。同理心的運用也使得社會工作者相較于政府主體更容易取得扶貧對象的信任與合作。此外，企業作為對抗貧困的有效工具正在世界范圍內形成共識，這也為創新扶貧機制提供了重要條件。在“扶貧先扶志、扶貧必扶智”的理念支撐下，很大一部分脫貧者、脫貧家庭從扶貧對象轉為致富主體，其在脫貧致富期間不斷積累的良好心理資本和社會資本，也將成為農村扶貧反哺計劃與利益分享機制的重要支撐，為農村貧困家庭自主脫貧提供了珍貴的現實樣本和切實可行的實踐經驗?？梢?，脫貧者是未來農村扶貧攻堅主體中不可忽視的重要力量?？傊?，推進社會動員，凝聚各方力量，充分發揮政府、社會、企業等多方積極力量，激發參與活力，構建大扶貧格局，是未來中國農村扶貧的必由之路。

（四）多輪驅動綜合施策，實現高效可持續扶貧

優秀的政策設計意味著政策工具之間的有效組合[24]。新時代中國農村扶貧應針對不同類型的相對貧困人口采取不同的服務性扶貧政策，結合多樣性的致貧原因采取多樣化治理的工具，最終實現強制性、自愿性與混合性政策工具的多輪驅動，從而發揮各自的優勢。如在因教致貧的地區，應針對適齡兒童、青少年，在當地強制性地推行義務教育，夯實基礎知識儲備;針對貧困地區新增勞動人口，則應重點發展當地的職業教育和技能培訓，通過職業教育補貼等混合型政策工具，鼓勵其提升知識和技能水平，增強自我生存和發展的能力，也為產業扶貧奠定基礎。值得注意的是，扶貧對象的動態性與復雜性加大了農村扶貧的難度，而互聯網時代的深入發展使政策實施及其成效評估與大數據的結合成為可能，可因地制宜借助互聯網構建農村新業態發展經濟，進一步提高扶貧政策工具的現代化，借助優勢挖掘地方性資源，使農村扶貧從“國家”走向“地區”乃至“社會”，達成合作共治的貧困治理格局。此外，當前剩余貧困人口中大多是缺乏勞動能力的老弱病殘等特殊群體，政策工具還需更加注重保障性，針對其特殊的生理和心理特征，融合政府、學者、社會組織等多方智慧開發相應的扶貧扶助項目，從而逐步建立以國家保障為主體、以社會力量參與為輔助的綜合保障性扶貧體系，切實滿足貧困人口多層次的需要，提高扶貧脫貧的質量和有效性。

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[責任編輯：楊 健]