基于主體功能分區的農地發展權補償資金來源與分配模式

任艷勝 吳凡 熊瑋

摘 要：本文闡述了基于主體功能分區的農地發展權補償內涵，分析了農地發展權補償的公平合理及綜合協調原則、政府主導性原則、規范性與靈活性結合原則、循序漸進等原則;最后，重點分析發展權補償資金來源，嘗試構建政府主導性模式與市場補償模式相結合的農地發展權補償資金分配模式。

關鍵詞：主體功能分區;農地發展權補償;資金來源;分配模式

一、基于主體功能分區的農地發展權補償

主體功能分區下農地發展權補償是指為了保護區域生態環境、維護功能分區下產權人土地權益、彌補保護型區域（限制、禁止開發區）內農地發展權價值損失，運用政府和市場手段等，由開發型區域（優化、重點開發區）及不同主體對承擔農地保護、生態環境維護的保護型區域進行價值補償（任艷勝，2010），從而達到既能實現限制、禁止開發區農地保護等目標，又能在總體上協調功能區內外相關主體之間農地產權經濟利益分配，并以經濟手段為主的一系列制度安排。

二、補償原則

（一）公平合理、綜合協調原則：主體功能分區下農地發展權補償不能過分補償加重財政負擔，也不能過低補償，侵害產權人權益，補償時應注意在科學論證基礎上平衡各方利益，共同商定補償標準及補償方式等。

（二）政府主導性原則：限制、禁止開發區農地發展權補償主要依靠政府引導而非市場因素，具有一定強制性。政府補償時要通過補償提高該區域民眾生產、生活能力，并為該區域發展提供發展機遇，而不是一味的經濟補償。

（三）規范性與靈活性結合原則：農地發展權補償時需要考慮地區差異性，要隨著時間、區域條件變化而變化，不同地區的補償標準、補償方式應有所差異，能被補償對象所接受，操作性強，具有一定靈活性。

（四）動態性、循序漸進原則：農地發展權補償要根據不同階段經濟發展水平、人民生活水平而動態調整;協調好農地開發與發展權補償之間的矛盾，做好分步實施的戰略協調和相互配套，以增強整體補償機制效果。

三、補償資金來源

（一）公共財政補貼

國家及各級地方政府應將發展權補償資金列入各級政府公共財政預算，在財政支出預算科目中建立發展權補償預算科目，即在預算中專門安排一定數額或比例的資金用于補償限制開發和禁止開發區域，這部分資金主要來自于國庫轉移支付，依據不同情況進行撥付。

（二）稅收征繳

借鑒英國對重點地區土地產權者的土地開發利益征收土地受益捐（畢寶德，2001），將部分資金直接作為地方財政收入納入補償資金專用帳戶;同時，對優化、重點開發區征收生態稅，控制開發帶來的環境污染等外部性問題，這部分資金納入補償資金專用賬戶。

（三）農地發展權銷售

借鑒美國農地發展權銀行制度，在政府監督管理下，在重點開發區與限制、禁止開發區間建立具有中國特色的農地發展權交易市場，前者是發展權接受區，后者是發展權釋放區，將限制、禁止開發區內多余農地開發指標等通過市場交易方式轉移到重點開發區內所帶來的增值收益作為資金來源。

（四）發行國債及彩票

國家通過發行國債等引導開發受限區居民購買國債等實現增值，以彌補產權權益損失，從社會籌集資金用于限制、禁止開發區域補償，發行收入除彩票發行成本外，可通過政府財政轉移支付給限制、禁止開發區域企業、個人等。

（五）發展權補償基金

實踐中，在主體功能區上級政府及相關管理機構管理下不斷提高專項基金使用效果。該做法在我國目前還較陌生，但從長遠來看，其具有較大發展空間，且隨著社會經濟發展與人民環境保護意識提升等，我國一些單位與個人對發展權補償基金的捐助會不斷增加。

四、補償資金分配模式

補償方式與途徑是補償得以實現的形式（劉青，2007），補償資金分配模式主要作用在于解決“如何補償”的問題。按照實施主體和運作機制差異，大致有政府補償資金分配與市場補償資金分配兩種模式。

（一）政府主導性補償模式

政府補償實施具有命令—控制性（張帆，1998），該補償模式以上級或本級政府為主導，以下級政府、同級政府、受償區土地所有者或使用者為對象進行補償安排，是主要補償方式，也是目前較容易啟動的。

1.財政補償

（1）縱向財政轉移支付

將中央、省級財政撥付的專項支付資金及優化、重點開發區地方稅收增量70%比例資金等籌集起來建專項轉移支付基金賬戶，用于區域內發展權利損失補償，由國土、財政、社保等部門對資金綜合管理?；蛘邔ο拗?、禁止開發區內開發企業免征與應得補償金額相等的稅收或者直接采取免稅等是當前最主要、最具操作性的發展權補償模式。

（2）橫向財政轉移支付

成立主體功能分區管理委員會并協調由優化、重點開發區，尤其是重點開發區向限制、禁止開發區轉移部分財政資金，具體數額主要依據各功能區農地（發展權）價值補償標準，最終補償額在區域間協商博弈確定，該資金可直接劃撥到地方財政專戶上或納入發展權補償基金。

2.發展權補償基金分配

一種是金融部門直接以“一卡通”的形式將大部分發展權補償資金撥付到企業或農民手中，剩余資金撥付給當地集體經濟組織。另一種將補償基金以7：3比例分為就業支持資金及社會保障資金兩部分并付給農民。國家以基金監管者或委托經營等方式經營管理基金。

（二）市場補償模式

在西方，土地分區造成的發展不均等主要通過發展權供求市場等得到補償（Jared，1972）。因此，通過政府構建的市場交易機制（平臺），限制、禁止開發區內農地發展權可轉讓至高強度發展的重點開發區，由建設用地者直接向擁有規劃待轉用農地土地發展權的集體經濟組織購買土地發展權，通過發展權購買建立農地發展權轉讓制度，出售所得款項即為對限制、禁止開發區農地所有者的發展權補償資金，最終，受限功能區內農地產權人（所有者或開發使用者）通過發展權市場交易機制獲得不同的補償金額;同時，加強有關市場補償模式方面法律體系建設，增強補償機制活性及實施效果。該模式具有漸進性、可行性、可循序漸進逐步展開，在未來逐步成為重要的發展權補償模式之一。

（三）模式確定

政府補償主要通過財政轉移支付、基金分配等進行。主體功能分區下農地發展權補償效果不能達到最佳，隨著我國社會經濟發展，單靠政府主導補償模式不能完全解決主體功能分區下農地開發受限補償問題。

農地發展權市場補償機制具有一定靈活性，但其在我國發展尚不成熟，且需要國家設置農地發展權;同時，主體功能分區下各級政府必須完善功能區間管理秩序等，這種跨越較大區域的發展權市場交易機制即便在發達國家都少有，因此，該機制最終建立將是長期過程。

基于我國現狀，政府在主體功能區農地發展權補償模式方面仍將發揮重要作用，在現在乃至未來一定時期內，償仍將是政府主導性補償模式為主、市場調節補償為輔，這是鞏固限制、禁止發展區價值補償的迫切要求與現實選擇。隨著主體功能區政策、法律制度的不斷加強以及我國農地產權制度的完善，發展權市場補償模式的問題將逐步解決，政府補償模式地位將逐步下降，最終將形成政府補償、市場補償兩模式平等并存、相互補充的補償格局，這是未來的最終發展方向。

參考文獻：

[1]任艷勝，限制發展區農地發展權補償標準探析，資源科學，2010，32（4）743-751

[2]畢寶德.土地經濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]劉青.江河源區生態系統服務價值與生態補償機制研究——以江西東江源區為例[博士學位論文].南昌：南昌大學圖書館，2007

[4]張帆.環境與自然資源經濟學[M].上海：上海人民出版社，1998.

[5]Jared B.S.MAI. （1972）， “The Economics Development Rights Transfer”， The Appraisal Journal， No.10 pp.526-537.