德國養老保險制度改革及其對我國的啟示

□白照君 胡尹燕

隨著我國社會經濟的發展和人口結構的改變，我國人口老齡化問題加劇，老年人口撫養比由1982年的8.0%增長到2017年的15.9%，人均壽命的延長擴大了養老金缺口， 建立在現收現付制基礎上的基本養老保險制度面臨挑戰。與此同時，企業年金和商業養老保險發展緩慢，建立多主體、多層次的養老保險制度需求更加迫切。 作為社會保險制度的先行者，德國在2001年進行的“里斯特養老金”改革轉化思路，探索出適應本國社會發展階段的新型養老模式， 實現了構建多元主體、多層次的養老保險制度目標。在相似的社會問題和養老壓力下， 德國養老保險制度的改革為我國破解養老困局提供了新思路。

一、中德養老保險制度改革背景分析

作為戰爭的發起國和戰敗國，兩次世界大戰后，德國經濟秩序的混亂和金融市場的崩潰使得原本實行基金積累制下的養老基金不復存在， 德國養老金制度被迫從基金積累制轉向現收現付制。 同時， 與其他形成“多支柱”的養老保障體系的歐洲國家不同，具有“代際團結” 色彩的法定養老金在德國養老金體系中居于絕對的主體地位， 企業養老金和私人養老金所占比例很小。 隨著經濟的發展，人民生活水平的提升，尤其是醫療水平的提高，德國生育率和死亡率下降，人口結構發生巨大變化，人口老齡化問題加劇，采取現收現付制的法定養老金無法承受人口結構變化帶來的巨大壓力，迫使德國政府不得不對“二戰”以來一直實施的以法定養老金為主體的養老保險體系進行改革， 其中，“里斯特養老金”改革取得的成就顯著，最具代表性。

反觀中國，當前我國人口紅利逐漸消失，隨著生育率和死亡率的下降，人口結構發生改變，老齡化問題給我國養老保障制度帶來挑戰。 作為養老保險“三支柱”中的頂梁柱， 我國基本養老保險覆蓋人數超過9.3 億人，覆蓋率超過90%，居于養老保險制度體系中的主體地位，但作為第二、三支柱的企業年金和個人儲蓄養老金發展緩慢甚至停滯。此外，基本養老保險實行統賬結合模式，采用現收現付制。 隨著養老金缺口的增大，政府為保證按時足額發放養老金， 被迫挪用在職員工個人賬戶養老金，導致個人賬戶出現“空賬”現象。 總之，我國基本養老保險存在諸多問題， 在人口老齡化問題日益加劇的今天， 我國現存養老保險體系問題愈加明顯，改革需求更加迫切。

二、德國“里斯特養老金”改革特征

德國養老保險制度從1992年以來大約經歷過六次較為關鍵的調整， 多數改革均是從現收現付制入手進行， 并未真正緩解人口老齡化問題下養老金不足的壓力。 2001年，以德國勞工部長里斯特主導的養老金改革轉換思路，通過發展第二支柱，來彌補以現收現付制為基礎的法定養老金的不足。 “里斯特養老金”改革從目標群體、補貼激勵方案、產品供給、計劃監管方面均以政府為主導，進行精心設計和嚴格管理。

1.責任主體多元化。德國像其他許多發達國家一樣，建立了“三支柱”養老保險體系。但與其他國家不同的是，德國實行“社會保險”模式，政府在養老方面占主體地位。隨著人口重心向老齡化轉移，德國政府養老金支付壓力加重，不得不通過降低法定養老金待遇，同時大力發展以企業和個人為主體的二、三支柱，以彌補法定養老金待遇的降低。 “里斯特養老金”改革的基本思路就是基于以上現實， 明確確立了構建責任主體多元化、多層次的養老保險體系的目標?！袄锼固仞B老金”改革主要涉及政府與個人，通過政府制定補貼激勵政策，鼓勵符合條件的個人進行個人養老金儲蓄投資， 充分發揮民眾和市場在個人養老保險方面的能動性， 政府在其中起到監管、調控作用，使得原來以政府為責任主體的養老保險制度轉變為政府和個人共同負責， 并引入市場機制的新型養老保險體系。通過此次改革，大大緩解了政府財政壓力，并給予民眾更多的參與權，實現了責任主體多元化的目標。

2.激勵方案多樣化。為推進“里斯特養老金”改革計劃，鼓勵民眾積極參與，政府針對不同群體制訂了多樣化的激勵方案，包括基礎補貼、子女補貼、特別補貼、稅收優惠。 例如，為激勵多子女的家庭參與“里斯特養老金”計劃，改革專門設置了子女補貼，并且補貼金額與子女數量成正相關， 極大激勵了多子女家庭參與計劃；為鼓勵年輕群體參與計劃，政府針對年齡不滿25歲的勞動者進行200 歐元的一次性特別補貼， 激發了年輕民眾參與計劃的熱情。 通過政府制定的補貼激勵方案，“里斯特養老金”改革取得顯著成效，表現為：參與計劃并簽署保險合同的人數從2001年的140萬人次增加到2013年的1589萬人次，參與人數增加10 倍以上；同時，2006年“里斯特養老金”覆蓋范圍超過企業年金，成為養老保險中的重要支柱。 由此可見，補貼激勵政策是推動“里斯特養老金”改革快速推進并取得成效的關鍵因素。

3.養老產品及供給方多樣化?！袄锼固仞B老金”計劃中的養老保險產品及其提供者具有多樣化特征。 產品的提供方包括保險公司、銀行、基金公司以及德國建房互助儲金信貸社；根據產品的不同形式，又可以分為保險合同、基金儲蓄合同、銀行儲蓄合同以及里斯特住房儲蓄合同，其中保險合同形式的養老產品最受歡迎，市場份額超過70%。 民眾可以根據個人偏好自主選擇產品提供方和保險方式， 極大提高了民眾的自主性與參與度， 多樣化的養老產品和多個產品提供方是推動“里斯特養老金”改革順利進行的重要因素。

4.政府主導，嚴格監管。在保守主義政府干預理念的指導下，“里斯特養老金”改革從制度理念、制度設計到改革推進與市場監管，都以政府為主導，并在法律層面進行規定，極大提升了養老金的安全性。養老金補貼方案則由隸屬于聯邦德意志養老保險機構下的中央補助機構負責管理， 進行補貼金額的發放和稅收減免的核算。此外，政府還在養老金投資出現虧損的情況下以“最終擔保人”的形式出現，有了政府信用作擔保，極大提升了民眾參與“里斯特養老金”計劃的信心。

三、德國養老保險制度改革對我國的啟示

德國是社會保障制度的發源地， 是世界各國在社會保障領域學習的典范。 縱觀德國養老保險制度從建立到完善的一百多年，尤其是“里斯特養老金”改革，其中思路與經驗值得探索。

1.“三支柱”均衡發展。隨著人口結構的變化，我國人口老齡化問題日益嚴重，陷入“未富先老”的尷尬處境。 由于老年人口的增多，人口贍養比的增大，我國養老基金缺口不斷擴大，養老基金面臨收不抵支的風險，養老金的給付占財政支出比例快速增加。 為抵御養老基金不足風險，緩解財政壓力，更好保障退休人員養老權益，我國應借鑒德國經驗，大力發展企業養老保險和個人自愿繳納的儲蓄型商業保險， 提高其在整個養老體系中的比重，建成“多支柱”養老保險體系，使得養老保險的“三大支柱”得以均衡協調發展。 此外，與作為“第二支柱”的企業年金相比，我國商業養老保險發展更加滯后。 因此，我國養老金制度改革可以借鑒“里斯特養老金”改革，轉換思路，以個人儲蓄養老保險為切入點，通過政府政策補貼等優惠措施，積極推動個人儲蓄養老保險發展。

2.堅持政府主導地位。作為社會主義國家，我國經濟體制經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉變。 改革開放以來，我國經濟體制由計劃為主轉變為市場為主，市場在資源配置中起決定作用， 建立起具有中國特色的社會主義市場經濟體制。不可否認，我國經濟體制的轉變給社會帶來巨大發展，市場機制作用愈加凸顯。但市場風險具有不可控性，市場本身自發性、盲目性、滯后性弊端不容忽視。 因此， 作為民眾老年生活水平的保障，養老金應通過市場機制實現保值增值，避免市場風險導致基金貶值。 同時，政府應作為民眾養老金的“負責人”和“最終擔保人”，在養老基金的給付發放、投資運營、監督管理方面發揮主導作用，保證民眾養老資金的安全性。以德國“里斯特養老金”改革為例，這一改革的成功之處在于妥善的政府和市場責任界定?！袄锼固仞B老金”作為第三支柱私人養老金，從市場準入到產品設計都由政府監管調控，而且政府承擔“最終責任人”角色，增強了國民對“里斯特養老金”的信心。

3.注重目標群體的多樣化。德國“里斯特養老金”改革覆蓋范圍迅速擴大， 得益于政府針對不同參保人群采取的多樣化激勵政策和產品模式。 在政策激勵方面，對年輕工作者采取一次性補貼政策；對擁有不同子女數量的家庭，給予不同程度的財政補貼，以此鼓勵多子女家庭參與“里斯特養老金”改革。 政府激勵政策發揮其杠桿作用， 極大地激發了民眾參與 “里斯特養老金”改革的熱情。 此外，激勵政策對收入較高群體采取稅收激勵，對中低收入群體采取財政補貼，政策理念兼顧效率與公平， 從而惠及更廣泛民眾。 在產品供給方面，養老保險產品供給方和產品形式多樣化，給予了參保者更大的自主選擇權， 有利于讓符合條件的民眾選擇最適合自己的養老產品。因此，在養老保險制度設計的過程中應充分考慮不同社會群體特征和需求， 惠及更廣泛民眾。

四、結語

以“里斯特養老金”改革為代表，德國養老保險制度改革為其他國家提供了借鑒。 從制度理念來看，“里斯特養老金” 改革對不同收入水平群體均實行具有針對性的激勵政策，擴大了“里斯特養老金”改革計劃的受惠范圍，體現了兼顧效率與公平原則；從制度設計來看，改革針對不同人群制訂補貼激勵方案，產品形式多樣， 使參保民眾能夠從自身利益出發選擇適合自己的養老產品，滿足了社會多層次、多樣化養老需求；從制度實踐來看，政府在改革實行過程中居于主導地位，起到引導監管作用，引入市場機制的同時承擔“最終責任人”角色，保證了養老資金的安全性，并為改革計劃的實施提供了良好的政策環境，推動了改革的進程。

總之，“里斯特養老金”改革完善了養老保險制度，實現了建立主體多元化多層次養老保險體系目標，使得養老保險制度與社會發展階段相適應。因此，德國養老保險制度改革對于面臨相似問題的中國具有重要借鑒意義。