基層協商民主的系統構建與有效運行
——小古城村“眾人的事由眾人商量”的經驗與擴散

郎友興,萬 莼

(浙江大學 公共管理學院,浙江 杭州310058)

協商民主理念的魅力在于它在某種程度上恢復了公民參與的直接性與體驗性,增強了公民參與的平等性與公開性,而協商民主機制對于執政者的意義在于通過公民參與使其政策、制度獲得合法性。中國協商民主尤其基層協商民主的實踐正在展示出活力,展示出對于地方治理、基層治理所具有的獨特魅力?！氨娙说氖掠杀娙松塘俊笔?005年浙江省杭州市余杭區小古城村就開始公眾協商的探索性實踐。小古城村協商實踐的意義、價值以及吸引人之處在于：一是小古城村構建的協商民主閉合“四環節”正好展現出了系統性的制度構建特征；二是在于其運行的有效性。本文旨在呈現小古城村協商實踐的閉合“四環節”,然后分析有效性運行的諸因素,因為“環節完整的協商民主體系”是有效運行的前提,而有效性來自于諸種條件的聚合。這一基層實踐以民主創新的方式實現了協商民主的價值,對其經驗的研究與總結具有重要的理論意義和實踐價值。

1 協商民主的制度設計及其目標

作為一種制度設計與政治選擇,民主之于中國僅有百余年的歷史。自辛亥革命以來,中國就已嘗試過包括議會制、內閣制等在內的各種民主形式,但均不成功。中國共產黨自誕生起就以民主為追求,探索出一條中國特色的民主政治之路。1979年3月鄧小平在黨的理論工作務虛會上指出,沒有民主就沒有社會主義,就沒有社會主義現代化。那么,我們到底需要怎樣的民主以及走怎樣的民主之路呢？ 改革開放以來,國內學者對于中國民主發展提出了不少思路,其中五種思路最具代表性：替代民主論、自由民主論、直接民主論、中國民主道路論和增量民主論[1]。這五種思路有其自己的論述邏輯和理論傾向性[1-2],但從總體上說,這些思路一是在理論構建時常常忽略中國民主政治發展的經驗事實,沒有具體討論與設計中國民主政治發展的路徑或道路問題；二是忽視民主的績效或運行的有效性問題。從經驗與現象來看,一個十分明顯的事實是中國民主政治與國家治理之進展來自于地方、基層的實踐探索,即自下而上的、漸進的、問題導向的路徑是中國民主政治發展的主軸,地方、基層的實踐探索是中國民主政治發展的重要來源。

1.1 協商民主的制度設計

政治設計的動因源于社會,是以制度安排為核心的社會設計。因此,制度設計是政治設計最基本的形態,上至國家政治制度、公共管理制度,下至微觀層面的公司員工管理條例,都屬于制度設計的范疇。不過,對于人類的政治制度是否具有可設計性,存在著兩種截然不同的看法。一種基本觀點認為,政治制度“它被看做是一種發明創造的事情,人們有權選擇是否制作,以及怎樣制作或按怎樣的模式去制作”；另一種觀點則堅持,政治制度“不能靠預先的設計來建立,相反地,它們不是做成的,而是長成的”[3]6。約翰·密爾在《代議制政府》一書中深入探究了政治制度的“生長性”與“創制性”問題,在他看來問題不在于政治制度能否設計,而在于如何設計。在新制度主義經濟學者看來,制度“設計”似乎已經成為理所當然的事。

就中國官方語境下的協商民主而言,這一概念最早在2007年《中國的政黨制度》白皮書中被提及,到2012年,“社會主義協商民主”的概念首次在執政黨的政治報告中出現,即十八大報告明確提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”[4]。隨后,中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,就加強社會主義協商民主建設作出了總體部署和頂層設計。至此,協商民主制度逐步發展完善,一系列政策和意見如《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強政黨協商的實施意見》等相繼出臺,其他協商渠道的改革舉措也在緊鑼密鼓地進行。中國試圖從立法機構到政府到政黨再到社會建立起全方位、多維度的協商體系[5],由政治領域擴展到經濟、文化、社會、生態各個領域,力求將協商民主向更深層次更廣領域拓展延伸,由社會精英群體走向基層大眾。事實上,包括鄉鎮和街道等在內的基層協商,已成為協商民主實踐過程中的重要場域,是了解和吸納民意、匯聚民智的重要平臺,成為協商民主發展進程中的主推手。

1.2 協商民主的主要目標

協商民主作為公民政治參與的有效形式和途徑,其主要目標“不是追求片面的個人利益,而是運用公共理性以最大程度地滿足利益相關者的愿望”[6]。因此,協商民主在本質上是以公共利益為價值取向,鼓勵不同利益表達,在決策醞釀和實施過程中開展廣泛討論與理性對話,在政治互動中達成共識,最大限度地維護公共利益。在中國的政治生態環境下,協商民主“體現著權利主體在政治生活的溝通、協商與合作。既有利于改變傳統政治生活的專制色彩,也有利于推動黨和國家的民主運作”[7]。因此,為推進協商民主制度化建設,需正確處理協商民主與選舉民主、法治建設、政治制度之間的關系,把握黨的領導、主體平等、程序合理合法等幾個基本原則,構建長效保障機制,在此基礎上完善和健全社會主義協商民主制度。

2 協商民主理論和實踐中的諸問題

從理論發展的進程來說,協商民主的基本理念在古代雅典的公民大會得到了充分的體現,但它是作為對代議制民主的一個修正而流行于今日之世界。然而,在具體的實踐中,由于國情不同,各國就協商民主而面臨的問題類型、程度也各不相同。

2.1 西方協商民主理論與實踐中的主要問題

西方協商民主理論的興起及其理想代表了一種重新喚醒政治生活中理性力量的努力。與此同時,西方國家、非洲、拉美國家都興起了協商民主的諸多實踐。雖然理論上不斷發展與完善,實踐上不斷創新與推進,但西方的協商民主在理論上依然存在困境,實踐中存在各種不足。理論上主要存在著代議民主與協商民主的關系不明確及其協商民主目標的失焦、權力關系的不平衡及其協商議題設定權的失衡、協商議題內容與范圍的不確定性、協商共識與結論的落實困境等方面的難題[8],需要消除和解決。與此同時,在西方出現了不同的協商民主實踐,也開發了一系列的協商民主方法,主要有協商民意測驗、專題小組、公民陪審團、大規模的協商大會等四種[9]。但是,這些方法均存在著一些限度或困難。例如,協商民意測驗需要支付參與補償金和專業人士的協助費用,因此成本較高,同時該方法采取的是自上而下的調查方式,容易出現由于權力不平等導致協商議題設定缺乏合理性的現象。再比如,以網絡平臺為支撐的大規模協商大會,其最終協商結果的合法性很難保證,并且由于參與者群眾龐大,參與的深度也沒法保證。專題小組的方式由于吸納了與議題相關的團體或個人,參與的深度相對大規模協商大會來說有所保證,但由于程序設計的漏洞,協商容易產生或被掌握話語權的一方控制,或代表不同利益的參與者很難達到一致等局面[8]。

2.2 中國協商民主實踐中存在的主要問題

當前中國已涌現出多種協商實踐和形式,主要有公民會議、民主評議會、公民小組和公民顧問團、商議性民意調查、共識會談、民主懇談會和互聯網公共論壇等形式[10],以及市民論壇、民情溝通日、立法聽證、參與式預算等[11]。此外,在領域和范圍上也不斷地拓展。例如,由于城鎮化推動了行政區劃的改革與調整,許多鄉鎮變成街道,不再是一級政府,在機構上也不再設置黨代表大會,作為民意機關的人民代表大會制度也被取消。由此,基層人民參與公共事務的途徑和渠道變少,甚至出現“斷層”,造成民意吸納的制度性斷裂。與此同時,監督的制度化途徑也相應缺失。有鑒于此,全國各地都在積極探索,而杭州市余杭區所創設的街道民主協商議事會議制度可以說是其中的典型。它是針對因行政建制的變化而造成的民意管道“斷裂”所進行的一次嘗試[12]。盡管各地積極探索的協商民主形式取得一定實效,但從總體而言,中國基層協商民主在實踐中不同程度地存在一些問題,主要表現為以下三個方面。

第一,協商主體即誰來參與的問題。這個問題主要表現為協商主體缺乏足夠的代表性與廣泛性,其原因在于協商民主參與者的精英化傾向,形成事實上的具有一定經濟、政治或是社會資源的精英成為協商的主要成員,而普通民眾實際參與的比例很低。針對這一問題,有些地方進行了新的探索。例如,杭州市余杭區的街道民主協商議事會議制度有關議事代表構成的規定力圖解決廣泛性和代表性不足的問題：在兼顧區域、性別、年齡、職業等影響因素的基礎上,安排一定數量的轄區單位代表,流動黨員代表,外來人員代表,區級及以上黨代表、人大代表、政協委員中的代表,并且這其中有一定比例的婦女代表和非中共黨員代表。美國斯坦福大學費什金教授的協商民意調查試圖用隨機抽樣的辦法來解決代表性的問題。在浙江溫嶺市澤國鎮,自2005年開始借鑒費什金教授的辦法,包括后來將外來人口也納入抽樣的范圍,確實在民主懇談上一定程度上解決了代表性的問題,但協商過程的有效性始終存在問題[13]。

第二,協商程序上程序化與標準化不足,尤其缺乏具體與明晰的程序。這表現為議題的提出沒有切實可行的標準,協商過程具有隨意性。程序和程序本身的正當性是協商有序、有效的前提。從浙江省溫嶺市民主懇談會等實踐和經驗說明或證明了一個基層協商民主制度運行的有效、有序和持續,需要一個合理的操作程序來配套。

第三,協商缺乏效力,表現為重協商而輕落實與監督,流于形式。如何落實協商所取得的共識是中西協商民主實踐中的一大難題。協商容易,但落實常常很難。如果協商的成果不能有效地落實,那么前期的一切協商努力都不再具有意義。

此外,協商民主制度設計的單一性,或者只是在局部上推進也是一個突出的問題。而本文討論與分析的案例——杭州市余杭區小古城村“眾人的事眾人商量”實踐,以其系統性的制度構建及其有效運行對上述困難或困境在一定程度上能夠加以克服。

3 小古城村協商民主的閉合“四環節”

杭州市余杭區小古城村“眾人的事由眾人商量”就是在精心的制度設計下所進行的基層協商治理實驗,余杭區正是在小古城村協商村治的經驗基礎上接受了浙江省有關基層協商治理的制度創新與實驗任務。

3.1 小古城村：“眾人的事由眾人商量”的發源地

小古城村隸屬于杭州市余杭區徑山鎮,由錢家灘、俞家堰、吳山三村合并而成,因坐落于村內的“小古城遺址”而得名。全村區域面積12 平方公里,22 個村民小組,農戶997 戶,人口3 709 人,村民代表69 人。村黨委下設7 個網格支部,黨員171 人。該村先后獲得了全國民主法治建設示范村、國家級生態村、浙江省農村基層組織建設“五好先鋒工程”黨組織等70 余項榮譽。2017年的村集體可分配收入495 萬,人均收入34 024 元,農村經濟總收入7.9 億①材料來源于本文第一作者作為“省級社區治理與公共服務創新試驗區”實驗評估組組長的實地觀察與訪談、實地調研 資料以及小古城村和余杭區民政局所提供的資料。。

小古城村社區服務中心的一面墻上醒目地掛著“眾人的事由眾人商量”一行標語,整面墻還飾以文字和圖表,詳細呈現了民主閉合“四環節”的具體內涵。這個協商治村的機制有一個發展過程,起源于村口的一棵大樟樹下。早在多年前,村民茶余飯后便會自發聚集到村口的樟樹下閑聊,慢慢地發展成議事和解決難題的固定場所,村民漸漸地也養成了這種“眾人的事情由眾人商量”的生活形式。2005年1月這一行為被正式“規矩”起來,時任中共浙江省委書記的習近平同志來小古城村調研,他叮囑當地需“加強基層民主法治建設,服務好三農”。由此,小古城村邁入了村級事務民主協商機制的構建之路,通過解決“議什么、誰來議、怎么議、議的效力”四大問題,充分調動村民參與公共事務的積極性,充分發揮了集體優勢,開創了基層民主協商的新局面,促進了全村各項公共事業的穩步發展。

2015年初,該村黨委班子給習近平總書記寫信匯報10年來該村積極實踐習近平調研時提出的要求,以及取得的變化和成就。隨后中共中央辦公廳調研室回信肯定了該村積極探索村級事務民主協商制度所取得的成績。經過10 多年的發展,目前小古城村宜居生態環境初步形成,農旅產業經濟不斷壯大,民生福祉逐步完善,好黨風促好民風,先后獲得了國家民主法治示范村、國家級生態村、全國婦聯基層組織建設示范村、全國“五四”紅旗團支部、浙江省農村基層組織建設“五好先鋒工程”黨組織等70 余項榮譽和稱號。

3.2 “四議”法：構建完整而自洽的協商治理體系

在小古城村民主協商過程中,按照《徑山鎮關于推進網格內“二級支部·組級協商”議事機制建設的實施意見》中“一提、二議、三決、四做”的協商流程,最大限度地發揮了網格支部和一線黨員的作用,為協商的順利開展及協商結果的順利實施開了好頭。在服務農業發展、農村穩定、農民增收過程中,徑山鎮小古城村充分發揮黨組織的領導核心作用,搭建民主協商平臺,“干不干”讓群眾定,“干什么”讓群眾選,“怎么干”讓群眾提,“干得好不好”讓群眾評,著重解決“議什么、誰來議、怎么議、議的效力”四個問題,形成民主協商“四議”工作法。這個村已經形成了一個較為完整而自洽的協商治理體系(見圖1②此圖引自《浙江日報》2017年11月16日所刊登的記者報道《“村里的事情大家商量著辦!”——解碼余杭小古城村幸福故事背后的協商民主探索》。)。

第一個環節是“議什么”：據鄉村振興戰略梳理五類民主協商議事清單。村里設定了協商議事目錄,建立了8 項村級協商議事目錄、7 項組級協商議事目錄,明確村組兩級協商議事事項。從鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！拔鍌€方面,完善民主協商議事目錄。具體要求,一是產業興旺：生態農業要持續發展,農旅產業要協同發展,民食民宿要規范發展,農村電商要加速發展。二是生態宜居：建房風格要規范樣式,自然資源要注意保護,房前屋后要干凈整潔,綜合環境要政治維護。三是鄉風文明：家風家訓要傳承教育,文明新風要樹立樣板,民俗活動要統籌組織,鄰里關系要和諧互助。四是治理有效：村規村約要及時修訂,發展規劃要適時調整,公益事業要實時立項,重點工作要及時落實。五是集體收益要統一分配,集體土地要規范流轉,集體資產要合法處置,征遷款項要合理使用。

圖1 小古城村民主協商平臺

設定好協商議事目錄后,小古城村多渠道收集議題,解決好“議什么”。協商的議題主要來源于老百姓最關心的身邊事,小古城村設置了四種渠道加以收集：一是“兩委與代表談出來”,主要是班子成員與老干部、老黨員、村民代表、鄉賢等召開民情懇談會,循著工作方向定議題；二是“村民小組提上來”,即每年春節后開展民生實事申報,由各村民小組召開戶主會,征求村民意見建議,提出今年組內群眾最想干的“大事”；三是“聯村干部摸上來”,通過網格支部黨員聯戶、聯村組團干部周三夜訪等民情聯系方式,從群眾心里摸上來；四是“上級任務交下來”,上級黨委政府交辦的重點工作、中心任務需在本村落實的,因地制宜轉化成議題。村黨委對收集的議題分類梳理,形成“協商菜單”。小古城村靈活運用書記直通卡、民情懇談會、走村不漏戶等方式征集村民意見,對照議事目錄,圍繞公眾關注度高、矛盾沖突多的群眾訴求來確定議事議題,解決“議什么”問題。

第二個是環節“誰來議”：縱橫聯合,有事多商量。廣納賢擴大參與,解決好“誰來議”。建立村、組兩級協商議事代表隊伍,堅持代表的廣泛性、專業性、關聯性,讓不同社會階層有序參與,建立由固定代表、自由代表和特邀代表組成的協商議事代表隊伍,形成“1+N”代表組成模式,找到村民意愿和要求的最大公約數,達成有序治理的共識,解決“誰來議”問題。不同的“協商菜單”要讓不同的人來協商,小古城村的主要做法是“固定代表+自由代表+特邀代表”。針對村級規劃、集體資金使用等,將村民代表、老干部、鄉賢等有威望的人作為固定代表召集起來一起商討；針對道路、橋梁、水利等公益事業,將利益相關村民和熱心村民作為自由代表,發表意見主張；針對上級部署有一定專業性的工作,將專業人士和法律顧問等作為特邀代表,開展現場咨詢,讓專業的人做專業的事,真正做到“看菜吃飯、量體裁衣”。比如,小古城村錢一組民居外立面整治需統一成黑瓦白墻效果,第一次協商只有班子成員和相關屋主參加,部分屋主對外墻改造持反對態度,村黨委及時研判,并邀請鎮農辦人員和專業設計人員參與協商,最后43 戶屋主一致同意進行外立面整治。

縱橫聯合是小古城中民主協商參與主體的重要特點,有效地解決了協商主體的代表性與協商有效性的問題。小古城村建立村民主協商委員會,該委員會主任或副主任由村民委員會主任或副主任擔任,并選出若干委員。在此框架下進行縱向分層、橫向分類?？v向分層：根據地域、人口、黨員等因素把22 個村民小組合理劃分成7 個網格民主協商小組,每個網格設立網格支部,并在每個網格支部里建立支部活動陣地。橫向分類：五大議事平臺,即百姓議事會(匯民聲),感恩智囊團(獻良策),包容和事佬(化矛盾),分享后援團(促增收),結緣茶話會(筑文明)。百姓議事會分線上、線下不同的方式(例如微信、微博等線上議事方式)。

第三個環節是“怎么議”：環環相扣,有事真商量。優化方案是根本,因此,“怎么議”就顯得尤其重要。在“怎么議”環節上,小古城村的前中后環環相扣,設立議事協商六大步驟,規范議事的流程,經村民代表大會表決通過后實施,從而解決好“怎么議”問題。具體的議事程序為：小網格初議,提出方案；其后,中網格再議；最后,大網格終議,形成方案并進行合法性審查。一是正式協商前,村黨委提前7 天貼出公告,讓村民們知曉協商會議的時間、地點、議題、初步方案,讓村民們有時間提前充分了解情況。二是協商當天,一張圓桌、幾杯清茶、各抒己見。疏導村民情緒,鼓勵村民多提建議,由專家或村委工作人員解疑答惑,合理調節村民之間的矛盾與糾紛,以便大家更容易達成共識。三是在協商結束后,提交戶主會審議簽字和村民代表大會進行決議,公示無異議后由村委帶頭組織實施。比如,在截污納管項目實施前,提前了解村民想法,大家心齊氣順,從提出議題到決策實施,僅用了一個月時間,項目實施效率比以往提高了三分之一。

小古城村拓展協商方式,通過會議協商、咨詢協商、對話協商、網絡協商、書面協商等五種方式進行協商。此外,還建立四步網格協商：“提”—“審”—“議”—“決”?！疤帷?就是黨員提議,支部收集,村大會布置；“審”,就是協商委初審,村黨委終審,協商委派單；“議”,就是黨員代表初議,網格例會再議；“決”,就是涉及村集體發展的大事,提交村民代表大會或戶主會進行商議表決。隨后2/3 以上的代表(戶主)參加會議,半數以上的代表(戶主)通過才能執行。

圖1為一爐三段一步煉鉛工藝煙化結束后的SiO2-FeO-CaO三元系相圖。在工業生產實踐中，我們盡量將煙化后的爐渣渣型控制在位于圖1中所示的橄欖石區域，即富鋅貧鉛渣煙化結束后的目標渣型。在橄欖石區域的爐渣熔點較低，物料熔化溫度適中，便于進行熔煉操作控制，有利于金屬鉛與爐渣的有效分離。如果爐渣中SiO2、FeO和CaO三種成分控制失調偏離橄欖石區域，就會造成爐渣熔點和物料熔化溫度大幅度升高，不利于氧化、還原和煙化三個連續冶煉過程的操作控制，最終將影響拋渣含鉛量，使拋渣含鉛居高不下。

第四個環節是“議的效力”：全程監督,確保真實有效。解決民主協商議的成效問題,離不開協商的監督落實。正如一位錢姓的村民所說“協商完了,也達成一致了,但我們更在乎事情到底辦好沒有,沒辦好一切都是空談”。在他看來,“村里監督的就那么幾個人,既不專業,也沒有利益關系,這樣的監督效果不好”。因此,村黨委打造了由“村監會3 人+專家、利益相關村民和其他熱心村民”構成的“3+X”型監督隊伍。比如,2017年初為配合美麗鄉村建設,在建造公廁的議題實施前期,村黨委分別邀請了項目建設方面的專家、公廁周邊涉及的村民、關心村級發展的村民參與到項目監督中來。監督小組在項目實施過程中,發現施工噪音、阻礙交通等問題時,第一時間與施工單位聯系妥善解決；在工程現場設立監督電話和意見箱,接受村民的來信來電,并對解決的問題進行回訪。以往群眾意見最大、糾紛最多的公廁建設問題,現在是“零糾紛”“零投訴”。通過建立事前專題協商、事中民主參與、事后績效評估機制,力求監督程序完善和執行到位,實現協商事項監督的全覆蓋,解決“議的效力”問題。

3.3 協商民主經驗深化：從“由眾人商量”到“有事好商量”

小古城村為切實解決群眾關心關注的實際利益和重難點問題,進一步強化民主協商的工作實效,將民主協商向縱深推進,并進行橫向拓展,不斷深化小古城村“眾人的事情由眾人商量”的民主協商做法,形成獨特的協商民主模式。

第一,縱深推進：完善議事目錄、建立議事團、深化協商六步法,不斷充實小古城村“眾人的事由眾人商量”的民主協商議事內涵。一是圍繞議什么,完善民主協商議事目錄。按照鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！蔽鍌€方面,重新梳理五類20 條民主協商議事清單,爭當村美民富樣板村。二是圍繞誰來議,充實民主協商議事團。針對不同的“協商菜單”讓不同的人來協商,村三副班子成員、村監會成員、老干部、老黨員、鄉賢、村民代表、村民小組長等作為固定參加人,議題的涉利村民和熱心村級發展的村民代表作為自由參加人,區鎮相關職能部門人員、協商議題相關專業人士及法律顧問等作為特邀參加人,形成“固定代表+自由代表+特邀代表”協商模式。三是圍繞怎么議,優化民主議事流程。

圍繞“怎么議”,小古城村建立民主協商六步法。一是議題由群眾提交支部審,建立民生實事申報制。年初小組召開戶主會征求村民意見建議,開展民生實事申報；平時通過黨員聯戶,黨員在網格工作例會上提出,進行補充申報。建立議題預審制,網格支部、村兩委對議題進行把關審核,形成較完善的協商方案。二是方案由網格議代表決,建立可行性分析制。小網格(小組)初議,網格商議,討論方案的可行性并進行合法性審查。建立重大事務票決制,涉及村集體發展的大事,在啟動決策程序后,提交村民代表大會或戶主會進行商議表決。三是過程由專人督群眾評,建立“3+X”監督制。在傳統的村務監督外,邀請黨員、代表、專業人士等參與監督,評估優劣,督促改進。建立績效評估制,協商事項完成后,通過走訪、電話或座談的形式,對協商結果的實施情況進行回訪,由村民進行評估。這樣就形成民主協商“工作由群眾提—議題由網格審—方案由班子議—決策由代表決—過程由專人督—結果由群眾評”的工作閉環。

第二,橫向拓展：建立五張議事清單、五大議事平臺、五種議事模式,營造“有事要商量、有事多商量、有事真商量”的協商氛圍。一是有事要商量,針對村里大事小情,明確五張議事清單,一議決策妥不妥、二議處置公不公、三議產業符不符、四議環境美不美、五議鄉風淳不淳。二是有事多商量,建立“感恩智囊團、包容和事佬、分享后援團、結緣禪話會、@微徑山”在內的線上線下五大議事平臺,傳播“感恩、包容、分享、結緣”的禪茶文化精髓,引導在外發展的大學生、企業主、老干部、老黨員、鄉賢、民食民宿業主、僧眾信眾等不同層面的人員廣泛參與村內公共事務。三是有事真商量,廣泛收集問題建議,針對不同層面的問題,選擇“民情懇談、網格例會、圓桌暢聊、現場把脈、指尖網評”等不同的商量模式。

3.4 協商民主經驗的擴散：余杭區“1+3”基層協商機制實驗

小古城村的經驗在杭州市余杭區進行全面推廣或者復制。2016年8月開始,杭州市余杭區被浙江省民政廳確認為第一批浙江省社區治理和服務創新實驗區,2018年8月通過評估與驗收。實驗區圍繞“創新基層協商機制、激發居民自治活力”的主題,以協商民主為切入點,探索“余杭‘1+3’基層協商治理模式”為省級實驗區建設目標,即一個協商主體,三個協商要素(內容、程序、形式),建立適合本地村(居)民自治的協商運作體系,構建多元主體參與的治理新格局。余杭區“1+3”基層協商機制的實驗又以小古城村的經驗為核心：議事主體多元化,落實“誰來議”；議事內容公開化,落實“議什么”；議事程序規范化,落實“有效議”；議事形式多樣化,落實“怎么議”。經過兩年的實驗,杭州市余杭區通過“1+3”基層協商議事制度的實驗,取得預期的效果,完成實驗的四大任務。

一是議事主體更多元。余杭區城鄉社區協商議事組織實現全覆蓋,除新建社區外,全區348 個城鄉社區建立鄰里協商議事中心。全區共有網格1 464 個,網格支部1 557 個,各城鄉社區廣泛吸收黨員干部、群眾代表、黨代表、政協委員、社會組織負責人、社會工作者、志愿者、網格員等,建立鄰里協商議事組織,豐富了議事主體。如塘棲鎮河西埭村邀請了鄉賢、老干部、村民組長等13 人組成民間評判團,共同參與村里大小事務的協商、監督和評判。

二是議事內容更豐富。制定符合本地實際的村(社區)協商議事清單,將年度工作計劃、美麗余杭、五水共治、三改一拆等民生公益項目與涉及群眾切身利益的重大事項、熱點難點問題等列為必議項,將違背法律法規、有悖于本地長遠規劃與公序良俗等列為不議項。如小古城村通過村民提議,解決了大樹保護與村級經濟發展、生態保護的問題；老舊小區加裝電梯項目,從申請加裝電梯到正式投入運營,也充分體現了民主協商,消除群眾顧慮,推動項目高效落地。

四是議事程序更規范。創立議題收集、審核、公示、協商、落實監督的“協商五步法”。由網格員、村(居)民代表等收集議題；村(社區)黨組織審核議題；提前將議題公開,收集修改意見；協商議事理事會組織召開會議；協商結果向居民公開,接受監督。整個議事程序流暢、規范,形成完整的協商閉環,大大提升和保障了協商的效率。

對于余杭區本身來說,通過實驗促進了余杭區基層民主政治建設和治理能力的提升,創新了基層群眾法治、自治和共治模式。與此同時,這個實驗為全國協商民主治理提供了“地方性方案”。首先,余杭區實驗提供了一個從“議什么”到“誰來議”和“怎么議”再到“議的效力”協商治理的閉合體系。其次,經過實驗,余杭區于2018年6月通過杭州市余杭區標準計量局認定的《城鄉社區民主協商工作規范》試圖將民主協商工作標準化,在協商范圍、協商主體、協商內容、規范管理、利益紛爭、社會事業、鄉風文明、協商形式與機制、協商程序和議事結果處理等作了具體規定。例如,就協商主體來說,《城鄉社區民主協商工作規范》就協商主體的范圍作了界定,協商主體如何選擇、誰來牽頭、數量多少、哪些類別、何種權利與義務等都作了規定。

4 小古城村協商民主運行有效的諸條件

小古城村的良好政治秩序與經濟社會有序發展充分說明其協商民主運行是有效的、可持續的。那么有效的、可持續的小古城村協商民主是如何實現的？ 在解釋人的行為時,理性選擇學派和歷史制度主義學派分別將主觀能動性和客觀約束條件視為影響行為的主要因素。其實,一種制度的設計與運行都包含理性選擇學派和歷史制度主義學派所說的因素,對于小古城村協商民主運行來說也是如此。

4.1 融合多元價值觀實現協商民主的價值

小古城村協商民主運行有效性在于其制度設計融合多元社會價值,以民主創新的方式實現了協商民主的價值。

第一,協商民主的包容性與多元性。不平等參與是民主政體尚未解決的一大困境。正如羅伯特·達爾所言,民主的程序應保證所有受決策影響的人能有效地參與政治過程。在這一過程中,通過良好的理性協商,所有參與者將對爭議的利益和必須管制的事務,形成清晰的理解[14]126。為了回應這一挑戰,許多民主制度開始創新,例如解決包容性問題——試圖改變那些將某些社會團體排除在外的有差別參與,以便應對宏觀政治體系中存在的政治不平等現象。包容性是協商民主的一個重要特征,亦是協商民主獲得合法性的一個重要因素,主要從三個維度解決包容性的問題：一是“誰是人民,誰有權參與”的問題；二是誰真正參與的問題；三是制度設計對公平表達的影響方式問題[15]。小古城村的“誰來議”就體現了包容性與多元性的理念。小古城村建立村、組兩級協商議事代表隊伍,堅持代表的廣泛性、專業性、關聯性,讓不同社會階層有序參與,建立由固定代表、自由代表和特邀代表組成的協商議事代表隊伍,形成“1+N”代表組成模式,找到村民意愿和要求的最大公約數,達成有序治理的共識,解決“誰來議”問題。

第二,協商民主的人民性。在費什金看來,協商民主可以設計一些協商的機制,使“人民自己作主”這一民主政治本義重現,促使政治人物必須傾聽人民的聲音,認真了解人民的需求,否則他就無法在選舉中獲得人民的支持[16-17]。就表現形式而言,民主確實是表現為人民定期或不定期的投票,但其本質在于平等地展現出所有人的意志,激發公民公共參與的主動性和創造性,通過自由平等地對話和協商達成政治共識,以此來制定和執行公共政策,讓人民能夠充分享受國家和社會發展所帶來的福利。而人民的主體性也即是公共性的問題。公共性對協商民主的正常運轉是至關重要的,因為一方面協商民主及其決策要從公眾那里得到認可并獲得合法性,另一方面公共性帶來了更具有公共精神的決策,減少了自私自利的判斷。正如瓦拉德茲所說：“公共協商的主要目標不是狹隘地追求個人利益,而是利用公共理性尋求能夠最大限度地滿足所有人需求和利益的政策,協商過程的參與者表達了他們對所有公民政治平等的信念?！盵18]不過,人民的主體性容易被忽視,因為在現有的制度框架下“參與實際上對政治決策的影響往往微乎其微,因為公民的觀點經常被忽略,或者參與的過程和結果會被政治權威所操縱以便迎合他們自身利益”[15]。而小古城村的制度設計在很大程度上能夠保證全體村民對于決策與執行充分有效的影響和控制。

第三,協商民主的程序性。程序具有重要的價值,民主制度建設的核心就是程序建設。協商的程序是指進行協商、達成共識過程中所遵循的方式、步驟、時限和順序。協商的程序實質上就是對協商的基本規范、要求與限制。程序性當然是協商民主的重點,因為程序是協商民主有效運行的必要條件,尤其對于較不重視程序及其程序正當性情形下的地方治理來說,程序性更為重要,也正是程序性的特征把協商民主同各類座談會、咨詢會區別開來。協商民主的程序性需要平等原則,需要責任原則,需要公開性原則。這個平等不只是參與層面的平等,更重要的就如同費什金教授所認為的,透過協商的過程,可以讓公民平等參與的結果不會產生多數暴力[19]。而責任原則意味著參與者的想法和意見必須能經受住利益相關者群體的審查,不能信口開河,隨意承諾。協商民主要求理由提出場所和理由的內容是公開的,程序是公眾知悉的,協商過程是公開的。小古城村通過設計出“議什么、誰來議、怎么議、議的效力”四個協商民主運行的程序,形成一個閉合的“環節完整的協商民主體系”,在很大程度上能夠保證全體村民對于決策與執行充分有效的影響和控制。

4.2 協商民主制度外的力量：政治與公眾支持

盡管制度設計十分關鍵,但是協商民主有效運行需要制度外力量的支持和其他條件的支撐。首先是政治和社會公眾的支持。一項制度設計即使很精良,可如果不能得到政治上的支持,不能贏得公眾理解和支持,也是不可能得以有效運行并實現其價值的。在中國地方或基層,政治、行政、財政等支持可為協商民主創新實踐提供空間和機會[20]。

政治支持主要表現為政治領導人和官僚體制中官員的支持。在政治上的支持首先來自于中央,經驗反復表明在目前的中國政治與行政體制中,“如果不是中央政府明確運行試點,地方政府自行決定變通政策落實是要冒較大風險的”①參見嚴榮的《實驗主義治理視角中的上海共有產權保障房》一文,載于汪暉、王中忱、崔之元主編：《區域》2015年總第4 輯,社會科學文獻出版社2015年版。。政治上的支持表現為黨政部門的多方參與和支持。例如,從浙江的經驗來看,組織部門、宣傳部門、統戰部門、政協部門、民政部門等多個部門都有不同程度的參與城鄉基層協商。在臨海市的村級協商民主中臨海市委統戰部起主導作用,余姚市將統一戰線與基層協商民主結合起來,由余姚市委統戰部門牽頭協調,而在海寧市斜橋鎮村級民主協商中,海寧市政協發揮著重要作用。因此,需要理順黨委、政府、人大、政協等政治組織在推動城鄉社區協商民主中的權責關系,形成權責清晰的城鄉社區協商工作機制。在中國,政治上的支持還表現為政策的出臺和財政上的資助。

對于基層鄉村的協商民主運行來說,在官僚體制下中的官員,來自于縣鄉(包括街道)黨和政府官員的支持尤其重要[21]。因為縣鄉級黨和政府作為城鄉社區協商民主的主要推動者和實際操作者,成為完善基層協商制度的主要力量。官員的支持表現為官員的責任心與積極性,因為推動協商民主就需要打破原本地方政府主導的決策“慣例”,而習慣模式的改變考驗地方官員的決心與勇氣。

當然還需要贏得社會大眾的理解與支持。協商民主在基層扎根的一個強大動力來源于民眾的民主訴求,民主利益訴求推動著中國基層協商民主的發展[22]。正如小古城村自己所總結的那樣,在該村協商民主的推進,上下聯動是前提,而自上而下的協商模式離不開鎮村網格三級黨組織的密切配合。自下而上的協商模式能確保協商議題從最基層群眾的利益出發,較好地激發群眾參與協商的主動性。自上而下的審查把關能確保協商議題具備合法性,并讓利益達到最大化。

4.3 協商民主需要有效嵌入其他制度

中國基層協商民主制度有效地運行,需要探究協商民主如何能更有效地嵌入其他制度。要有人民代表大制度和人民政協制度的支撐,要嵌入基層治理結構之中,要聯結到政府決策與執法機制之中。用小古城村的經驗來說,要使基層民主協商“長效運轉”,必須有一套行之有效的制度予以規范。

首先,需要嵌入與聯結到黨的制度與工作之中。小古城村黨支部“456”工作法保障基層民主協商“長效運轉”?！?”就是“四步網格協商”?！?”就是五個一組織生活：開展一次學習,匯報一塊工作,通報一些情況,認領一批任務,開展一次協商?！?”就是六級閉環機制。與此同時,小古城村推進了黨建+協商民主。黨建+協商民主既是協商民主的拓展,是協商嵌入黨的建設,同時也與黨的建設聯結。

其次,需要處理好兩個關系。一是基層社區協商與基層自治的關系。協商民主不是取代村(居)民自治,而是助力自治,或者彌補村(居)民自治的不足。為此需要加強制度建設并加強與村(居)務公開、村(居)務監督、村(居)民代表大會等制度的銜接。二是明確城鄉基層社區協商是地方協商的重要組成部分,加強基層協商與鄉鎮、街道協商的聯動。

再次,需要正式制度的指導和支持。目前而言,憲法中尚無專門條款對社會主義協商民主包括城鄉社區協商做出明確的規定,而法律中也只有《村民委員會組織法》①《村民委員會組織法》第三十八條：駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員不參加村民 委員會組織,但應當通過多種形式參與農村社區建設,并遵守有關村規民約。和《城市居民委員會組織法》②《居民委員會組織法》第十九條規定,機關、團體、部隊、企業事業組織,不參加所在地的居民委員會,但是應當支持所在地的居民委員會的工作。所在地的居民委員會討論同這些單位有關的問題,需要他們參加會議時,他們應當派代表參加,并且遵守居民委員會的有關決定和居民公約。中對城鄉社區協商作了零星的原則性規定,缺乏與基層協商民主如權利義務、協商內容、程序等法律規定,主要依靠黨委和政府出臺的政策文件獲得制度供給,以成文的制度或文件指導基層協商民主。小古城村就是根據余杭區委《關于進一步規范城鄉社區民主議事協商工作的意見》,總結出了“議什么、誰來議、怎么議、議的效力”的四議工作法,實現了基層社區協商的有效運行。當然,協商民主的有效運行還需要經濟、財政、公民文化等支撐,這是自然的,無需贅述。

5 結語：地方經驗如何具有普遍意義

無論是政府主導的實驗區或政策試點,還是基層自己主動的創新實踐,其功用就在于為國家治理現代化提供了“地方性方案”。那么問題在于,一個地方性方案、一個基層的實踐是否可以具有全國的甚至全球的意義？ 這種可能性是存在的。首先,小古城村的協商民主經驗得到中央的肯定,十九大報告中提及的“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦”,將小古城村協商民主經驗提升到了全國的高度,并且在浙江省得到推廣與擴散。其次,2018年4月聯合國副秘書長、環境署執行主任埃里克·索爾海姆選擇在浙江進行3 天的考察,了解浙江在經濟發展、社會和諧和生態保護之間實現協調的秘密所在?？疾旌?索爾海姆期待浙江的治理經驗走出中國、走向世界①江帆：《聯合國副秘書長索爾海姆考察浦江等地 期待浙江的經驗走向世界》,https：∥zj.zjol.com.cn/news/923874.html。。顯然,這位聯合國官員清楚地意識到浙江經驗對于中國乃至全球發展與治理的意義。

因此,盡管協商民主系統性的構建這個“地方性方案”是從中國的小古城村發展出來的經驗,但這個經驗具有普遍的意義,對于中國其他區域的協商民主以及別的協商領域(如政黨協商、人大協商、社會協商等)的發展有借鑒意義。小古城村構建的協商民主閉合“四環節”創造了一種理性對話的新機制,激發了村民參與村務的積極性,通過黨組織的引領作用和“村民提、代表議、會議定、干部做”的村務運行機制,實現了公民主體與權力主體的平等交流。這在一定程度上創新了民主治理的新形式,強調黨建引領的同時,融入集體合作與理性對話,以公共利益的實現為最終目標,更好地解決民主如何制約權力的難題,在當前政治經濟形勢下實現自由平等的民主。小古城村的經驗,通過“議什么”“誰來議”“怎么議”“議的效力”四個方面來深化完善民主協商機制,為協商主體與權力主體之間搭建合理合法的溝通交流平臺,促進個體偏好向公共偏好轉化,個體理性向公共理性轉化,這對于陷于民主危機泥坑中的西方社會也有著參考意義?？偨Y來說,小古城村的經驗具有普遍意義,一是解決的問題具有普遍性,二是解決的方式具有普遍性,三是面臨著的挑戰具有普遍性。