中國國家公園管理體制建設

趙西君

（中國科學院 中國現代化研究中心，北京 100080）

黨的十八大以來，生態文明建設上升為國家戰略，成為“五位一體”的重要組成部分。國家公園建設已成為生態文明發展的重要組成部分，在新一輪的國家機構改革中，中央政府專門成立了國家公園管理局推進國家公園建設。然而，國家公園體制建設是一項重大的系統性工程，不僅需要借鑒國外發達國家經驗，也要充分考慮我國國情和地域特點，才能構建出適合我國自身需要的國家公園管理體制。因此，進一步加強國家公園體制建設研究具有重要的現實意義。

一、國家公園的發展歷程

國家公園是人類文明發展到一定階段后的產物，它的出現推動了自然保護事業的興起和發展，其理念和發展模式已成為世界上自然保護的一種重要形式，不僅創造了人類社會保護自然生態環境的新形式，也引發了世界性的自然保護運動。

國家公園的建立最早起源于美國，1872年建立的黃石國家公園成為世界上第一座國家公園，國家公園建設的目的是為了解決工業化時期人們對野生環境的破壞，希望通過建立一個較大的保護地，形成對原生態自然環境與人文資源的保護。之后，各國紛紛效仿，掀起了一股建立國家公園的浪潮，目前，全球一百多個國家建立了超過1200 多個國家公園。國際上一般都把黃石國家公園看作是世界上最早的自然保護地。

早在2006年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達措“國家公園”，但這是地方性的國家公園，直到2008年才得到國家林業局的認可，成為真正的國家公園。我國正式以中央政府文件批準的國家公園是黑龍江湯旺河國家公園，2008年10月環境保護部和國家旅游局聯合批準成立，成為中國首個中央政府下文批準的國家公園。但這些國家公園由于管理體制機制的問題以及缺乏必要的支撐保障等原因，并未真正實現國家公園最初設定的意圖和目標。2015年5月，13 個部門聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》，陸續批準10 個國家公園進行體制試點，從此國家公園在生態文明體制的號角下真正進入實施階段。2017年國務院辦公廳又印發了《建立國家公園體制總體方案》，指出要構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。2018年4月，中央政府專門成立國家公園管理局全力推進國家公園建設。

二、國家公園體制問題

（一）部門管理條塊分割，管理協調不暢

當前，我國國家公園的區域范圍內涉及先前國家林業局、國土資源部、環保部、住建部等多個部門劃定的保護區域，比如國家林業局的國家森林公園、國家濕地公園，國土資源部的國家地質公園、國家礦山公園，水利部的國家水利風景區等等，由于不同管理部門對各自管轄范圍內的保護地功能定位不同，發展的側重點也有所不同，管理中也難免發生一定的分歧。盡管目前成立了國家公園管理局，但各自的保護地仍然存在，原有的管理體制仍在繼續運行。這種條塊分割的管理體制，急需要國家公園作為我國保護價值最高的區域進行集中統一管理。

表1 國家公園相關的公園管理部門

不僅如此，國家公園的范圍跨越很多行政區，比如大熊貓國家公園試點總面積約2.7 萬平方公里，橫跨四川、陜西、甘肅三省涉及15 個地級市，雖然成立了大熊貓國家公園管理局，但每個省市都擁有相對獨立的管理權限，直接造成了各行政區對所在區域國家公園的發展目標、戰略定位、發展思路、管理方式等方面的屬地化和條塊化，特別是在當前自然資源資產統一確權登記、空間規劃等相關制度未有效落實的情況下，更加難以形成有效的跨行政區的管理和治理機制。

（二）土地權屬性質復雜，利益協調難度大

國家公園范圍內的土地權屬性質非常復雜，從所有權的角度看，一部分歸國家所有，一部分歸集體所有。全民所有的土地和林地權屬清晰，適合集中管理運營；集體所有的土地權屬則比較復雜，比如村集體的土地所有，同時大部分土地又分包到戶，農民享有這部分土地包括地面附著物的所有經濟收益，也可以將這些土地依法進行出租、轉讓、入股等等，形成了復雜的土地權屬關系。除此之外，還存在一些土地權屬的遺留問題，也造成國家公園區域內的土地權屬性質復雜，很難確權，若政府采用強制性措施征收很容易影響社會穩定。然而，解決土地權屬問題是我國建立國家公園的前提[1]，土地權屬的不明確則會影響建立歸屬明晰、權責明確的資源保護管理體制。并且，針對一些土地所有權的糾紛，僅采取行政部門、村集體以及村民面對面的調解和協調，不僅會浪費大量的行政資源，而且也未必起到良好的效果，達到理想要求。因此，需要通過調整土地權屬和明晰土地用途，進一步落實自然資源的歸屬管理和用途管制，最終實現資源的嚴格保護和永續利用。

（三）地方發展經濟與生態嚴格保護的沖突

國家公園建設目的主要是通過劃定一些特殊保護、管理和利用的自然區域，更加系統完整的保護具有國家代表性的自然生態系統。2017年國務院出臺的《建立國家公園體制總體方案》明確指出，國家公園“納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護”，也就意味著國家公園屬于禁止開發區域。然而，國家公園范圍內一般都是貧困人口比較密集的地區，比如三江源國家公園園區涉及12 個鄉鎮，53 個村的2.4 萬貧困人口[2]，祁連山國家公園還處于我國14 個集中連片特困地區。同時，國家公園涉及的區域往往由于原真性的保護，也集聚了一些稀缺性的生態資源、生物資源、文化資源等等，能夠對外地游客產生很強的吸引力，本地居民也逐漸意識到這些自然資源的經濟價值，不斷進行采伐和開發[3]。地方政府為盡快幫助本地居民脫貧，將這些資源作為發展旅游產業，增加就業帶動經濟增長的根本，但這種開發又往往純粹是以經濟發展為導向的，而沒有充分考慮生態環境保護的重要性和系統性，比如在生態脆弱地區大規模建設交通、水利、電力、通訊等基礎設施和公共服務設施建設，游客量也不加以控制引導，很容易造成試點區生態系統完整性和原真性的破壞。在中央政府財政轉移資金不足的前提下，往往會形成中央政府要求實行最嚴格的生態保護，而地方政府和本地居民為實現脫貧目標而會加快利用這些資源謀求發展，兩者必然會產生一定矛盾。

（四）國家公園未形成法律保護體系

美國、德國、英國、日本等國家都形成了比較健全的國家公園法。美國早在1916年就出臺了《關于建立國家公園管理局及相關目的的法案》即《國家公園法》，后來又出臺《荒野法》、《國家步道系統法》等等，這些法律的出臺為后來美國國家公園的順利推進奠定了良好的制度規范；英國國家公園建設始于20 世紀20年代末，1949年英國正式出臺了《國家公園與鄉村進入法》（National Park and Access to the Countryside Act），確立了國家公園的法律地位，隨后又出臺了《當地政府法》和《環境法》，目前，英國國家公園基本上都在這些法律框架范圍內有序運營的。然而，我國國家公園的管理僅有一些規章制度，仍未建立較為系統的國家公園保護法。我國亟需出臺一批符合中國實際的法律體系以確保國家公園的法律地位。

三、典型國家公園管理體制分析

自國家公園誕生以來，如何建立一套符合本國國情的管理體制才能更充分的發揮出國家公園的生態、教育、科研和游憩等功能，各國做了很多探索，并且形成了一系列行之有效的借鑒經驗。

（一）美國國家公園管理體制

美國是世界上最早建立國家公園的國家，無論在管理模式還是在經營機制上都形成了比較完善的一套管理體制，為我國建立國家公園管理體制提供了借鑒經驗。

1916年，美國成立國家公園管理局，隸屬于美國內政部，集中管理下轄的400 多處國家公園，包括管理規劃編制、建設項目核準、經營性項目準入、旅游開放許可等。但這也并不代表聯邦政府管理國家公園的所有事物，一些環境保護基金協會等非政府組織、科研機構、私營企業也會參與到國家公園的治理中。也就是，美國國家公園管理采取的是聯邦政府主導，多方力量參與的國家公園管理模式。這種中央政府主導的管理體制避免了中央與地方政府、私人之間的利益矛盾。

在經營制度上，美國堅持了國家公園的公益屬性，但也將特許經營制度作為收入的一項重要補充。2014 財年美國聯邦政府為國家公園體系撥款26.36 億美元，大約占國家公園總經費的70%左右[4]。1965年通過的《特許經營權法》，允許私營機構采用競標的方式，繳納一定數目的特許經營費，以獲得在公園內開發餐飲、住宿、河流運營、紀念品商店等旅游配套服務的權利。目前，美國國家公園的特許經營制度為國家公園帶來了一定補充收入，2017年美國國家公園系統共接待了3.31 億人次的游憩參觀者，在國家公園邊界大約60 公里影響范圍內，游客直接消費大約182 億美元。此外，門票收入和私人捐助也是美國國家公園的一項收入，但這些經費占比都較低。

美國雖然是土地私有化很高的國家，但為了便于聯邦政府對國家公園的直接管理，現有國家公園中90%以上的土地都通過贖買、捐贈等形式實現了國有化，只有極少量的土地仍為自治團體、企業和私人所有。國家公園土地權屬基本歸聯邦政府所有為國家公園的集中統一管理奠定了良好的基礎。

（二）英國國家公園管理體制

英國國家公園建設提出于20 世紀20年代，經過近100年的發展，英國國家公園管理體制成為地方政府自治管理的典型代表，日本和韓國也屬于此類管理模式。

英國是經過高度工業化的國家，原生態的自然景觀幾乎所剩無幾，國家公園范圍內的土地留有大量人工痕跡，并且目前也擁有很多居民在此生活和工作。所以，也有學者質疑英國國家公園是否屬于世界自然保護聯盟（IUCN）所定義的“未經人類開采、聚居或開發建設之地區”，而僅僅是一個“被保護的風景”[5]。

在國家公園管理上，英國在各個國家公園內都設有國家公園管理局，但由于國家公園管理局僅有極少一部分土地所有權，其他大部分土地都歸屬于當地農戶、國家信托機構以及居住在內的社區居民。因此，國家公園管理局需要協調相關機構以及農戶和居民等土地所有者參與到國家公園建設中。某種意義上，英國各個國家公園管理局扮演了中間協作或交流平臺的角色。然而，由于英國國家公園具有完善的法律保護體系，這種運行方式也是行之有效的。

國家公園的組織機構由三級體系組成，在國家層面由國家環境、食品和鄉村事務部（DEFRA）負責，英格蘭、威爾士和蘇格蘭是組成部門，分別負責其國土范圍內的國家公園事務，每個國家公園又都設有國家公園管理局。同時，一些分政府機構，比如國家公園管理局協會、國家公園運動（CNP）等也參與國家公園的管理?？傊?，英國國家公園的管理采取的是政府資助、地方投入、公眾參加的綜合型管理體系，成員包括國家政府任命的官員、地方行政官員、科研人員以及公眾代表等組成，共同對國家公園實施管理[6]。

為保障國家公園內社區居民等各方土地所有者的利益，英國國家公園內旅游活動非常頻繁，年游客量達到163 人／km2，年游客消費額接近30 億歐元[7]。這些旅游收入不僅為居民帶來了收入，為社區產業發展注入活力，也成為地方經濟發展的重要動力。但這種經營活動和建設活動是在規劃政策的規范引導下實施的，其中最重要的規范依據是《國家公園管理規劃》，由此可以看出，英國的國家公園規劃具有法律效力，對于指導國家公園的發展發揮了巨大作用。

（三）德國國家公園管理體制

德國建立國家公園制度較晚，1970年建立了第一個國家公園，經過40 多年的發展也逐漸形成了自己的特色。由于德國是聯邦制國家，國家公園的管理基本上歸各州政府的環境部門統管，是典型的地方自治型管理體系。

聯邦政府只負責國家公園的政策引導和相關法規，州政府則是國家公園管理的最高行政部門，也是國家公園的直接管理主體，其職責包括為國家公園制定相關法律、州政府之間的協調以及與聯邦政府各部門之間的聯絡等等。州政府以下又根據行政級別分別設立地區國家公園管理辦事處、縣（市）國家公園管理辦公室具體負責國家公園的管理事務，比如國家公園的年度計劃、設施運營等等，也就是說德國的國家公園是三級行政管理組織組成。

由于國家公園只是德國自然保護地的類型之一，國家公園在德國更強調大尺度荒野保護，側重對自然過程的保護[8]，主要是為民眾提供體驗完全的自然的機會，帶有很強的公益性。這種公益性也是建立在德國國家公園范圍內的土地基本為州政府所有基礎上，并且國家公園內很少有社區居民?；趪夜珗@的公益性定位，德國所有州的國家公園均不收門票，采取收支兩條線，保護管理費用由州政府承擔。當前，德國國家公園公益性定位正在民眾對話過程中逐步有所弱化，國家公園開始適度發展旅游產業，以增加周邊居民的收入和就業機會，消除周邊地區民眾的不滿。但是，德國國家公園分為核心區、限制利用區和外圍防護區，在核心區內除道路建設外不準任何形式開發利用，限制區內則允許人工建設和大規模人類活動，外圍防護區主要用于保護生物群落。

總體來看，三個國家的國家公園管理體制基本代表了世界上大多數國家對國家公園的管理模式。無論從管理主體、土地權屬還是機構設置、經營活動等，美國、英國、德國三個國家各有特色。因此，我國也應根據本國國情、地域條件、土地權屬、行政特點等實際現狀選擇適合自身發展的國家公園管理制度。

表2 美國、英國和德國的國家公園管理體制比較

四、中國國家公園管理體制建設

（一）探索建立國家公園自上而下的垂直管理模式

為防止條塊分割的管理現狀，國家公園的所有管理事權應以國家公園管理局為主體，全面整合原國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部等部門與國家公園相關的管理職能。在此基礎上，借鑒美國國家公園管理經驗，建立由中央政府自上而下的垂直管理模式。按照國家公園的總體布局，相關省市再依次設置相應級別的國家公園管理局（處），地方政府不得干預國家公園的管理。這種管理模式的優越性在于能夠使國家公園得到系統管理，同時，也能避免國家公園承擔過多的經濟職能，能夠真正意義上實現國家公園“保護為主”的功能定位。

（二）建立以政府投入為主導的多元化經營制度

在我國供給側結構性改革的政策背景下，國家公園有必要適度發展旅游，更好的實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉換，但這種旅游發展絕不是旅游景區式的市場化運作模式。因此，國家公園經營制度應充分借鑒美國的“特許經營制度”，即以公開招標的形式讓經營者參與到與國家公園核心資源無關的餐飲、住宿和旅游紀念品開發等旅游活動中。同時，在國家公園經營主體中應將管理權和經營權分離，管理者應是相應管理機構的行政人員，不能參與國家公園的經營活動，其收入來源主要是政府提供的薪酬。為避免過度進行旅游活動開發，國家公園的主要收入可采取收支兩條線，門票等收入直接上繳國庫，支出時進行財政預算實施。

（三）建立以國有土地為主體的土地權屬制度

為充分保障國家公園的公益屬性和更好的實現國家公園的有效保護，應大力借鑒美國、德國等國家公園的土地所有權做法，將零散化的土地產權進行重新統一規范管理。然而，由于國家公園覆蓋范圍較廣，有的地方甚至覆蓋了很多村鎮和聚居區，進行全面的土地國有化會帶來很多困難，因此，可以針對國家公園的核心區或具有很高保護價值的地區，采取贖買、置換、長期租用、穩定補償等形式解決好土地的所有權或使用權，實現土地和自然資源的全民所有。同時，應進一步加強對國家公園范圍內的森林、山嶺、草原、水流、灘涂等所有自然資源的確權，以實現國家公園的自然資源的歸屬清晰和高效管理。

（四）建立國家公園周邊居民共建共享機制

我國國家公園范圍內仍有大量原著居民，比如浙江錢江源國家公園范圍內人口密度為38.7 人／平方公里[9]，福建武夷山國家公園內人口密度大于30.5 人／平方公里[10]，三江源國家公園內仍有少數民族的原著居民，大規模遷出國家公園難度很大，所以必須建立周邊居民參與的國家公園管理制度，探索建立共建共享機制。一方面，因地制宜的建立周邊社區居民的生態補償機制，鼓勵居民積極參與到生態保護中；另一方面，國家公園通過租賃土地使用權的方式，或者社區以特色旅游資源、旅游服務作為投資，參與到國家公園的投資分紅中，使社區居民在國家公園建設中獲益。同時，國家應加強國家公園周邊社區居民在就業政策、培訓政策、稅收政策、貸款政策的支持力度，加強教育醫療、養老等方面的制度保障。

（五）建立健全符合中國國情的國家公園法律體系

美國、德國和英國等國家的國家公園建設經驗表明，完善的法律體系是維護國家公園良好運行的重要保障。目前，我國國家公園法律法規體系有待進一步完善，盡快出臺《國家公園法》，對國家公園的目標和宗旨、功能定位、管理機構、建設標準等進行詳細規范。各省區市也可根據國家公園管理的實際情況，出臺相應的法律法規。通過這些規范引導，盡快達到《建立國家公園體制總體方案》提出的“保護自然生態系統的原真性、完整性”的目的，充分發揮出國家公園的科研、教育、游憩等綜合功能。