機構改革背景下稅收征管模式轉型

董 蕾，先瀟瀟，王向東

(吉林財經大學 稅務學院，吉林 長春130117)

一、稅收征管模式轉型時機日漸成熟

國地稅合并，在形式上全國稅務系統又要回歸到1994年之前一個稅務局的狀態。但是，“濯足溪流，已非前水”，今天的經濟、社會、技術、環境已經發生天翻地覆的變化，國地稅即使合并,但在實質上不可能、也不應該再復制20多年前的征管模式。當前國地稅合并為稅收征管模式改革提供了新的契機，此時也是推進稅收征管模式轉型、實現稅收管理體制機制創新的最佳時機。各方面條件逐漸完備，應在機構改革完成后加快向“以促進納稅遵從為宗旨，以解決征納信息不對稱為目標，以稅收大數據為基礎，以信息流程為主線，以數據比對為核心，計算機處理與人工處理相結合的新型工作模式”即 “管數制”模式全面轉型。

1.轉型的必要性。從稅源的變化來看，現行稅務管理方式已不適應新時代經濟發展形勢。工業時代向知識時代過渡是一個“去物質化”的過程，經濟稅源在本質上由實體形態向虛擬形態轉變，軟件編程、網絡小說創作等知識生產大量涌現，稅源本體逐漸數據化，隱蔽性增強，難以辨認；“互聯網+”傳統產業衍生出很多跨區域經營、集團經營、線上線下結合經營等多種新營銷方式，使稅源難以掌控。建立在業務流程之上的、以屬地管理為特征的機構和崗位職責體系，已經不能適應新稅源變化。從系統論的角度來看，征管系統整體功能提升緩慢。近年來，我國稅收征管法律制度日益完善，技術越來越先進，人員素質不斷提高，但征管系統整體功能的提升明顯滯后。房地產稅、個人所得稅改革以及電子商務課稅舉步維艱，受稅收征管能力拖累明顯，說明現行征管要素組合模式不利于提升稅收征管能力和水平，須盡快重組轉型。

2.轉型的可行性。2009年國家稅務總局提出“信息管稅”的理念，對于稅收征管模式改革發揮了重要的指引作用。如今大數據、“互聯網+”、云計算、區塊鏈等日益受到廣大稅務干部的關注，人們的觀念在不斷更新，新的理念在潛移默化地形成；以“金三”為核心的稅務信息化取得重大進展，電子稅務局廣泛開通，人工智能開始走向實務，智慧稅收離我們越來越近，“互聯網+”、大數據技術形成對征管模式創新的強有力支撐；實踐中，各地稅務部門進行了一些卓有成效的探索，貼近大數據的管理模式正在形成之中；也有大量的國際經驗可以借鑒,發達國家作為稅務信息化和大數據應用的先行者，其先進的做法和經驗值得我們學習和汲取。目前機構改革良機使征管模式轉型具備了組織基礎、技術基礎和環境基礎。

3.轉型的緊迫性。從頂層設計需求來看，征管模式轉型具有緊迫性。改革的邏輯是“確立征管模式→構造征管流程→設計征管業務→修訂征管法規”，前一環節的變化會決定后一環節的運行狀態。目前阻滯我國征管法修訂的因素恰恰是鏈條前端環節改革滯后，這給征管法修訂埋下了不確定性風險。因此要想完善稅收征管法，征管模式轉型必須先行，改革已迫在眉睫。從解決制度缺失和提升稅收治理能力、推進國家治理現代化方面來看，征管模式轉型也具有緊迫性。十八大提出“完善國稅地稅征管體制”，十九大強調“改革國稅地稅征管體制”，“改革”比“完善”顯然具有更大的力度要求。中辦、國辦在《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中提出了到2020年建成與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收征管體制，時間已非常緊迫，任務還十分艱巨。

二、以管理體系創新引領征管模式轉型

征管模式、管理體系、機構體系是依次包含的關系，管理體系承上啟下，是征管模式的整體組織架構，支撐著征管模式的形態和格局。管理體系的頂層設計，涉及到系統目標確立、機構體系構建、崗位職能設定和人力資源配置等一系列問題。這些問題既是征管模式轉型的首要問題，也是機構改革要著力解決的突出問題。

1.依據“牧羊原理”，構建兩大管理系統?！澳裂蛟怼笔侵改裂蛉嗽诠芾硌蛉簳r通常借助于兩個力量來協助：一個是領頭羊，一個是牧羊犬。領頭羊有很高的威望，羊群愿意跟著它走。有時去陌生的草場，全靠領頭羊走在羊群的前面帶路，形成了引導系統。牧羊犬通常跟在羊群左右，及時把那些跑偏的羊只追回來，形成矯正系統。[1]在處理國家與納稅人的稅收關系時，可以借鑒“牧羊原理”，構建稅收引導系統和矯正系統。我們可以把國家稅務機關看作牧羊人，納稅人是羊群，大企業是當之無愧的領頭羊；稅務稽查局則發揮牧羊犬的作用。在稅收引導系統中，國家制定稅法，稅務局宣傳解釋稅法，大企業模范執行稅法，三者從不同層面對廣大納稅人形成引導作用，指導和帶動納稅人群體主動走稅法遵從之路；在稅收矯正系統中，稽查局甄別偏離軌跡的納稅人并予以糾正，形成一種推動力，迫使納稅人回到遵從稅法的道路上來。

2.根據兩大系統職能定位，打造兩大機構體系。機構體系是管理體系的核心，是實現稅收職能的組織保障，應當結合我國稅收管理的傳統分別重置稅務局系列和稽查局系列。

重置稅務局，發揮稅收引導系統的功能。稅收引導系統的基本功能體現在法律制度規范、道德信念、觀念意識、行為習慣等方面，給納稅人以指引、教示、疏導，使納稅人形成正確的價值理念、行事規則和行為方式，旨在引導納稅遵從。因此，稅務局應以協助納稅人納稅為宗旨，以提供便捷、高效、完善的納稅服務為職責，以提高納稅遵從度為目標，以熱情、周到、高效的服務為核心理念，把納稅服務作為核心工作，寓管理于服務之中。稅務局的工作要熱情再熱情、細致再細致，為納稅人知法、懂法、守法創造有利的條件和優異的環境。

重置稽查局，發揮稅收矯正系統功能。稅收矯正系統的基本功能體現在甄別納稅人的不遵從稅法行為，并進行糾正和制裁。因此，稽查局應以矯正納稅人違法為宗旨，以甄別未履行義務的納稅人為職責，以教育與處罰為手段，以促進納稅遵從為目標?；榫值暮诵墓ぷ骼砟钍且婪ㄖ味?，嚴厲打擊稅收違法犯罪?；楣ぷ鲬攪绤栐賴绤?，切實形成威懾力，讓違法犯罪的納稅人付出沉重的代價。

三、征管模式轉型要著力推動四個轉變

1.征管理念要由“稅收征管”向“協助納稅”轉變。從理論上看，納稅是國家以強制規定的方式為納稅人設定的義務，納稅人履行納稅義務應當是一種自覺自愿的活動。納稅人繳稅，是稅金“旅行”的起點，而國家將集聚的稅金用于公共產品、公共服務，是稅金“旅行”的終點。稅務機關的職責是在起點提供服務。從實踐上看，為國聚財、為民收稅是稅務局的宏觀總體目標。但從微觀層面上，基層稅務局并不直接征收稅款，主動上門收取稅款只存在于個別流動稅源的征管中。稅務局大量的工作變為管理納稅人，而不再是經手稅款。綜上所述，在“管理”模式下，稅務局向納稅人征稅以及行使管理權力，極大地弱化了納稅人的主體地位；在“服務”模式下，稅務局從“國家與納稅人之間的位置”撤出，讓納稅人與國家面對面，稅務局只是幫助納稅人認清并履行法定納稅義務，提升了納稅人的主體地位。從“管理”向“服務”的轉型，實際是征管理念由 “稅收征管”向“協助納稅”的轉變。

2.征管規程要由“業務流程”向“信息流程”轉變。以稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查、稅收法制等為主要結點的稅收業務流程還要進一步完善，但已經不是稅收工作思路的主線和重點。因為征納信息不對稱是稅收工作天然的、最大的軟肋，是稅收工作中幾乎所有問題的根源，尤其是在新經濟、新稅源以及跨區域經營急劇擴張的背景下更是如此。解決信息不對稱要從掌握信息數據入手，從主抓業務向主抓信息轉變，從“管戶制”、“管事制”模式向“管數制”模式轉變，徹底改變征管工作方式和格局。在“管數制”模式下，編織一張覆蓋全國的數據信息網，每個稅務局成為網上結點。納稅人在每個地方發生的應稅行為，都將以發票信息、交易信息等方式顯現在網絡結點上，并向總數據庫匯集存儲。這些匯總共享的稅收大數據，還可以依據設定的特征參數，進行集中定向存儲，形成納稅人的微數據庫。[2]各地稅務機關可以利用這些宏觀、微觀數據信息，進行全國范圍內的協同治稅，這是解決信息不對稱的根本出路?，F行的基于稅收業務流程設置的稅務機構已經不能完全適應新的稅收征管要求，應結合這次機構改革，重新按照信息流程即“信息采集、傳輸、存儲、加工、運用”設置機構、內部部門、崗位，建立“信息化工作方式”，從而徹底實現“業務流程”向“信息流程”的轉變。

3.征管手段要由“數據庫技術”向“大數據技術”轉變。由于經濟本體數據化和計算機應用的拓展，“大數據”在近年來逐漸成為炙手可熱的新名詞。而大數據技術，則是計算機技術、信息技術、統計分析技術等融合的新興數據處理技術。目前基于SYBASE、ORACLE等數據庫技術的稅收征管模式明顯有些過時，但是稅務系統內外的大數據框架尚未搭建起來，亟需在理論和實踐上進行創新。為此，應當加快大數據應用研究：一是建立大數據思維，加深對大數據內涵、技術功能的了解，構建新型的大數據架構體系，加強應用整合，發揮新興技術對稅收征管的強大支撐作用；二是開放數據，打破跨行政部門數據難以整合的僵局，改變數據“自給自足”的封閉式管理方式，連通“信息孤島”，使大數據在整合中增值；三是努力探索清晰、可行的改革目標、路徑和方案，學習、借鑒社會經濟領域數據管理、比對的新方法和新模式，使“金三”建設更加貼近大數據模式；四是依據生產力決定生產關系的基本原理，在“互聯網+”、云計算、人工智能和大數據技術的應用和升級換代過程中，積極推動稅收征管模式轉型。

4.稅務稽查機制要由“傳統”向“現代”轉變。在宏觀上，稽查局是實現稅收治理現代化的重要著力點；在微觀上，稅務稽查也承擔著甄別、矯正、制裁不遵從稅法的納稅人的職責。

稅務稽查理念要“由寬向嚴”。近年來，在強調“以納稅人為本”和建設“服務型稅務機關”的大背景下，服務理念受到了前所未有的重視。但在強調納稅服務的時候，稅務稽查部門工作明顯軟化，不再嚴厲制裁，沒有發揮推動納稅遵從的作用。稅務稽查理念不應受納稅服務的束縛，應做到“由寬向嚴”轉變。這是因為：首先，納入稽查范圍的是極個別的納稅人，占比極低，并不影響稅務機關整體的服務屬性；其次，納入稽查范圍的納稅人，在引導系統發揮作用之后，還不遵從稅法，表明存在主觀故意，具有應制裁性；最后，只有依法懲處，才能對潛在的違法者形成威懾，迫使其遵從稅法。

稽查工作重心要由“前臺”轉向“后臺”。稅務稽查工作要逐步減少下戶查賬、直接與被查納稅人面對面接觸等稽查方式，而向案頭審核方式轉變。應重新界定大企業稅收風險管理、評估、稅務審計與稅務稽查的邊界，探索科學的選案方法，側重外圍調查、后臺數據挖掘，運用稅收大數據進行案頭分析。在掌握了大量證據之后，再下戶落實稽查與處罰，以減少對納稅人正常生產經營的干擾，做到精準稽查。

四、新征管模式下優化征管要素的對策建議

除了要實現上述四個轉變之外，在落實國地稅機構合并整體方案的基礎上，應當對稅務局和稽查局兩個機構體系的內設部門、崗位、人員進一步優化，以便更好地按照“管數制”新征管模式運行。

1.稅務局系列。稅務局系列在縱向歸并為國家稅務總局、省級稅務局、市級稅務局和縣(區)稅務局四級。

總局層面。國家稅務總局可考慮在機構合并、人員充裕的情況下，整合現有機構，著力打造兩個執行性的直屬局：一個是納稅服務局，另一個是大數據管理局。納稅服務局除了宏觀管理職能外，應設置專門機構，配備一定數量的專門人員，重點搞好稅收法律法規網站建設和日常更新維護。稅收法規網站可以與總局現有的綜合網站分離、獨立，使這個用戶最多的稅法網站實現性能最優化，用戶可以方便地采用多種方式進行檢索，可以清晰了解法律法規“立改廢”的情況等。大數據管理局的基本職能是大數據規劃、數據規范建設、數據庫建設維護、數據拓展與挖掘、基層大數據運用指引、對外數據協調等。將信息數據的采集、存儲、傳輸、加工、運用的流程，與稅務局機構體系的四級機構職責科學合理地對接，形成稅收大數據管理格局。

省市稅務局層面?；凇肮軘抵啤蹦Ｊ劫x予省市稅務局新的職能。具體來說，省市級稅務局應強化以下職能：第四方數據拓展、大數據計算機比對、數據清分與加工、12366熱線電話服務和稅收風險管理、納稅評估宏觀指導等。同時，建議省級稅務局設置直屬的大企業稅收管理局，統領省級以下大企業管理工作，包括稅收事先裁定、稅收風險管理等。

基層稅務局層面?？h(區)級稅務局的核心工作是納稅服務，應突出強化以下職能：一是稅法宣傳、納稅輔導。利用網站、辦稅大廳和宣傳小冊子等宣傳稅法，讓納稅人知道、了解自己的納稅義務。通過現場培訓等方式，為納稅人提供辦稅指南、納稅輔導、咨詢，讓納稅人在知法的基礎上真正懂法，能夠自主辦理一般納稅業務。二是提供納稅便利、協助。應用人工智能、“互聯網+”、大數據技術，為納稅人辦稅提供全天候、全方位支持，努力做到讓納稅人在方便的時間、地點，以方便的方式納稅。三是涉稅信息采集、存儲。包括“金三”計算機系統自動的采集、存儲和人工主動的采集、存儲。

2.稽查局系列?；榫挚v向設置國家稅務總局稽查局、省級稽查局和市級稽查局。其中總局和省級稽查局負責大要案稽查和對下級稅務稽查工作進行指導和監督檢查，市級稽查局是稅務稽查實施主體，建議在組織機制上做適當調整。

稽查實施應當“團隊化”?；閷嵤┉h節的組織分工應當根據稽查力量和行業狀況組成若干個小團隊，由團隊安排稽查計劃。這樣有利于發揮集體智慧，總結交流經驗，在精準選案的基礎上實現精深查案，同時與納稅人的稅務團隊相匹配。

稽查人員應推行“分級制”。稅務稽查屬于高技術含量、高風險的工作，也理應是高收入的崗位。高技術含量是指稽查工作涉及業務廣泛，稽查人員既要懂稅法、財會、計算機財務軟件，還要懂法律、外語，甚至要懂些生產知識；高風險是指稽查工作是稅務系統未來挑戰和風險最大的崗位，執法風險會隨著稽查的嚴厲而越來越大?；榫@得高超技能必定比常人付出更多的時間、精力和財力，在高風險的情況下自當有高收入，而現實并非如此。因此，應該遵循“能力—權責—待遇”對稱的原則，實行分級管理，拉開級差，先提高一級、二級稽查員的收入待遇，逐步形成有效的高端人才培養、使用機制。