社會治理新格局下公共服務供給主體的關系調適與功能優化

昌碩

摘要：多元主體的協同參與及功能優化一直以來都是公共服務領域的重點與難點。學術界關于公共服務供給“單一中心”與“多元主體”的一系列研究表明，單一主體供給模式已經不適合當前經濟社會發展趨勢，必須建立多主體共同參與的供給模式，這也是由公共服務本身的多元化特性以及各國改革經驗決定的?！肮步?、共治、共享”社會治理新格局的提出使我國公共服務多元參與體系有了本土化的理論依據，也為平衡政府、市場、社會三主體關系提供了思路。未來應結合社會治理重心轉向與國際公共服務領域的整體趨勢，分別從政府、市場、社會入手，樹立新安全觀與新公平觀、融合公益目標與市場機制，進一步助推公共服務供給側改革，從而提升供給效率、構建完善的公共服務供給體系。

關鍵詞：社會治理;公共服務;多元主體

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）04—0070—08

公共服務體系一般是指在政府主導、社會參與、市場調節下，為全體公民提供基本保障服務而采取的制度安排，包括對服務內容、機制、形式的一系列政策規定，涉及就業、教育、醫療等多個領域[1]。新中國成立初期至今，我國的公共服務體系經歷了由單一主體到多元參與、由城市為主到城鄉兼顧的過程。十九大報告指出，要打造“共建、共治、共享”的社會治理新格局。這一理念的提出對于公共服務體系建設具有重要意義，它標志著改革開放初期至今關于多元力量參與公共服務的長期探索開啟了新的階段，這意味著我們在本領域的研究重點已不再是簡單探討多方力量參與公共服務供給的利弊得失，而應上升為如何在處理好政府、市場、社會（第三部門）三者關系的同時完成對各供給主體的功能優化。

一、對公共服務供給主體關系的雙重考察

“單一中心”與“多元主體”是學術界關于公共服務供給主體研究的兩種思路。前者是指公共服務供給體系圍繞單權力中心進行建構，后者是指由多種力量共同建立的多主體供給模式。

計劃經濟時期我國公共服務體系的建設歷程是政府中心模式的一個研究重點。郁建興將我國在1949—1978年間的公共服務供給模式歸納為蘇聯式的、以城鄉二元分割、單位制、戶籍制為基礎的單一主體模式[2]。該模式的優點在于公共服務的均等化與可及化水平較高，但這一供給模式過度依賴政治權力，存在一系列弊端。如杜春林認為計劃經濟時期的鄉村由于受人民公社體制限制，呈現“制度隔離型碎片化”的特點，公共服務資源在公社之間難以流動，也未能實現資源的有效配置[3]。汪錦軍提出，以政府為單一主體的供給模式無法對公共服務的提供做出整體的協調安排[4]。夏志強認為政府壟斷下的公共服務供給會造成公共產品在數量與質量上和社會的多樣化需求不一致，進一步導致資源的浪費[5]?？傊?，我國在計劃經濟時期的公共服務體系建設可以看做是在社會資源嚴重匱乏的基礎上對于公共服務均等化的一種努力，其服務資源的供給以政府為單一主體，帶有濃厚的平均主義色彩。同時，筆者認為在討論中必須對兩個概念加以區分，即我國現行“政府主導”的供給體系并不意味著“政府壟斷”，區別在于當前政府的主導作用主要體現在供給規則的制定、服務提供的協調以及監督機制的完善等方面，至于公共服務的直接生產及多層次需要的滿足并未由政府一手包辦，仍以多元主體共同參與的形式開展。

市場中心論在國外公共服務領域曾一度得到承認，尤其受到新公共管理學派的推崇。二戰之后部分西方國家公共服務供給出現效率低下、管理僵化、官僚主義等問題，在自由主義浪潮與少數領域中私人部門示范效應的推動下，20世紀70年代起西方公共服務領域開始了民營化進程。民營化并非市場力量在部分領域的有限參與，而是對公共服務的提供主體、供給渠道、職責分配乃至政府自身管理模式的多方面改革。除了非基本公共服務以及發展型公共服務，英國、新西蘭、澳大利亞等國在鐵路、供水、通信、公共秩序維護（包括監獄管理）等基本公共服務領域也開始探索引入市場機制。但正如Owen E. Hughes所說：“市場化并非一勞永逸的靈丹妙藥，它為公共服務帶來了希望的同時也帶來了諸多困難?！盵6]（p.27）Paredes對智利的教育券制度進行了考察，他認為教育領域的市場化改革使貧困群體獲取教育資源的難度加大[7];Perri 6的實證研究發現，英國私人部門提供的公共產品之間存在目標沖突，而且相當一部分私營部門的運作仍然依賴政府財政補貼[8];Crewson、Bozeman與Gross分別對私人部門的服務動機、價值傾向與管理模式進行了研究。結果表明，沒有證據證明私人部門在公共服務供給方面的管理效率一定高于政府部門[9]，相反，私人部門主導的公私合作更易導致權力尋租[10]與服務壟斷[11]的產生?？梢哉f，西方國家在上世紀的公共服務民營化過程中存在嚴重的“市場失靈”現象。

文森特·奧斯特羅姆的多中心治理理論為公共服務單一主體模式的轉變提供了方向，這一理論進一步明晰了政府、市場、社會三主體的劃分[12]（p.46）。21世紀以來，許多西方國家內部出現了公共服務政府回購的趨勢，我國也在逐步完善多主體協同參與的供給模式。瞿志遠認為這一趨勢的出現是對于單中心模式在實踐領域困境的一種回應[13]（p.17）。閆章薈將供給主體間的合作歸納為各主體在服務資源、租金、成本等方面的協調[14]。渠敬東對“項目制”這一新型國家治理機制進行了研究，他認為項目制是公私合作過程中產生的一種雙軌制關系，目的是克服傳統單位制的局限與全面市場化的結構性矛盾;但同時他也提出“項目制”等多元主體合作的治理模式會導致基層集體債務、部門利益化等問題的出現[15]。夏志強則將多元主體參與的公共服務供給面臨的問題細化為職責不清、公共倫理缺失、獨立性喪失等[5]。

這些研究成果表明，無論是“單一中心”還是“多元主體”均存在各自的問題與弊端。雖然實踐已經證明單一主體供給模式不適合當前經濟社會發展趨勢，但多元主體參與公共服務供給也不能一勞永逸地滿足社會成員的需要，公共服務供給體系建設始終是一個動態過程。筆者認為，我國現行的公共服務供給體系需要在協調參與主體關系的基礎上完成對各自功能的優化，前者是后者的基礎與前提，而社會治理新格局構建的重要意義就在于為平衡政府、市場、社會三主體關系提供了思路。