我國福利不均等局部擴大的表現、原因與應對

冉昊

摘要：當前我國福利不均等主要表現為地區福利不均等、城鄉福利不均等和群體福利不均等中特定領域的局部擴大。究其原因，主要在于不同地區發展階段性差異的地緣因素、城鄉二元體制難以短期內破除的結構性因素，以及現行財政體制瓶頸、官員考核機制“一刀切”、社會政策運用的不全面等體制和政策因素所致。對此，可以通過提升社會保障統籌層次、加強二次分配力度、設立基于地權的“浮動社會保障機制”以及改進福利政策供給的技術手段加以應對。

關鍵詞：福利不均等;二次分配;社會政策

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0045—07

福利均等化是分配系統領域研究中的一個重要問題。既有關于福利均等化的研究表現出兩大特點。第一個特點是關于“福利均等”概念的持續爭論。一方面，就“福利”內涵的爭論。持“大福利”觀點的學者認為，教育、醫療、社會保障等社會性服務，生產、生活基礎設施、環境保護等經濟性服務，以及一般行政管理、法律、司法等維持性服務，都屬于“福利”的范疇[1]。持“基本福利”觀點的學者則把福利等同于基本公共服務，認為諸如教育、醫療和社會保障等涉及“民生”的領域才是“福利”應當研究的范疇。另一方面，就“均等化”概念的爭論。有學者用“公平正義”的理念來定義“均等化”，其從亞里士多德的學說中發掘源頭，認為公平正義具備了諸如“按比例平等”這樣的實質內容，并涉及如何通過不同政體的制度安排予以實現問題[1]。也有學者用羅爾斯的“正義論”來定義“均等化”，基于羅爾斯的第一正義原則（平等自由原則）和第二正義原則（機會均等原則和差別原則），提出了建立基本公共服務均等化原則，即受益均等原則、主體廣泛原則和優惠合理原則[2]。還有學者從基本權利的角度來界定“均等化”，認為基本公共服務均等化是指公民都有平等享受基本公共服務的權利[3]。第二個特點是關于“福利不均等”的成因分析。學者們要么從社會公正的角度進行解讀，要么從現有社會保障制度甚或政治制度上尋找原因，卻忽略了福利不均等所涉及的代際性因素乃至社會性因素等。

由上述分析可知，福利均等化研究的基本方法論可以從正逆雙向維度切入。一是正向通過對福利均等的概念內涵進行解析;二是逆向對福利不均等的狀況進行剖析，進而探究其與福利均等化之間的關聯。正向的福利均等化方法論研究已較多;而逆向的福利不均等維度方法論研究較少，其難點在于福利不均等的指標設定。本文將應用福利均等化研究中的逆向方法論，以地區、城鄉和群體福利不均等作為衡量指標，探索當前我國福利均等化過程中面臨的問題，以及產生這些問題的原因，并分別提出可行的解決辦法。

一、 我國福利不均等局部擴大的表現

如果假定當前我國存在福利不均等情況，那么我們可以從地區福利不均等、城鄉福利不均等和群體間福利不均等三個方面來考量。但要注意的是，福利不均等的擴大只出現在特定的領域，因而我們用“局部”這個詞對當前我國“福利不均等”加以修飾。

（一）地區福利不均等的局部擴大

如果只是籠統地對地域進行分析，我們會發現不同地域之間福利差別比較大，并且在特定的領域，如社會保障的財政支出比例與老年福利機構供給的數量等方面，地區間的福利差異在擴大。

一方面，就社會保障的財政支出而言，東、中、西三地支出呈明顯的階梯狀，即東部支出最高，中部其次，西部最低。三地支出差距呈擴大趨勢，從2001年的52億元（東、西部）擴大到2005年的106億元（東、西部）[4]，2015年進一步擴大到540億元[5]。另一方面，從城市老年福利機構的數量、職工人數、醫護人員數、床位數看，東部老年福利機構數是中部的3.1倍，中部是西部的5.2倍[4]。

如果我們以省區為單位進行比較，則會發現福利差別依然較大。一方面，從公共服務支出的絕對規?？?，地區之間的差異比較大。廣東始終占據第一位，山東在2001年和2002年排名第二，2003年排名第三，江蘇從2003年起排名第二，浙江排名第四;而西藏、寧夏、海南、青海等經濟相對落后的四省區穩定排名最后四位[6]?？梢?，公共服務支出的總規模是和地方的經濟發展水平正相關的。另一方面，從人均公共服務支出看，地區之間差別也比較大。人均公共服務支出最高的北京高出排名最后的河南4倍多[6]。這也在一定程度上反映出政府的二次分配和轉移支付在調節社會平等方面發揮了一定作用，尤其是通過公共服務等福利措施來實現。

（二）城鄉福利不均等的局部擴大

我國城鄉之間的福利不均等也并非全方位的，而是表現在四個特定領域，即養老保險、低保供給、醫保覆蓋和老齡福利機構配置方面，且其中的一些指標表現出了動態變化的特征。

一是城鄉之間的養老保險發展不平衡。這種不平衡由早年純粹的城市和農村之間的不平衡，演變為當前城市普通居民和農村居民之間的不均等。早在2009年，我國城鎮正規就業人員已基本納入城鎮職工基本養老保險體系，全國參加城鎮基本養老保險的人數為2.19億人[7]。而在農村，只有少數農民被納入基本養老保險體系，到2009年，參加農村養老保險的人數只有5595萬[7]?？梢姰敃r的不平衡是城鎮人口（包括城鎮職工和普通居民）和農村人口之間的不平衡。而從2009年之后，國家開始陸續在各地推行“新型農村社會養老保險”（簡稱“新農?！保?，這一舉措大幅增加了農村居民參加養老保險的數量。到2014年底，職工和城鄉居民基本養老保險參保人數合計達到8.42億人。如果剔除16歲以下少年兒童和在校學生等群體，符合參保條件的人數約為10.5億人，那么職工和城鄉居民基本養老保險總體覆蓋率已到80%左右[8]。而到了2016年，全國參加城鎮職工基本養老保險的人數為3.8億人，參加城鄉居民基本養老保險的人數為5.1億人[9]（p.69），合計8.9億人，即使假設符合參保條件人數不變，總體覆蓋率并未有實質性提高?？梢哉f，城鎮職工和普通居民基本都加入了養老保險體系，而未覆蓋到的接近20%基本是農村群體。因此，城鄉之間的養老保險不均等，在事實上演變為城市普通居民和農村普通居民之間的不均等。

二是城鄉之間的低保供給差別比較大。2013年11月，我國城市低保對象2070.1萬人，平均保障標準為每月362元每人;農村低保對象為5370.8萬人，平均保障標準為每年2347元每人[10]。中商產業研究院數據庫數據顯示，截至2018年底，全國城市低保對象1008.03萬人，平均保障標準每月580元每人;農村低保對象3519.7萬人，平均保障標準每年4833元每人?？梢?，5年來雖然城市、農村的低保人數各自都有較大降幅，城市、農村的低保標準也有較大增幅，但城鄉之間的低保人數及其標準仍有較大差異。這意味著城鄉之間的低保供給差別依然比較大。

三是城鄉之間的醫療保障方式差別比較大。以城市和農村各自醫療保障方式所占比重為例，2003年基本醫保在城市覆蓋了30.4%，而在農村只有1.5%。近幾年這種情況逐漸改善。到2008年底，全國新型農村合作醫療覆蓋率已經達到91.5%[7]。2014年11月底，新農合大病保險工作已覆蓋全國219個地市、1563個縣（市、區），大病保險基金總額達97億元人民幣，全年共有115萬人次受益①。

四是城鄉之間的老年福利機構的配置差別比較大。從我國東中西部城鄉老年福利機構相關指標的平均值來分析，“從平均擁有職工數和醫護人員數看，城市老年福利院較農村五保供養機構具有明顯的資源優勢，均是后者的1.7倍;從醫護人員占職工總數比看，城市也高于農村;從年末床位利用率看，農村略高于城市”[7]。

（三）群體福利不均等的局部擴大

福利不均等的相關分析，往往忽視了群體性的福利不均等問題。而它在我國當前城市化快速推進和農民工市民化過程中呈現的問題恰恰較為突出。

一方面，農民工群體被忽視。其一，農民工的社會保障參保率低。以養老保險為例，2016年我國農村勞動力進城務工人員的基本養老保險總體參保率僅為50%左右[11]。其二，同其他群體相比，農民工所獲得的福利保障少。這是因為新生代農民工與城市工人的職業生涯接近，但在具體單位、崗位存在差異，簽訂勞動合同的比例低，從事體力勞動的比例高[12]。其三，農民工受教育和培訓程度低。有研究指出，農民工參加培訓并獲得正規的職業資格證書的人數只占農民工總人數的11.06%[12]。另一方面，性別不均等問題凸顯。女性的就業事實上容易遇到區別對待。大量工作職位雖然表面上不注明性別要求，但實際上會優先招收男性，因為招收女性尤其是未婚女性會顯著提升該公司或單位的勞動力支付成本，比如提供給女性的產假等。這種狀況不僅出現在大城市，二三線城市也面臨相似的問題。

二、我國福利不均等局部擴大的原因：地緣、結構與政策因素

（一）不同地區發展階段性差異是導致地區福利不均等局部擴大的地緣因素

由前面分析得知，公共服務供給支出總體上從東部到西部呈現由高到低的局面。東部是經濟較發達地區，有的省市甚至已經進入到后工業化發展階段;而西部是經濟較落后地區，有的省區甚至仍處于工業化初期。橫向比較西方國家福利變遷的歷史，我們發現西方發達國家是在20世紀60年代之后才陸續進入福利國家階段，而這個階段的發達國家往往正在或已經進入了后工業化時期，此時這些國家的福利保障才逐步完善。而在此之前，西方發達國家福利保障也并不完善。因此，對于我國來說，所處的經濟發展階段決定了東部經濟發達省區的福利供給水平相對較高，西部地區的福利供給相對較低。

具體而言，通過圖1我們發現，2010年我國人均GDP最高的省市是上海，其人均GDP已經達到73297元，約合10827美元，相當于沙特阿拉伯當年的人均GDP，而據國際貨幣基金組織的數據，沙特在2010年人均GDP的世界排名是第39位，屬于經濟發展人均狀況排名前列的國家;而2010年我國人均GDP最低的省市是貴州，其人均GDP才13221元，約合1953美元，相當于印度當年的人均GDP，而據國際貨幣基金組織的數據，印度在2010年人均GDP的世界排名是第137位，屬于經濟發展人均狀況排名較為靠后的國家。從第39位到第137位之間，差了將近一百位。根據國家統計局最新數據，2018年我國人均GDP最高的省市是北京，其人均GDP為140211元，根據2019年7月11日人民幣兌美元兌價計算，約合20421美元，介于捷克和希臘之間，在國家間排名為第45位，屬于經濟發展的人均狀況排名前列的國家;而2018年我國人均GDP最低的省市是甘肅省，其人均GDP為31336萬元，約合4564美元，介于伯利茲和湯加之間，在國家間排名為第108位，屬于經濟發展的人均狀況排名中等偏下的國家。北京與甘肅之間，相差63位。

可見，從2010年到2018年，雖然我國城鄉經濟發展水平差距在縮小，但地區間貧富差距仍然較大，這也說明我國不同地區發展階段的較大差異。這從根本上決定了我國不同地區之間的福利存在不均等的狀況。

（二）城鄉二元體制難于短期內破除，成為促發城鄉福利不均等局部擴大的結構性因素

城鄉之間的二元分離，早在宋朝就已存在，但當時對城市居民和農村居民的限制并沒有特別的嚴格[13]，這大概是因為在傳統的小農經濟時代，城市和鄉村之間本來就沒有很強的流動性，因此城市居民身份的附加值并沒有那么高。但新中國成立以后，尤其是20世紀50年代后期，我國城鄉二元的分離趨勢逐漸加強，使城鄉二元從一種結構性社會特征轉變為體制性社會特征，形成了城鄉二元的體制②[13]。它主要表現為對城鄉之間流動的限制。農村人口由于體制性的障礙，無法自由流動或遷徙到城市。這主要有兩個原因。一是20世紀50年代后我國實行重工業優先發展的經濟發展模式，而重工業本身屬于資金密集型產業，重在資金投入而不是勞動力的使用，所以重工業所能吸納的就業相對有限。這在一定程度上使相當一部分農村勞動力依然只能附著于土地進行農業生產和勞動，在某種程度上也無法緩解城鄉二元體制的進一步固化。二是戶籍制度的實行進一步限制了城鄉之間的流動。有學者認為，以戶籍制度為核心的城鄉分割體制以及相關不平等的城鄉二元交換制度、差別化二元教育制度、歧視性二元社會福利制度等分割體制，在路徑依賴的強化下，造成了城鄉正常合理流動的阻塞[14]。戶籍制度把人口分為城市戶籍和農村戶籍，標志著城鄉二元體制的形成[13]。

由此，在重工業優先的發展模式和戶籍制度的雙重促發下，城鄉二元體制逐步穩固，成為我國改革開放前計劃經濟體制的一大特征。然而在改革開放之前，社會主義“大鍋飯”固然造成了生產效率的低下和人民生活不富裕，但這種平均主義也意味著福利的均等。大家都不太可能獲得很好的福利，城鄉之間、干部和百姓之間沒有太大的福利差別。隨著改革開放的進行，市場對原有平均主義造成了較大的沖擊，原有的福利均等在城鄉二元體制的拉扯之下開始發生變化。城鄉之間在福利和社會保障上的差別逐步擴大，實質上反映了城鄉二元體制中人們對擁有城市戶口的“優越”心態。

要破除城鄉之間的福利不均等，以及人們對擁有城市戶口的“優越”心態，從根本上說，就是要打破現有的城鄉二元體制，盡可能地實現生產要素的自由流動。當然，對于我們這樣一個人口大國，尤其是農民人口仍占多數的人口大國，打破城鄉二元體制，就意味著要對原先人口流動的限制做出重大調整，這就不僅僅是福利均等化的問題，還會涉及其他一系列社會和體制問題。但是，如果對于在制度上落后的晚近歷史上的那些專制王朝來說，其制度之下的城鄉流動都能夠具有一定靈活性，那么對于即將進入全世界中等收入國家的我們（東部某些發達省區甚至即將或已經進入了后工業化的發達社會階段），也可以在這方面進一步改進。因此，我國城鄉社會保障制度的健全（也就是福利的均等化）不一定只能在城鄉二元體制的框架下進行[13]，而是有可能突破的。

（三）現行財政體制瓶頸、官員考核機制“一刀切”，以及社會政策運用的不全面，是導致群體福利不均等局部擴大的體制和政策因素

從體制上看，一方面，我國現行的分稅制有利于中央政府拿大頭財政收入，而地方政府只獲得小頭財政收入，這從近年地方政府高額債務負擔就可以看出?？梢哉f，地方政府越往基層，越要承擔更多的政府職能，但只能匹配越少的財力，從而形成了基層政府的“權責不匹”。這使得地方政府在財政捉襟見肘的情況下只能選擇性地提供公共服務，于是供給對象就會出現資格限定，而進行甄別的最有效工具（成本最低和爭議最少）就是戶籍，這就自然導致了福利供給的群體差別。另一方面，我國現行的官員考核機制是以GDP為主要指標的考核，這就使得地方政府主要官員把大部分精力都投入到了GDP的增加上。招商引資，以及通過工業化和房地產來推動城鎮化，是提高GDP的最直接辦法。而其他方面，諸如社會保障等領域，對提高GDP幫助較小，地方政府官員做這些事情的動力相比而言較小。因而，“在分稅制和政治錦標賽的共同作用下，即便財力豐厚的地方政府也是選擇性地履行公共服務職能：既不過多地投入于公共服務供給或提高公共服務水平，又嚴格限制著公共服務的享受資格，大部分非本地戶籍人員（特別是農民工）和非正規就業人員常常被排除在外”[15]。

從社會政策的運用上說，對大多數高速發展的經濟體而言，其社會政策都只是輔助性手段，即使西方成熟的福利國家也曾經經歷過這個階段。因此，當經濟高速發展、社會政策滯后的時候，福利的群體不均等問題自然會出現，因為這個階段是貧富分化較為快速的階段，尤其是對那些進行市場化改革的國家，差別只在于不均等的程度如何。但是，這并不意味著我們應當任由不均等蔓延;恰恰相反，應當吸取西方發達國家曾經在這個發展階段的經驗教訓，在生產領域加大市場化改革力度的同時，在分配領域加強政府的二次分配職能，使得貧富差距擴大的趨勢得以控制，從而盡可能地防止群體之間不均等的進一步擴大。

三、我國福利不均等局部擴大的應對：改善分配機制與政策調整

（一）從宏觀上進一步提高社會保障統籌層次——社會保障的管理體制由分散改為集中

目前我國社會保障管理相對分散，并有聯邦化的傾向。以養老保險為例，在2009年之前是各地市進行養老金管理的③[16];而2009年之后，雖然我國基本實現了養老保險的省級統籌，但并沒有真正實現省級部門對養老基金的完全掌控?！皬恼邎绦星闆r來看，除幾個直轄市和個別省份外，大多數?。▍^）采取的都是養老保險的省級調劑金模式，而不是完全的養老保險基金省級統收統支。也就是說，收繳的養老保險基金仍然大部分掌控在市級政府、縣級政府等兩千多個獨立的行政單位手中，形成了養老保險基金管理的‘碎片化狀態?！盵17]因此，養老保險的管理名義上是省級統籌，實際上地市級控制力依然很強。而對于社會保障基金的管理，則仍然掌握在我國兩千多個縣級政府手中。

社會保障資金管理的分散化，意味著社會保障政策實際執行的分散化和差異化，這會加劇我國的福利不均等狀況，尤其是福利的地區不均等和城鄉不均等，因為兩千多個主體的管理權的分散程度已遠超聯邦制政體，由此帶來的差異化可想而知。

因此，要解決福利不均等問題，就要改善社會保障資金管理的分散化乃至聯邦化，就要進一步提高社會保障統籌層次。我們不僅要把社會保障層次統籌到省一級（正如養老保險一樣——雖然只是“名義”），還應當進一步統籌到中央一級，由中央來統一管理和支付，這樣才能在全國范圍內最大可能地實現福利均等化。黨的十八屆三中全會明確指出，“部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系”[18]。這意味著中央對社會保障管理事權開始關注。

果不其然，2018年7月1日起，中央政府正式實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。所謂“中央調劑制度”，就是在中央層面初步統籌各個省之間的養老基金結余，以解決不同地區之間基金不平衡的問題，確?；攫B老金按時足額發放。對企業職工養老金在中央一級層面進行統籌，是我國社會保障層次逐步向上統籌的重要改革嘗試，其深遠意義不容低估。

（二）加強稅收和轉移支付等分配系統領域的二次分配，抑制地區福利不均等的局部擴大

研究表明，二次分配的有效運用有助于改善福利不均等的狀況。以我國不同地區人均一般收入在稅收和轉移支付前后的差別為例。在政府進行二次分配調整前，最高的東部（3436.04元）和最低的中部（1223.22元）之差，是全國平均人均水平（2157.33元）的1.02倍，可謂地區差異顯著;而在政府運用稅收進行二次分配后，這個差距開始縮小;而當政府進一步運用轉移支付進行二次分配后，這個差距縮小到了全國平均水平的0.45倍[19]。也就是說，稅收和轉移支付的運用較為明顯地改善了地區不均等問題。

（三）設立基于地權的“浮動社會保障”機制，協調城鄉之間的福利局部不均等

所謂“基于地權的‘浮動社會保障機制”，是在農村耕地集體所有的前提下，把農民的土地承包權和宅基地使用權視為其社會保障的一種新型紅利。在這個前提下，我們按照各地的實際差異，把農村的最低生活保障標準作為一個基數（但承認不同地區的差別，因而這個基礎可以因市或縣而不同），而該地區的城市最低生活保障，在農村的最低生活保障基數的基礎上浮動一定比例。當該地的農民遷往城鎮后，便享有該地城市的最低生活保障，但由于城市的保障是在該地農村的基數上向上浮動一定比例的，所以作為福利均等化的一種平衡，其同時必須放棄農村的土地和宅基地這樣的社會保障項目。此外，如果進城打工者獲得的收入高于該地農村最低生活保障基數，也不能獲得農村最低生活保障，這樣就可以把資金更集中于向更有需要的農民發放，以實現某種程度上的福利均衡[13]。

然而，要解決城鄉不均等問題，從根本上說，還是要破除城鄉二元體制，實現城鄉之間生產要素和勞動力的自由流動。這關鍵在于戶籍制度。然而，黨的十八屆三中全會公報指出，要“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規?！盵18]。這實際上是為戶籍制度改革定了調。因此，在可預見的未來，盡管我們不太可能實現城鄉之間生產要素和勞動力的全流通，但部分破除城鄉二元隔閡，尤其是打破中小城市和農村之間的城鄉二元分離，是完全有可能的，這就會為解決城鄉福利的不均等奠定了基礎。

（四）運用技術手段對具體政策進行調整，破除群體福利局部不均等問題

由于群體不均等問題突出表現在農民工的福利差別上，因而可以運用技術手段對具體政策進行調整。例如，對于農民工參保率低的情況，可以在技術上優化，即農民工參保養老保險及其他社會保險，不與戶籍捆綁，避免完全地按屬地進行社保資金的積累，而采取更加靈活的“人隨卡走”的思路，用“一卡通”式的社會保障累計制度;對于農民工退保率高的情況，可以考慮調整農民工養老金賬戶的管理模式，在采用現收現付制度的大前提下，適當結合運用養老金的個人積累制度，使農民工可以相對靈活地使用其個人積累部分的賬戶，以調動其參保的積極性。

注釋：

①國家衛生計生委副主任馬曉偉在2015年接受媒體采訪時提供的數據。

②厲以寧認為，20世紀50年代后期我國從之前的城鄉二元結構轉變為城鄉二元體制。

③截至2008年底，全國共有北京、天津、新疆等17個?。ㄖ陛犑?、自治區）實現了基本養老保險省級統籌;海南和新疆生產建設兵團才出臺了養老保險省級統籌辦法。廣西、河北、廣東在2009年初才相繼出臺了省級統籌辦法。2009年7月，河北、山西兩省宣告實現養老保險省級統籌。這意味著，全國已經建立或開始建立省級統籌制度的省份和新疆生產建設兵團達到24個。

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[責任編輯：楊 健]