構建和諧勞動關系背景下勞動安全監管的現狀分析與完善路徑
——以吉林省為例

劉 洋

（1.吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012；2.吉林大學 勞動關系研究中心，吉林 長春 130012）

控制和減少職業傷害，構建勞動安全保障體系，切實保障勞動者的勞動安全，既是加強勞動者權益保障、推進構建社會主義和諧勞動關系的內在要求，也是在勞動生產領域貫徹落實習近平總書記“以人民為中心”發展思想的應有之義。長期以來，在“重生產、輕安全”的觀念影響下，企業和用人單位在改善勞動條件、預防和消除工傷事故，以及職業病防治等方面缺乏足夠的重視和投入，勞動安全隱患的持續積累與勞動安全事故的頻繁發生，嚴重損害了勞動者的生命與健康權益，因勞動安全事故誘發的勞動糾紛甚至群體性事件直接影響著社會主義和諧勞動關系的構建。作為全國范圍內主要工業基地，吉林省勞動安全監管保障工作面臨著重化工業分布集中、勞動密集型行業過盛，以及勞動者職業安全素質不高等主客觀因素方面的多重挑戰，因此，根據吉林省勞動安全監管保障工作的現狀，分析當前勞動安全領域存在的主要問題及其成因，借鑒吸收發達國家勞動安全監管保障的實踐經驗，探尋勞動安全監管的完善路徑與策略，對于構建勞動安全監管體系，著力提升勞動安全建設水平，打造勞動安全示范省，實現吉林省經濟社會和諧發展具有重大意義。

一、吉林省勞動安全的現狀分析

（一）安全生產保障工作取得積極進展

2012年以來，吉林省發生了多起重大及特別重大生產安全事故，造成了重大的人身安全與經濟財產損失，個別案件的社會影響極為惡劣（見表1）。2016年以來，吉林省委、省政府充分汲取生產安全事故的經驗教訓，堅持“生命至上、安全第一”的原則，以遏制重特大生產安全事故為重點，通過在全省范圍內深入開展“安全生產責任落實年”和“安全生產責任深化年”等活動，積極部署省內相關安全管理部門加大對工業生產中安全隱患的排查力度。在強化“打非治違”、增加暗訪頻率等綜合治理手段多管齊下的基礎上，圍繞安全生產責任落實、風險防控、隱患排查和制度改革等方面，著力推進重大生產安全事故防控體系重點建設工程，扭轉了省內長期以來重大及特大生產安全事故頻發的不良態勢。

表1 2012年以來全省范圍內發生的重大及特大生產安全事故情況①資料來源：吉林省應急管理廳，http：／／www.jlsafety.gov.cn／sylm／sgtj／index.html。

近年來，吉林省安全生產保障建設工作取得積極進展，安全生產領域的主要指標持續向好。根據2016年10月國家安全生產監督管理總局新出臺的《生產安全事故統計報表制度》的統計標準，吉林省生產安全事故發生案件總數由2016年的1608 起降至2017年的1399 起，死亡人數由2016年的980 人將至2017年的878 人，分別下降17.3%與12.3%；其中較大生產安全事故由2016年的20 起將至2017年的17 起，死亡人數由2016年的70人將至2017年的63 人。根據吉林省應急管理廳網站最新公布的數據顯示，截至2018年10月，全省共發生生產安全事故1216 起、死亡608 人，事故總數與死亡人數同比減少56 起和158 人，分別下降4.4%和20.6%，其中，較大事故13 起、死亡54 人，重大及以上事故自2016年3月至今連續保持31 個月“零發生”①。從近年來全省范圍內各類生產安全事故的發生區域及行業分布情況來看，大部分地區安全生產狀況保持穩定，部分煤礦企業發生的事故數量出現了較大幅度的下降，延邊、通化等少數地區的非煤礦山資源生產安全管理能夠突破考核指標或提前完成考核任務，煤礦、化工、危險品制造、建筑施工和冶金機械是全省范圍內生產安全事故高發行業。

（二）職業衛生保障工作進展緩慢

另一方面，盡管近年以來，全省范圍內的職業病危害源頭治理和重點職業病專項治理力度得到強化，職業健康檢查、職業病診斷、鑒定和救治水平不斷提升，重點職業病監測工作、職業病防治管理和技術服務網絡體系逐步完善，然而，全省范圍內的職業病防治形勢依然嚴峻。根據《吉林省職業病防治規劃（2016-2020年）》及相關資料提供的數據顯示，近年來全省范圍內共診斷新增職業病病例呈現略微上升態勢，其中，作為吉林省地區最主要的職業病類型，塵肺病的發病率尚未得到有效控制，仍占全省職業病發病總數的70%以上（見表2）。從近年來全省范圍內主要職業病分布的地區和行業來看，塵肺病集中分布在煤炭、有色金屬和冶金行業相對集中的白山、吉林和通化地區，其中，有超過半數的新增病例分布在這些地區的中小型煤炭企業；急性職業中毒分布在化工行業相對集中的吉林地區；慢性職業中毒分布在電子行業相對集中的延邊州地區。

表2 2006-2016年間吉林省新增職業病病例及塵肺病病例情況①數據來源：《吉林省職業病防治規劃（2016-2020年）》，職業衛生網.http：／／www.zywsw.com／news／6650.html。[1]

二、當前吉林省勞動安全存在的主要問題及成因分析

（一）安全生產與職業衛生保障工作存在的主要問題

一方面，盡管近年來全省范圍內的重特大生產安全事故得到了有效控制，然而，目前吉林省生產安全基礎依然相對薄弱，安全生產隱患風險交織疊加，重點行業領域管控滯后，致使各類生產安全事故易發多發，其中，煤炭和建筑行業生產安全事故頻繁發生，瓦斯爆炸和高空墜落等事故所引起的人員傷亡數量占全省工礦商貿生產安全事故傷亡人數的一半。這些生產安全事故的發生，一定程度上暴露出當前政府與企業等相關生產安全責任主體責任落實不到位、監管體制不健全、執法檢查不嚴格、防范措施不完善等問題，但目前吉林省安全生產保障工作存在的主要問題具體表現在：其一，相關責任主體對當前吉林省安全生產形勢認識不足。近年來，全省范圍內各類生產安全事故和死亡人數的總體下降，導致盲目樂觀、麻痹大意的思想和情緒在一些監管部門和部分企業中有所抬頭，具體表現為生產安全責任落實不到位、風險管控與隱患排查不扎實，以及部分生產安全檢查治理活動形式化和走過場。其二，企業生產安全保障投入長期不足。近年來，全省范圍內各級財政部門圍繞改善生產安全與勞動條件已通過大量專項撥款給予了有力的資金支持②僅在2017年，吉林省政府即投資20.63 億元實施六大類安全生產基礎建設工程。[2]然而，在利潤追逐動機的驅使下，省內大量中小企業長期以來存在安全生產投資欠賬過多的問題，特別是近年以來，隨著全省范圍內經濟下行壓力的增大，部分中小企業為保障利潤實現，而在落實“去產能”與“降成本”的過程中出現以各種手段壓縮安全生產投入成本的現象。其三，勞動者安全生產自我防護意識不足。從近年來全省范圍內發生的幾起重大及較大礦業生產安全事故的調查結果來看，死者多為經驗豐富的班組長和老員工，在缺乏必要設備或技術保護的前提下，憑經驗違規操作或冒險作業，[3]這些事故充分暴露出企業安全生產教育與培訓薄弱，勞動者安全生產與自我保護意識不強的問題。其四，機械化生產水平程度不高。以煤炭采掘等礦業生產行業為代表，當前全省范圍內工業生產領域的機械化與自動化發展整體水平仍然偏低，具體生產環節中依托人力的作業點較多，進而在客觀上加大了生產安全事故爆發的概率和風險。

另一方面，當前吉林省職業衛生保障工作難以有效滿足勞動者維護其自身勞動安全的現實需要，職業病防治仍然是全省范圍內職業健康與衛生保障工作的重點與難點。這一問題主要表現在：其一，職業衛生監管和職業病防治體系不盡完善。截至2016年底，全省范圍內共有職業病診斷機構9 家，職業健康檢查機構38 家，分別僅占全省醫院總數（661 家）和專業公共衛生機構總數（429 家）的1.36%、5.75%和2.1%、8.86%③數據來源：《2017 吉林統計年鑒》，http：／／tjj.jl.gov.cn／tjsj／tjnj／2017／ml／indexc.htm。，職業健康檢查機構數量不足，分布不均，職業衛生服務水平參差不齊；與此同時，由于資金和技術水平的有限，部分地區職業病基層防控力量薄弱，突出體現在對職業病危害信息掌握不充分，對重點職業病及其職業危害因素監測能力不足，以及與防治職責相適應的技術支撐、信息監測體系和網絡不健全，職業衛生技術服務機構建設亟待提高，宣傳教育培訓、應急救援能力和行業監測管控有待強化。其二，用人單位職業病防治主體責任落實不到位，職業病危害隱患較大。部分用人單位職業安全保護意識不強，對勞動者職業健康重視程度不夠，用于改進工藝技術、改善作業環境、提供防護用品，以及組織職業健康檢查方面的資金投入不足，存在逃避職業衛生監管和法律責任的情況；其中，中小型煤炭和礦業企業職業病防護水平偏低，企業對勞動者缺乏必要的防護知識和防護措施的教育培訓，因職業病診斷、鑒定、救助和賠償等問題引發的群體性職業健康事件日益突出。其三，對新型職業病危害的認識與準備不足。隨著新技術、新工藝、新設備和新材料的廣泛應用，一些醫療衛生機構和用人單位難以就不斷出現的新的職業病危害因素和機理采取及時有效的應對措施，諸如極低頻電場和磁場對勞動者中樞神經系統的長期、隱蔽性危害，[4]亟需通過相關行業出臺職業安全技術標準和防治辦法予以監測和解決。

（二）勞動安全問題的原因探析

首先，勞動安全立法的價值取向上存在“生產安全”與“勞動安全”的概念混淆，致使保障勞動者衛生健康權益的相關立法長期缺位，以及“生產安全”同“職業安全”立法的銜接不暢。盡管近年來吉林省政府圍繞強化與完善生產安全法治建設，先后出臺了《吉林省安全生產條例》《企業安全生產“五個一”工程建設實施意見》，以及《安全生產領域改革發展實施意見》等法規條例，一定程度上彌補了以往在安全生產領域法律制度的疏漏，然而，吉林省目前尚未專門制定以保障勞動者“勞動安全”為目標的《勞動者職業安全與健康條例》。盡管2018年3月實施的《吉林省安全生產條例》（以下簡稱“新條例”）較2005年6月實施的原條例在體現條例基本宗旨的“總則”第一條中刪除了“促進經濟發展”的內容①現行的《吉林省安全生產條例》已由吉林省第十二屆人民代表大會常務會員會第三十八次會議于2017年12月1日通過，并自2018年3月1日施行?！靶聴l例”第一章總則的第一條為：“為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，根據《中華人民共和國安全生產法》和有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例?！本唧w參見：《吉林省安全生產條例》，吉林日報 2017年12月20日第 7 版。，但吉林省現有的勞動安全法治建設仍未在立法的價值取向上實現從保障經濟效率的“生產安全”向保障公平正義的“勞動安全”轉變。與此同時，勞動安全立法的直接目的應是保障勞動者的生命與健康權益，保護主體應當是在勞動生產過程中凸顯其“職業性”的勞動者，而作為一個沒有特指對象的政治概念，“人民群眾”不應成為勞動安全法律體系的保護主體。[5]由于在“生產安全”與“勞動安全”之間存在概念上的混淆，致使在目前吉林省乃至全國范圍內的勞動安全立法實踐中仍未能將預防和控制職業危害，保護勞動者的生命健康與職業安全納入立法目的，從而使集中體現勞動者職業安全的健康衛生權益的保障仍然處于殘缺的狀態。[6]

其次，勞動安全監管主體龐雜與監管職能分散，致使勞動安全監管體制運行不暢。目前包括吉林省在內的全國勞動安全監管體系處于一種典型的“九龍治水”的多頭管理格局。其中，安全監督部門負責生產安全監管，衛生部門負責職業病監測防治，勞動和社會保障部門負責工傷保險、職業病工傷勞動能力鑒定，以及工傷醫療的康復及賠付，質量監督部門負責壓力容器與電梯安全的監察管理，除此之外，建筑部門、農業部門及交通運輸部門分別負責建筑安全、農業機械安全、交通安全及駕駛員健康監管。由于尚未建立勞動安全監管的專職部門，以及各部門間的監管活動缺乏一定的協調機制，監管職責的交叉重疊，致使勞動安全監管長期處于各自為政的狀態。勞動安全的多頭監管不但加劇了各部門間執法環節的沖突矛盾，也易引發各部門間在具體勞動安全監管活動中的相互推諉。[7]

再次，勞動安全監管保障體制機制建設滯后，致使生產安全事故隱患與職業安全衛生風險難以得到有效防控。一方面，目前吉林省勞動安全立法方面存在的“生產安全”與“職業安全”保障的銜接不暢，誘發了企業勞動安全責任落實的不對稱行為，考慮到職業病誘發因素相較于生產安全事故誘發因素的長期性和隱蔽性，企業更傾向于在短期內通過“大干快上”的突擊作業以求達到各項安全生產檢查工作的標準，而對職業病等嚴重影響勞動者職業安全健康權益的問題缺乏足夠重視。另一方面，長期以來運動式的排查活動而非常態化的制度監管，致使省內部分中小企業雇主疏于勞動安全保障投入，企業生產設備陳舊、勞動條件落后、工作環境惡劣，勞動安全基礎建設薄弱；部分用人單位存在勞動安全衛生防護用品欠缺或不按期發放、任意延長勞動時間，以及職工安全教育培訓活動流于形式等問題；更有甚者采取各種手段規避勞動安全執法，諸如向其他生產單位借勞動防護用具應付執法檢查、向執法部門提供偽造的生產施工圖紙或職工健康檢查表、以工作崗位或待遇條件脅迫職工對執法部門保持緘默，以及通過尋租游說活動同執法部門串通合謀瞞報謊報安全事故及損失等。與此同時，在地方政府同管轄內個別企業存在復雜利益糾葛的環境下，相關主管部門對涉事企業的柔性化處理，促使企業通過“愿打認罰”的姿態息事寧人，從而進一步助長了企業在勞動安全責任落實與管理方面的道德風險。

最后，企業工會勞動安全維權職能的虛置化，不僅使工會面臨著黨政維穩期望與職工維權期望的兩難境地，也致使本應發揮事前預防積極作用的工會主導的勞動安全集體協商，轉變為一種事后補救的被動機制。一方面，由于在文化程度與專業素質上的層次差異，許多企業工會的工作人員對工會參與勞動安全保護的認識，仍停留在對企業勞動安全管理的行政性事務提供支持、協助和配套工作這一層面，進而將常規性的安全巡查工作錯誤地等同于勞動安全保護的主要工作或甚至全部工作，忽視了工會組織在勞動安全保護工作中的源頭參與及教育引導職能的發揮。[8]另一方面，現行體制下各類企業工會組織對企業管理層或資方的較強依附性，決定了工會在維護職工勞動安全的合法權益方面難以立場堅定地代表勞方同用人單位展開平等協商。與此同時，當前省內各級工會組織在參與勞動安全保障工作的過程中，通常將大量的人力、物力和財力投入到對生產安全事故或職業病傷亡人員及其家屬的安撫、賠償等善后工作，并沒有通過積極參與用人單位勞動安全事故防治體系的建構，充分發揮工會主導的集體協商在勞動安全保障方面的事前預防作用。

三、發達國家勞動安全監管與保障的實踐經驗

（一）美國勞動安全監管與保障的實踐經驗

1970年，美國國會通過了《職業安全衛生法》（OSH Act），作為美國職業安全衛生領域的基本法，該法旨在最大限度地保障勞動者在安全和健康的條件下工作。依據《職業安全衛生法》，美國先后成立了職業安全衛生管理局（OSHA）、職業安全與衛生研究所（NIOSH），以及職業安全與衛生審查委員會（OSHRC），逐步形成了比較完善的職業安全與衛生組織體系與監管體制。其中，作為美國職業安全與衛生領域的行政管理機構，隸屬于美國勞工部的OSHA 主要通過制定和實施職業安全衛生標準、提供安全培訓與安全教育援助，保證所有勞動者擁有安全健康的工作條件；作為美國職業安全與衛生領域的研究機構，隸屬于美國衛生與人類服務部疾病控制與預防中心的NIOSH 主要在從事科學研究工作的基礎上，為預防工傷事故與職業病的發生，以及改善工作場所的安全衛生狀況，提供職業安全衛生的標準與建議；而作為美國職業安全衛生領域的司法機構，OSHRC 獨立于美國政府部門，主要負責監察監督OSHA 的執法行為，裁決OSHA 在執法過程中同企業雇主產生的糾紛。

美國職業安全與衛生的監管工作主要包含職業安全與衛生標準的制定、職業安全與衛生的記錄報告、職業安全與衛生的監察監督，以及對職業安全與衛生違法行為的處罰。具體而言，首先，針對職業安全與衛生標準的制定，美國國會本身并不頒布職業安全和健康衛生標準，而是依據《職業安全衛生法》將該權力交由OSHA行使，OSHA 既可以根據自己的計劃制定標準，也可以在充分汲取由NIOSH 發布的職業安全與衛生建議，以及由民間標準制定組織提供的標準提議的基礎上，決定發起制定或修訂標準。在經過由廠方、工會代表、專業人員、政府官員等各利益相關方圍繞標準制定與修改廣泛參與的提議、復審、評議和聽證等環節后，最終形成的標準由OSHA 總部審核通過并發布實施。[9]其次，針對職業安全與衛生的記錄報告，OSHA 自2015年起開始執行最新的記錄報告管理制度，規定雇主必須將發生任何與工作相關且致使雇員死亡的事故在8 小時內向OSHA 報告，將所有與工作相關的雇員住院治療、截肢或眼睛損傷事故在24 小時內向OSHA 報告。與此同時，OSHA 要求雇主必須根據自身所從事的不同行業類型，填寫和維護與工作相關的傷害與疾病記錄。[10]再次，針對職業安全與衛生標準的監督監察，OSHA 對工作場所進行突擊檢查，禁止事先通知。與此同時，OSHA 根據行業特征與企業履行職業安全衛生法律責任的具體情況，圍繞豐富與完善職業安全健康衛生監管的策略和措施，制訂了包括法規強制執行、教育訓練與遵從協助，以及自愿與共同合作在內的多元化的激勵引導方案。[11]最后，針對職業安全與衛生違法行為的處罰，OSHA 根據企業違規性質在將違規行為劃分為非嚴重性、嚴重性、蓄意性和重復性四個類型的基礎上，對違規雇主作出7000-70000 美元的罰金處罰，并列出解決危害因素的期限。為保障職業安全與健康衛生執法工作的有效運行，OSHA 通過引入復查制度和司法審查制度，賦予企業雇主向OSHRC 對OSHA 的處罰結果申請復查，以及對OSHRC 的復查結果向當地法院提起訴訟的權利。

作為美國職業安全與健康衛生監管的核心執法機關，OSHA 在成立初期即面臨著執法效果不理想、執法力量不足、執法權威較弱、執法手段單一的問題。對此，OSHA 通過加強執法人員隊伍建設、創新執法手段、廣泛吸收社會力量參與，以及完善信息公開制度等一系列改革舉措，成功走出執法困境。[12]OSHA 現已成為發達國家以行政機構的自我改革創新推進行政執法成效提升的典型案例。

（二）德國勞動安全監管與保障的實踐經驗

自1839年普魯士王國國務部頒布了德國歷史上第一部關于勞動保護的法律《勞動保護法》至今，歷經近180年的發展，德國建立了由聯邦政府法律法規與行業工傷事故保險聯合會規則規定共同構成的“雙軌制”勞動安全法律體系，并在此基礎上，進一步形成了政府部門勞動監察與工傷保險協會自治管理的“雙軌制”勞動安全保障體制。在德國的勞動安全法律體系中，《勞動保護法》與《勞動安全法》是聯邦政府在職業安全與健康領域頒布的兩部最主要的法律法規。其中，前者的法律規制對象主要是企業雇主，要求企業雇主必須對影響勞動者安全和健康的工作環境問題采取必要措施，避免生產安全事故的發生，確保勞動者在工作崗位上的職業安全與健康權益，即使發生事故，也應通過各種救濟機制使勞動者盡可能回到工作崗位上；后者的法律規制對象主要是企業安全專員，規定在企業安全水平不達標的條件下，職業安全專業人員有權利要求企業停產整頓。[13]另一方面，作為行業自治立法，由行業工傷事故保險聯合會頒布的《工傷事故保險聯合會守則》在《企業事故保險法》的基礎上，規定了在職業安全事故發生的條件下，企業雇主不承擔民事賠償責任，而是由企業參保人向法定工傷保險機構申請工傷待遇，即明確了以保險形式解決勞動安全事故及糾紛的程序和機制。

在“雙軌制”的德國勞動安全監管體制下，一方面，由聯邦和州政府的各勞動保護機關開展的勞動保護與勞動監察，其工作重點在于制定和實施各級政府的勞動安全法律法規，以及對企業的勞動保護進行監察和引導；另一方面，作為具有勞動保護監管法定職責的非營利性的半官方自治機構，行業工傷事故保險聯合會圍繞勞動保護與勞動監察，其工作重點在于制定行業安全和職業健康保護的各項規定與規則，為企業提供預防生產安全事故和職業危害的專業咨詢與事故救助，對企業勞動安全負責人進行專業化培訓，以及為勞動者（參保人）提供預防、復原和治療等勞動安全保障。[14]目前德國按照工業行業類別設立了9 大行業工傷保險聯合會和26 家公共事業工傷事故保險聯合會，作為企業生產經營的先決條件，企業雇主需要在其所在行業的工傷事故保險聯合會進行申報并參加工傷保險，行業工傷事故保險聯合會在政府的監督下依法強制企業繳納工傷保險并督促企業采取安全防范措施，對企業違法行為實施處罰。

與此同時，勞動保護監察員制度與勞、資、專家、廠醫四方協調機制是德國勞動安全監管體制的兩項重要的制度安排。一方面，作為德國勞動安全監管的主要執法者，勞動保護監察員的檢查執法措施包括調查、提出整改建議、聽證、強制性罰款和拘留等。勞動保護監察員的主要職責在于引導企業內部進行勞動安全組織與制度建設，形成良好的勞動安全組織結構、制度安排和工作流程，最大限度地避免勞動安全事故的發生。[15]另一方面，在圍繞勞動安全保護與事故預防所建立的企業雇主、工會、勞動安全專家與企業醫師四方協調機制中，企業雇主和工會根據企業勞動安全的現狀分析，共同決策確定任用企業勞動安全專家和企業醫師，后者承擔企業勞動安全危害風險評估、企業安全技術與勞動者健康檢查、教育培訓和記錄上報等勞動安全監管的預防性職責，四方共同決定企業勞動安全管理維護任務。除此之外，加強對勞動者職業安全與健康衛生的基礎科學研究，完善勞動保護監察員的選拔培訓，改進企業安全生產管理組織與勞動保護管理系統建設等舉措，也是德國勞動安全監管與保障的主要實踐經驗。

（三）日本勞動安全監管與保障的實踐經驗

作為日本現行勞動法律法規體系的基點，1947年《勞動基準法》的頒行是日本勞動安全立法的里程碑，該法圍繞保障勞動安全與職業衛生，對防止生產傷亡事故、安全健康教育，以及體檢與職業病預防等方面做出了具體規定。在此基礎上，1972年頒布的《勞動安全與衛生法》作為日本勞動安全與職業衛生監管的主要法律，在對各類生產事故預防、安全衛生管理，以及工傷與職業病防治等具體領域進行明確規范的同時，現已圍繞新化學物質與有害信息、中小企業職業衛生管理，以及危險化學品分類及標識等問題進行了多次的修改與完善。[16]《勞動基準法》、《勞動安全衛生法》、《勞動災害防止團體法》等法律法規，同厚生勞動省出臺的各種規則條例與技術標準，共同構成了日本勞動安全職與業衛生法律框架，為相關部門實施勞動安全與職業衛生的監督管理提供了法律依據。

在勞動安全衛生監管機構與管理體系方面，2001年，日本厚生省與勞動省合并成立了厚生勞動省，合并后的部門在結合原有兩個部門安全生產管理與職業病防治職能的基礎上，進一步強化了勞動安全衛生監管的中央垂直管理體系。厚生勞動省內設勞動基準局等11 個局和8 個部，負責管理中央政府勞動安全衛生工作；與此同時，厚生勞動者截至目前已在日本47 個都道府縣分別設立47 個地方勞動局和347 個勞動基準監督署，具體負責轄區內的勞動安全衛生監管工作；此外，厚生勞動省還設有勞動安全衛生綜合研究所等直屬科研機構，為勞動安全衛生監管部門的各項決策提供技術支持。[17]在監管職責的具體劃分上，厚生勞動省負責制定勞動安全與職業衛生相關的政策法規、安全生產五年規劃和年度勞動災害預防政策方針，并對地方監管部門進行管理和指導；地方勞動局與勞動基準監督署分別監督指導轄區內勞動基準監督署和分管企業的勞動安全衛生工作，各級地方勞動安全衛生監管機構對轄區內的勞動安全衛生事故進行調查統計，并將地方監督指導政策執行與勞動安全衛生狀況向上級主管部門報告。[18]此外，除厚生勞動省垂直管理的政府監管組織體系外，諸如日本勞動安全衛生協會、日本礦山安全衛生協會等非政府組織也可在政府監管部門授權委托的條件下，行使勞動安全衛生的檢查監督職能。

在勞動安全衛生監管的具體機制與措施方面，日本目前設有勞動基準監督官、產業安全專門官和勞動健康專門官等各類勞動安全衛生專職監督官員，這些官員按照具體的監督職能大致分為兩類，其中，具有司法警察權限的監察官員對企業勞動安全衛生的執法狀況進行檢查，對企業呈報的各種勞動安全衛生材料展開審核與調查，有權對違法企業處以停工檢查和提出訴訟，無權確定和收受罰款；相關技術官員主要對企業勞動安全衛生狀況進行技術層面的檢查工作，對勞動安全衛生的風險因素和事故隱患提出具體的整改意見。與此同時，日本建立了以職業衛生醫師制度和“職業衛生三管理”制度為主要內容的企業勞動衛生管理制度。一方面，《勞動安全衛生法》對企業聘用職業衛生醫師、職業衛生醫師的工作職責，以及職業衛生醫師的資質進行了嚴格而詳細的規定；另一方面，圍繞作業環境測定、評估和改進、作業時間合理化、作業方法改進和個體防護裝備使用，以及健康檢查、事后措施與保健指導等內容所建立的作業環境管理、作業管理與健康管理的“職業衛生三管理”制度，為勞動者的職業安全衛生提供了全方位的制度保障。[19]此外，日本企業還通過推行職業衛生教育與提供健康保護指導計劃，致力于實現作業傷害防范與勞動者健康管理工作的常態化。

四、完善吉林省勞動安全監管的基本路徑與對策建議

（一）完善吉林省勞動安全監管的基本路徑

盡管發達國家在勞動安全監管領域積累了豐富的實踐經驗，但鑒于勞動安全領域制度環境的顯著差異，完善吉林省勞動安全監管的基本路徑不應局限于全盤照搬國外模式或經驗；與此同時，吉林省勞動安全監管在組織與制度層面的調整和改革，不應完全脫離于我國勞動安全監管法律法規框架與相關職能機構組織體系。應當在基于吉林省勞動安全基本省情的同時，充分結合我國勞動安全的基本國情，針對當前吉林省勞動安全監管存在的主要問題，選擇性地吸收借鑒發達國家勞動安全監管的實踐經驗，探尋并總結吉林省勞動安全監管的完善路徑。

其一，糾正將生產安全等同于勞動安全的錯誤認知。在勞動安全監管的各項制度安排與政策落實中，須將勞動者職業健康與衛生安全的監管置于同生產安全監管同等重要的地位。鑒于目前吉林省職業衛生保障工作進展相對緩慢，勞動者職業病防治存在短板，未來吉林省勞動安全監管的工作重心應向勞動者職業健康與衛生安全監管領域適當傾斜。

其二，著重通過制度建設提高勞動安全的監管成效。近年來，吉林省圍繞落實安全生產責任展開了一系列安全排查與專項治理等活動，安全生產監管取得了一定的工作成效，然而，與常規性的突擊檢查相比，這種運動式的排查整治活動難以系統性根除企業或用人單位的勞動安全事故隱患。應從監管部門的隊伍建設與執法方式、企業內部安全責任落實的各項規章制度，以及社會組織服務咨詢職能的有效參與等層面完善各項制度建設，確保監管工作與責任落實的常態化，形成勞動安全監管的長效機制。

其三，轉變“輕事前、重事后”的勞動安全監管理念。強調積極的事前預防是發達國家勞動安全監管的重中之重，以各種事前預防機制的有效建立實現勞動安全的源頭治理，是最大限度地降低生產安全事故隱患與職業病危害風險的基本途徑。從吉林省近年來發生的多起生產安全事故的處理情況來看，對事故受害方的賠償及對責任主體的問責等事后救濟工作盡管能夠落實到位，但與致死致殘等各類生產安全事故與職業病對勞動者人身安全與健康所造成的不可逆轉的損害相比，事后救濟對勞動者勞動權益的保障不乏有亡羊補牢之嫌。由此，應通過建立吉林省勞動安全事故防控體系，補齊勞動安全監管事前預防工作的短板。

（二）完善吉林省勞動安全監管的具體對策建議

首先，完善勞動安全監管的立法工作。應在對“生產安全”與“勞動安全”進行明確概念區分的基礎上，將預防和控制職業危害，保護勞動者的生命健康與職業安全納入到吉林省勞動安全的立法規范中。具體而言，在現行《吉林省安全生產條例》的基礎上，制定并出臺《吉林省安全生產與職業安全健康條例》作為吉林省勞動安全監管的地方性基本法規，以此推動吉林省“生產安全”同“職業安全”在勞動安全監管立法層面的銜接。與此同時，應在明確勞動安全監管責任的基礎上，通過進一步細化勞動安全監管的執法規范與程序，確保勞動安全監管的相關法規條例的可操作性。進一步地，在生產安全事故與職業病危害的處罰力度方面，可參照美國等發達國家的重罰威懾機制，通過加大處罰力度，增加勞動安全的違法成本，倒逼企業或用人單位加大勞動安全保障投入。

其次，優化勞動安全監管的組織體系。鑒于目前吉林省勞動安全監管中存在的主體龐雜與職能分散問題，可結合參照美國與日本的勞動安全監管組織體系，將目前分散在安全監督部門、衛生部門、勞動與社會保障部門、質量監督部門、交通運輸部門等執法部門的勞動安全監管職能集中到一個專職部門，抽調精干人力，建立一個獨立、統一的勞動安全監管機構。具體而言，成立直接隸屬于吉林省政府的吉林省勞動安全監管委員會，統籌安排全省范圍內的勞動安全監管工作，委員會下設市級勞動安全監管辦公室，具體負責轄區內的勞動安全監管，以此扭轉吉林省勞動安全監管中長期存在的多頭管理和“九龍治水”格局。

復次，創新勞動安全責任落實的體制機制。一方面，建立完善吉林省勞動安全地方標準體系，對煤礦、化工、危險品制造、建筑施工等全省范圍內生產安全事故及職業病高發行業，在嚴格執行國家與行業現行的生產安全與職業衛生標準的基礎上，設定更高的地方標準，在“雙標準”體系下，分別對定期考核達到或超過吉林省地方標準的企業，以及達不到現行國家與行業標準的企業予以相應的獎勵與懲處，在勞動安全責任落實方面形成有效的激勵約束。另一方面，應在進一步明確政府與企業兩大勞動安全責任主體的基礎上，建立監管部門領導負責制與企業法定代表人負責制的雙向責任落實體制。此外，為強化企業勞動安全的責任落實，可參照德國和日本的勞動監察官員制度，在吉林省設立勞動安全督察專員，賦予其對勞動安全違法企業行使停工檢查和提起訴訟等權力。

最后，強化工會組織勞動安全監督保護職能。應不斷完善工會組織勞動安全保障的各項規章制度，協同勞動安全監管部門針對具體勞動安全問題研究制定各項工作機制，擴大工會組織勞動安全監督保護工作覆蓋面。具體而言，其一，應協同勞動安全監管部門建立舉報人保護機制，充分保障舉報人的權益，讓企業員工充分發揮勞動安全內部監督作用。其二，應參照德國的企業雇主、工會、勞動安全專家與企業醫師四方協調機制，圍繞企業勞動安全危害風險評估、企業安全技術與勞動者健康檢查，以及勞動安全教育培訓等具體事宜，在全省范圍內的各類型企業中建立由工會組織主導的勞動安全集體協商協調機制。其三，參照日本企業工會在勞動者職業健康保護方面的實踐經驗，制定并出臺由工會組織牽頭的、由勞動安全相關監管部門提供專業技術咨詢服務的“吉林省勞動者職業健康規劃方案”，定期為勞動者提供職業衛生教育與健康保護咨詢服務。