蘇北地區精準扶貧的問題和對策建議

王海鴿 馬鑫宇 李浩昇

摘要：蘇北地區精準扶貧工作在貧困識別、產業扶貧、集體經濟項目增收、服務福利類扶貧和扶貧資源開發的制度創新等方面已取得階段性的成績。但是仍存在“精準報表”耗費過多行政資源，扶貧資金投入效率不高，扶貧工作存在形式化，忽視扶貧對象類型化特點，精準幫扶措施出現偏差，少數扶貧產業脫離市場實際，扶貧工作中各方整合度不夠等問題。針對上述問題，從加強扶貧機構的建設和專職人員的配備，創新精準考核督查機制，加強基層干部工作能力建設，對貧困人口進行精準分類，建立多維的貧困人口受益機制，完善精準幫扶的長效機制，加強村級能力建設，凝聚社會力量等方面提出改進精準扶貧機制的對策和建議。

關鍵詞：蘇北;精準扶貧;階段性成績;問題;對策

中圖分類號： F323.8 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2019）17-0014-05

近年來，江蘇省扶貧工作已經進入“啃硬骨頭”的攻堅階段，工作的重心在經濟和社會發展水平相對落后的蘇北。針對近年來蘇北地區貧困結構和形態的新變化，必須在鞏固現有減貧成果的基礎上，以精準扶貧為指導原則，調整原有的扶貧思路和部署，積極探索和開創能夠適應地方貧困治理要求的新辦法、新機制和新模式?；谶@樣的認識，筆者所在課題組在2017年5—7月，多次前往徐州、連云港、宿遷、鹽城等地區，與一些市、縣、鄉鎮的扶貧工作負責人和工作人員進行座談和交流;深入農村，實地查看產業扶貧項目的實施情況;走村串戶，對大量貧困戶進行了訪談。通過這些方式，了解和把握了當前蘇北地區精準扶貧工作的整體狀況，貧困戶的類型、狀態、需求和政策感受，基層扶貧干部對政策執行情況的意見和建議，精準扶貧中的地方經驗和工作創新。在此基礎上，對蘇北地區精準扶貧工作進行了總體判斷，梳理和歸納了現有工作中存在的問題，并從機制創新的角度提出了若干有針對性的對策建議。

1 蘇北地區精準扶貧工作已取得階段性的成績

一個地區的扶貧工作與地方整體發展狀態有著緊密的聯系，經濟發展的速度、社會發達的程度、體制改革的進度決定著貧困的表現和特點，以及扶貧工作的難點和重點。在蘇北調研期間，課題組形成的整體判斷是：蘇北地區經濟活力的增強，各類產業的發展，提高了土地和生產經營設備的租金價格，也給當地勞動人口帶來了大量離土不離鄉的就業和增收機會。地方經濟的發展增加了地方政府的財政稅收，使得各項扶貧工作有了財力基礎。各級政府對精準扶貧工作普遍重視，根據當地貧困狀況出臺了一系列政策和配套措施。在這樣的背景下，蘇北地區脫貧速度在加快，貧困壓力在減輕，扶貧工作進入關鍵性的掃尾階段。

1.1 貧困識別夯實了精準扶貧的基礎

根據《江蘇省農村扶貧開發條例》、江蘇省扶貧辦《新一輪扶貧開發建檔立卡工作實施方案》這2個依據，準確識別農民人均可支配收入6 000元以下低收入人口和年經營性收入18萬元以下經濟薄弱村“兩類對象”。精準扶貧的關鍵是精準識別貧困人口[1]。今年初，對建檔立卡數據進行了全面動態調整，按照建檔立卡“兩公告四公示”的要求，逐戶核對信息，對建檔立卡基礎數據進行核對，全面完成建檔立卡動態管理系統，低收入人口精準識別準確率大大提高。根據我們的調查，對于扶貧對象的識別，各地區基本做到了符合條件的一個不少，盡最大可能地把貧困人群納入政策覆蓋范圍。但仍有一些客觀條件制約了貧困識別的精準性：一是農民除了農業經營之外，在其他生產和服務領域存在靈活性就業的情況，收入來源很多，根據現有的條件很難全面深入地調查，無法避免隱瞞實際收入的情況，因此，不可避免地存在著給少數不符合條件者建檔立卡現象。二是在江蘇省以大數據為技術手段，綜合各種經濟數據確認的貧困人口指標往往大于基層確認的數量，為了彌合這2個數據的差距，基層干部在甄別貧困人口時盡量放寬標準。

1.2 產業扶貧確定了精準扶貧的重心

產業是經濟的基礎，是貧困地區減貧脫貧最重要的抓手，優質的產業是實現脫貧目標持久性的關鍵。產業扶貧不僅要精準定位產業，扶貧產業后期的發展也需要扶貧部門與當地林業、農業、民政等各部門有效銜接[2]。在調查中，可以看到許多地方能夠因地制宜，依托當地的經濟環境，發掘資源優勢，實施精準的產業幫扶，壯大經濟實力，增強“造血”功能。許多地方立足2個方面推進產業扶貧：首先，找準產業。以“兩個增收”為核心，以“項目立得穩、資產留得住、收益分得好”為工作導向，立足地方資源特色，實施一批見效快、機制活、前景廣的幫扶項目。其次，提高貧困戶的產業參與度和受益度。產業扶貧要平衡好產業發展和扶貧助貧的關系，一些地方在發展產業的同時注重建立企業和貧困農戶的利益聯結機制，提高貧困戶在產業發展中的組織程度，讓貧困戶參與到產業發展之中，使貧困人群享受產業發展的成果。例如邳州市八路鎮，利用當地的種植條件特點，以及交通和區位優勢，引入外部資源，發展花卉產業，現已實施花卉產業園、物流產業園、花卉電商服務中心等項目，產品90%以上通過網絡銷售，覆蓋魯南、皖北、江蘇等區域。以入股分紅的有效路徑，不斷提高村級經濟財產性收入，目前已經實現分紅70萬元，帶動 1 331 戶貧困戶脫貧。同時，結合“雨露計劃”，突出教育培訓“治窮根”，幫助貧困家庭“兩后生”230人接受實用技術培訓，免費安排貧困家庭的年輕人到園區學技術，培養他們創業的能力，引導他們自主創業;同時輸送一批貧困戶到花卉園常年打工，實現由幫扶到放開、由被動到主動接受、由“輸血”到“造血”。

1.3 集體經濟增收項目建設鋪設了貧困戶脫貧的重要通道

一是因村制宜發展特色產業項目。整合各級集體增收項目，以門面房建設、設施大棚、標準化廠房、屋頂分布式光伏發電等為基礎，開發新型增收項目。二是深化農村改革促進經濟薄弱村增收。盤活原有資源，探索實現集體經濟增收的新辦法。集體經濟組織可以有效調動貧困戶參與生產和經營的主動性[3]。以睢寧縣為例，全縣400個行政村，成立以村集體為主體，涵蓋農機、農田托管、勞務、土地股份等類型合作社，吸納農民以資金或生產資料等方式入股，采取“集體+產業+農戶”的模式，由村集體負責經營，農戶每年獲取穩定的分紅收益，實現村集體、農戶共贏。如土地股份合作社，入股的農戶除享受保底收益外，還可以參與經營利潤的分紅，另外，由扶貧資金、小額貸款等入股獲取的收益，將量化分配到村集體和低收入農戶，實現精準扶貧。集體合作社還優先吸納低收入農戶入社務工，增加工資性收入。將在雙溝、姚集、魏集3鎮率先進行土地股份合作試點，探索集體經濟發展的新模式，全縣各鎮、街道在試點基礎上，大膽創新，幫助村級成立集體性質的合作社或農場、農業公司等，有效利用農村“三資”，破解集體增收、農戶增收瓶頸，爭取全縣400個村“十三五”末全部實現年收入突破50萬元。

1.4 服務福利類扶貧形成了堅實的政策性托底

全面落實健康扶貧工程，大力強化就業扶持，充分發揮金融扶貧優勢，提高保障底線。一些地方重點提高了對貧困戶的服務水平，出臺政策對因病、因殘、因學致貧的貧困戶進行托底式救濟。以盱眙縣為例，該縣托底保障的做法可分為3個方面：一是做到應保盡保。對6 036戶、11 154人符合低保、五保條件的低收入人口，全部納入社會保障范圍，做到農村低保標準增長幅度不低于當地農民人均純收入增長幅度。目前，農村低保補助標準已提高至每月460元/人，預計明年再次提標后，可全部達到省定脫貧線;農村五保集中供養標準每年7 448元/人、分散供養標準每年6 648元/人，已超過省定脫貧線。二是擴大醫保范圍。對所有建檔立卡戶按照100元/人標準，由縣級財政投入742萬元，建立精準扶貧補充醫療保險。對參保對象住院和門特人員的合規醫療費用，經新型農村合作醫療和大病保險補償后，剩余部分由精準扶貧補充醫療保險再次補償。城鄉低保戶同時享受城鄉醫療救助、疾病應急求助、貧困家庭兒童大病等救助補償。三是提高補貼標準。2017年，縣政府出臺《關于完善困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的通知》，進一步提高殘疾人兩項補貼和重度殘疾人護理補貼標準。在低收入農戶特別是病殘戶子女入學教育資助方面，該縣積極落實教育扶貧政策，從2016年起對貧困生學雜費減免擴大至高中和大學階段，確保實現減支脫貧。

1.5 制度創新促進了扶貧資源的有效開發

切實可行的扶貧制度是精準扶貧工作的制勝法寶[4]。為了有效地整合扶貧力量，盤活扶貧資源，發掘扶貧潛能，蘇北各地積極進行制度創新，形成了各具特色的地方經驗。例如，為了解決扶貧小額貸款使用期限短這一困難，灌南縣緊抓國家扶持發展新能源契機，把低收入農戶增收項目選擇與發展新興產業相結合，采取激勵措施積極引導低收入農戶利用政府政策開發扶貧資源，通過小額貸款來實施光伏到戶項目?！盀榻鉀Q扶貧小額貸款使用期限短的問題，該縣充分調動光伏施工企業的積極性，動員企業承擔低收入農戶申請小額貸款擔保責任，為低收入農戶提供10年期扶貧小額貸款償還擔?！盵5]。這樣就解決了因貸款期限短的原因導致的扶貧小額貸款存在發放難、發放規模不大等問題，使低收入農戶可以享受金融扶持政策的幫助。邳州市制度創新的思路是通過農村公共空間治理，清理大量被占用的土地資源，再將土地進入交易平臺，增加補充耕地指標，由村集體通過資源發包，實現村集體增收，解決了一些貧困村集體收入低下的問題。連云港市婦聯為了解決光伏扶貧項目資金難題，挖掘社會公益潛力，與中國婦基會合作，依托騰訊公益平臺在線上發起了“邀您一起種太陽”網絡眾籌精準扶貧公益項目，創新運用“光伏+扶貧+眾籌+公益”，發動網友獻出愛心募捐扶貧，引起社會各界的廣泛關注，得到了廣大網友的熱心支持。

2 當前精準扶貧工作中存在的問題

2.1 “精準報表”耗費過多行政資源

精準扶貧的第一步是將貧困人口從總人口篩選出來的精準識別。識別貧困人口是開展扶貧工作的首要問題[6]。為了保證識別的準確度，上級部門制定了詳盡的“規定動作”和督查考核的辦法，但這種僵化繁瑣的要求和考核擠占了太多行政資源，成為扶貧干部工作中沉重的負擔。行政審批程序繁瑣，扶貧項目具體落實進度遲緩，導致部分時效性較強的產業項目延誤[7]。而在調查中，許多扶貧干部抱怨，扶貧工作本身就缺人手，卻耗費大量的時間和精力去填寫各類扶貧工作登記表、調查表、統計表、明細表，還有開不完的會，寫不完的材料，根本沒有時間去思考和聯系扶貧項目、到農戶家里了解情況、制定切實可行的扶貧辦法。為了應對上級檢查，各種建檔立卡的文檔材料必須完備和標準化，這需要購買辦公設備，多次打印和復印各種表格和相關證明材料，加上頻繁接待上級部門檢查的費用，耗費了大量的財力。建檔立卡、填表統計等精準識別工作只是進行有效扶貧的前期手段，而把資源輸送到貧困戶的手里，幫助其脫貧才是目的?，F在的做法如同費了很大精力和財力從上到下鋪設了一條條輸送各種扶貧資源的豪華管道，的確做到了精準到戶，但是真正從這個管道里輸送到農民手里的卻是涓涓細流。大部分資源消耗在手段上，用于扶貧目的的卻不多了。扶貧工作中時間、精力和資源投入并沒有獲得相應比例的扶貧收益的增加，扶貧對象的真正需求沒有得到相應的滿足，扶貧工作出現了“內卷化”傾向。

2.2 扶貧資金投入的效率有待提高

目前，貧困地區在各類扶貧資金的統籌整合上已經有了更多的靈活度和實踐，但是在項目選擇上仍舊存在種種問題。一些干部抱怨很難找到資金回報率高的項目，還有一些干部的心態是不愿在扶貧上投入太多精力，不愿承擔項目虧損的風險，他們寧愿選擇那些簡單、易操作的項目，比如蓋門面房、建廠房等基礎設施出租。許多租金達不到上級要求的給貧困戶分紅的比例，只能由鄉鎮想辦法貼補。另外，由于農村的精英階層信息靈通、資本雄厚，同時擁有權力資源，所以，他們能夠在一定程度上掌握扶貧資源的發言權和實施權，這就產生了扶貧項目中的“精英俘獲”現象[8]。而貧困戶由于自身的弱勢化，獲取信息的能力和話語權不足，因此，在精準扶貧中參與度不夠，影響了扶貧政策的效果。有些產業扶貧，經濟效益很好，但利好都流向了投資方和經營大戶，扶貧變成了扶大戶。有些干部私下反映，鄉鎮從外地引入的項目，利用扶貧資金做大做強，但錢都被投資方賺走，留給地方的不多，在帶動貧困戶就業和脫貧方面作用不大。小額貸款作為金融扶貧的重要舉措，本意是滿足貧困對象在生產、經營等創業活動中的資金需求，但在有些地方，并沒有達到政策設計時所設想的效果。由于蘇北地區整體經濟發展水平要高于全國其他扶貧地區，在其他地區可以發揮作用的小額貸款數額，在蘇北的貧困戶看來，干不了什么事情。一些貧困戶看好貼息這一政策，為自己謀取點利潤。更有甚者，社會閑散人員組織建檔立卡戶把貸款套取出來挪作他用，給貧困戶一點好處。一些貸款無法歸還，形成惡性循環，金融扶貧的政策落空。

2.3 扶貧工作存在形式化的傾向

在中央不斷加大精準扶貧工作政策力度的背景下，地方黨委和政府日益重視扶貧工作，一把手領導掛帥扶貧工作領導小組，區、鎮、村層層簽訂責任狀，建立限期脫貧的責任制，健全考核激勵機制。但由于一些客觀原因，現有的制度和機制并沒有起到應有的效果，反而加劇了扶貧工作的形式化傾向。首先，人手不夠，疲于應付。由于人員配備不夠，事務繁多，面對各個層級、部門匯聚來的工作指示，只能比照考核要求，進行“選擇性應付”，一些工作流于形式化、紙面化，無法深入開展、做細做實[9]。另外，一些黨員和干部缺少專業扶貧知識、資源、熱情，考核流于形式，幫扶效果參差不齊。以結對扶貧為例，一些幫扶干部告訴調查組，結對扶貧工作在形式上已經很完備，人員明確，任務清晰，并且分級分片建立微信群，通過網絡方式布置任務，開展工作。有的地方將所有幫扶信息錄入網絡平臺系統，每季度組織幫扶責任人上門走訪更新，所有幫扶對象都可以通過手機APP對幫扶措施、進度、成效進行查詢。但是許多幫扶活動流于形式，一些結對子的干部生活和工作在城鎮，既缺乏扶貧的知識，也沒有扶貧的能力和資源，同時，還有自己的本職工作，沒有多少精力關注和解決貧困戶的問題。連云港地區某鄉鎮扶貧工作人員坦陳，每次入戶都是拍照留證，在幫扶聯系卡上登記簽名，然后走人。這種形式“雷聲大，雨點小”，起不到真正的效果，反而對貧困戶造成了騷擾，讓他們對政府的扶貧工作產生懷疑。

2.4 忽視扶貧對象類型化特點，精準幫扶措施出現偏差

江蘇省是全國最發達地區之一，蘇北地區雖然在經濟和社會發展上與蘇南地區還存在一定的差距，但在全國范圍來看，并不落后，因此，在貧困的表現、貧困人口的特點和需求上，與全國其他地區有著較大的不同。對于那些絕對貧困地區而言，存在規?；南胫赂欢鴽]有門路、信息、資金和領路人的貧困群體，而在蘇北地區，貧困人群越來越成為零散化、碎片化、邊緣化的群體，即因為災禍風險、個人原因和政策遺漏而貧困的人。第一類是因為身體和年齡原因無論如何也“扶不起”的人。這類人不是身體殘疾，就是年齡大，不能從事重體力勞動，無法掌握新產業技能，卻又無人照料。例如，有老人已無勞動能力，但有養女，所以不符合五保戶條件。然而按照農村習俗，出嫁的女兒沒有贍養老人義務，所以處于政策無法覆蓋、家庭又不管的狀態。第二類是不正干的“二流子”。一些經濟條件較好的地區的干部感慨：這么好的地方經濟環境，隨便找點事情干就脫貧了。同樣的家庭環境和個人條件，為什么別人不貧困，他貧困了？因為有活不干，有力不出，有錢就賭，好逸惡勞。這類人具備勞動能力，但往往有病態人格。扶貧需先扶志，但矯正貧困者的病態人格往往超出了扶貧干部的工作能力。第三類是因病、因災、因學致貧者?，F有的社會保障體制和救助措施還沒有辦法進行完全的托底。第四類是家庭經濟基礎薄弱、收入來源單一、無法抵御市場風險的人。農民作為市場經濟的主體，每一種經營決策都要經受市場風險的考驗。一些地區的農民，選擇種糧食，風險小，但是脫貧不易。選擇種植經濟作物，機遇和風險都很大，這就給扶貧工作帶來新問題。例如邳州市北部鄉鎮農民普遍種植大蒜，遇到行情好，可以迅速脫貧，但行情不好，就會重新返貧。這幾類人都面臨著具體的“怎么幫”的問題，而現有的扶貧制度雖然強調精準幫扶，但距離實際解決問題還有一定差距。

2.5 少數扶貧產業脫離市場實際

一些地方熱衷于搞產業扶貧的面子工程，吸引了大量的項目資金，賺足了關注度，但卻脫離市場實際，成為爛尾工程，或者缺乏可持續性。貧困地區扶貧產業選擇的范圍有限，存在著著產業重復、忽視扶貧產業與當地整體環境契合度的問題[10]?？偟膩碚f，這類針對貧困戶的產業幫扶重生產、輕市場;重一時轟動效應，而缺乏長遠發展規劃;重長官意志，而脫離了產業發展的客觀規律。有些下派扶貧干部和后方單位，出于帶領貧困戶致富的強烈愿望，積極聯系資金，利用技術優勢推進項目，運用特殊關系開拓市場，短期內使得集體和個人的經濟收入達標，改變了地方的貧困狀況，但這種改變具有暫時性和個人印記。由于貧困戶不清楚幫扶產品的市場鏈、盈利模式，甚至銷售本身就是違背市場競爭的行政行為，一旦支持力量改變，項目就難以為繼。例如，某扶貧干部來自農業科技部門，利用技術優勢，在某村大面積種植某種作物，同時利用自身行政資源進行收購銷售，農民增收明顯。但該扶貧干部一調離，種植技術和銷售渠道全都難以為繼，只能改換門庭?？傊?，一些經濟薄弱村和貧困人口雖然在一段時間里得益于行政性和政策性因素，實現了減貧和脫貧的目標，但這只是外部強力援助的結果，自身并沒有建立可持續發展的能力，最終會陷入增長經濟學家所說的“梅佐喬諾陷阱”。

2.6 扶貧工作中各方整合度不夠

扶貧不僅要解決溫飽，更是鄉村社會中的一個綜合性治理問題，需要各個部門協調整合[11]。當前扶貧工作的管理方式是由扶貧辦牽頭全面負責扶貧的相關工作;民政部門負責農村特困戶生活救助、五保供養、農村醫療救助、自然災害救濟等相關工作;殘疾人聯合會負責殘疾人的相關補貼和福利保障的相關工作;住建部門負責公共租賃住房建設和危房改造等相關工作。此外，衛生、教育等部門也與扶貧工作產生聯系。多部門負責扶貧的模式的確可以針對特定群體，解決專門性的貧困問題，在一定程度上也可以形成合力推動扶貧事業的發展，但是實際工作中的各自為政，導致了資源無法共享、工作的重疊和遺漏，不能將行政資源有效地配置到扶貧工作的各個領域中。另外，在需要扶貧的鄉鎮和村莊，進駐的扶貧機構眾多，這些單位層級不同、性質不一、各有隸屬、職權各異，“八仙過海，各顯神通”，但也導致了扶貧資源難以有效整合，資源分配無法優化，重復浪費現象無法避免。因此，必須從管理的角度，進行職權的設置，理順各部門之間的關系，強調扶貧中的統籌與協調，建立起更好的扶貧工作治理機制。

3 改進精準扶貧機制的若干建議

3.1 加強扶貧機構的建設和專職人員的配備

專門化的扶貧機構設置和人員配備反映了扶貧工作組織化的水平，直接影響著扶貧政策的落實狀況，扶貧目標的推進程度，扶貧工作的指導和協調能力。有些縣（市）雖然成立了扶貧工作領導小組，并且由黨政一把手擔任組長和副組長，但專門的扶貧機構卻不完善，存在著臨時性、依附性，人員配備不齊全。有的缺少主要負責人，有的工作人員由各單位抽調，多具有臨時觀念，責任心不強，扶貧機構的領導對其缺乏剛性約束力，無法按照正式組織的考核辦法對其進行激勵，這大大影響了扶貧機構組織效能的發揮。因此，建議在制度、人員配備和考核等方面強化對各級扶貧機構的建設，明確其職能及其與相關部門的關系，增強其獨立性。另外，對于許多鄉鎮來說，應盡快設立鎮級扶貧工作站。精準扶貧工作面廣量大，各鎮普遍沒有專職扶貧工作人員，所有扶貧工作都由鎮農經中心代為完成。根據扶貧工作的實際需要，在鎮一級要盡快成立3～5人組成的鎮扶貧工作站，明確扶貧工作專干，加強扶貧開發工作力量。

3.2 創新精準考核督查機制，提升扶貧工作效率

首先，減少基層填表考核的負擔，讓扶貧干部把時間和精力投入到扶貧工作中去。建立各扶貧相關單位和部門可以共享的建檔立卡信息系統和統計報表，減少重復性的填表報數。上級部門的檢查、抽查、復核等要按照年度進行合理安排，各個監管部門應當加強聯動和溝通，減輕基層迎接檢查的負擔。改進檢查和考評的辦法，減少對紙質檔案材料的檢查，將重點放在識別的精準性、扶貧項目、產業效益、扶貧質量和持續性等方面。其次，建立精準扶貧的科學績效考核體系，有效引導和督促貧困地區領導班子和扶貧干部做實事、真扶貧。要調整黨政領導干部經濟社會發展實績考核的指標和權重，增加與扶貧成果、地方可用財力用于扶貧開發比例等方面相關的考核指標，并賦予其足夠的權重。另外，扶貧工作考核的內容、標準、相關數據和結果等應該盡量公開，接受貧困群體和社會各界的監督。鼓勵貧困人口積極參與扶貧項目，促使貧困人口發揮監督作用[12]。要更多地引入外部第三方專業機構的評估，鼓勵當地居民參加評估。

3.3 加強基層干部工作能力建設，探索社會工作介入精準扶貧的辦法

從目前縣（市）、鄉鎮扶貧干部的構成來看，絕大多數是黨政機關、事業單位的工作人員，這些人有著所在崗位的工作技能和行政能力，但是對于貧困地區特殊的經濟社會文化環境缺乏認識，扶貧所需要的專業知識和能力有限，扶貧方式方法不專業。因此，要加強對基層扶貧干部和工作人員的培訓，提升他們的責任意識、業務知識和綜合能力。另外，要看到貧困是一種十分復雜的經濟社會現象，需要引入各方力量，運用各種專業技能、知識，使用各種有效的手段進行精準扶貧。政府運用行政命令推進的扶貧模式，雖然在短期內、在表面上能夠產生轟轟烈烈的效果，但始終存在著一些效率損失和力不能及之處。社會工作作為一種社會力量，所提供的服務比行政性的工作更自覺、更持久，社會工作者所具備的助人自助的理念、專門性知識、綜合性的實務能力和獨特的方法使得他們更易于接近貧困者，更能夠被貧困者接納，在尊重被救助者主體性，進行溝通、分析的基礎上，提供物質和精神支持系統，協助服務對象解決問題，從根本上改善貧困者的處境?；鶎诱梢宰鳛槲蟹?，向專業社會工作機構招標扶貧類服務項目，提升扶貧工作的專業性和效率。

3.4 對貧困人口進行精準分類，建立多維的貧困人口受益機制

隨著貧困人口的不斷減少，我國的貧困人口分布呈現“大分散、小集中”的新特點。應根據致貧原因對貧困人口進行精準分類，不同的類別采取不同的幫扶措施。另外，可以對貧困人口的貧困程度進行分類，以此確定不同的幫扶標準。對于困難程度深的，可以保障托底，增加資金扶持的力度;對于一般性的困難，根據條件享受既有的扶貧政策;對于已經暫時脫貧的人群或者經常性返貧的人群，不但要“扶上馬”，而且要“送一程”。就蘇北的整體扶貧形勢來看，大規模的扶貧已經到了最后的階段，按照現有的標準，短期脫貧不是問題，但是如果消除不了產生貧困的誘因和個人因素，對于少數群體來說，就始終存在著重新返貧的可能。因此精準幫扶一定要有長遠的眼光。今后工作的重點要放在經常性返貧的人群中，要解決未成年人的健康和教育問題，斬斷貧困現象的代際傳遞;要解決貧困戶面臨的技術、資金和市場方面的困難，增強他們抵御市場風險的能力;要發展和壯大集體經濟，加大分配力度，提升貧困戶的獲得感;要完善多元合作機制，搭建籌資建設的幫扶平臺，構建大扶貧格局。

3.5 尊重市場規律，完善精準幫扶的長效機制

當前的扶貧工作是在政府主導下的扶貧工作，在目前的行政動員和考核體系要求下，扶貧單位和個人往往采取運動式治理的方式解決貧困問題。運動式治理給創新政府工作機制、改變原有的工作作風提供了契機，但也帶來了追求實現貧困戶脫貧的短期行為、用行政辦法解決經濟問題、治理效能與資源投入嚴重不匹配、扶貧成果缺乏穩定性等問題[13]。因此，必須實現從運動式治理向常規治理的轉變。要建立穩定的制度和機制，在宏觀上使得扶貧工作具有戰略性、計劃性、連續性和前瞻性;要改變貧困對象在扶貧過程中“等、靠、要”的心理，激發貧困對象的主體性和能動性，讓他們置身其中，積極參與;政府和市場在扶貧工作中發揮的作用各有側重，政府扶貧適用于解決集中性的貧困問題，市場扶貧則更具有專業性和高效率[14]。要妥善處理政府和市場二者之間的關系，要尊重市場經濟規律和市場競爭的原則，合理安排金融信貸支持和扶貧產業項目，防止出現因產業項目過度投資而導致的資源配置效率低等問題;在項目的考核中要重點關注項目的經營狀況、在市場中的能力，由此引導產業健康發展，給農民奔向共同富裕提供持續的動力。

3.6 加強村級能力建設，將基層組織鍛造成脫貧攻堅的堅強主體

村莊承接和輸送著各級扶貧資源，反映著貧困群體的需求，是實施扶貧政策，開展扶貧工作的主戰場。村莊基層組織的凝聚力、行動力、治理水平直接影響著扶貧開發的深度和村莊內生發展能力。在調查中發現，凡是扶貧政策實施到位、項目運行良好、脫貧效果顯著的村莊，往往是黨支部、村委會治理能力突出的村莊。因此，必須加強村級能力建設，使之成為貧困人口脫貧致富、村莊發展的重要平臺。加強村級能力建設，首先要強化村級黨組織建設。要加強對軟弱渙散的村黨組織的整改，提高貧困村黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力;抓好村黨組織帶頭人隊伍建設，改變空巢化村莊中黨員年齡偏大、文化偏低、能力偏弱的狀況;強化村級黨組織能力建設，促進村級黨組織向服務型黨組織轉變。其次，要加強村委會治理能力建設，健全黨組織領導的村民自治機制。此外，要加強村莊帶頭人和農村發展能力建設。以村干部、村干部后備人選、合作社組織負責人、種養大戶、大學生村官等為重點對象，通過創業培訓和政策激勵，引導他們帶領貧困群體脫貧致富。最后，健全駐村工作隊制度。對于內生發展能力不足、組織資源缺乏的村莊，駐村工作隊組織和指導扶貧工作的作用特別重要。要利用工作隊成員在技術、資金、項目、信息等方面的優勢，推動扶貧產業的發展，促進農民增收。

3.7 凝聚社會力量，創新社會協同機制

扶貧工作應當積極引入社會力量，塑造一個政府主導、各方力量參與的大格局和協同機制。當前處于全面建成小康社會攻堅階段，扶貧工作需要政府、市場、社會各方力量的協同推進[15]。在一些貧困地區，現有的行政主導式扶貧在財政支持和干部動員上已經達到極限，而動員社會力量參與扶貧卻有很大的生長空間。各種社會力量屬性不同，力量大小存在差異，各具優勢和能力，要建立起有效的扶貧協同機制，讓多元化的社會力量以不同的方式參與到扶貧工作中去。要充分發揮民營企業在資金、技術、管理、市場等方面的優勢，鼓勵民營資本與貧困地區的產業扶貧資金相結合，通過開發資源，發展產業，為貧困人口提供就業崗位，改善地方經濟環境;要大力推進各種社會組織參與扶貧開發，通過購買服務，發揮社會組織在扶貧項目開發、技術推廣、信息提供、人員培訓等方面的優勢;要積極支持扶貧志愿組織開展活動，通過鋪設渠道、構建網絡、匯聚和輸送民間公益性人力資源，在文化下鄉、支醫支教、科技推廣、創業引領等方面發揮自己的特長。政府要在搭建服務平臺、加強宣傳引導、出臺優惠政策、改進服務管理、健全激勵機制等方面促進社會資源的整合，發掘民間力量，創新社會協同參與扶貧的機制，拓展扶貧工作的深度和廣度。

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