新冠疫情下體育賽事變更或取消的合法性探析

徐翔 趙蕓

摘 要：受新冠疫情影響，我國各類社會活動受到嚴格限制，近期將要舉辦的體育賽事也遭受波及，主要表現為賽事取消、延期或變更地點。參賽運動員、賽事舉辦方和賽事組委會及舉辦城市背后承擔著不小的經濟壓力與其他負面后果?；趦r值位階原則、個案平衡原則和比例原則等法學理論，探討賽事變更中各項價值間的博弈與平衡，并從國內法律文本出發，尋找體育賽事變更的合法性依據。體育賽事變更雖符合法理邏輯，且在《傳染病防治法》《突發事件應對法》等法律法規中有相關依據，但體育賽事內部規則及應急預案中針對傳染疫情的應急處置尚處空白。應從立法上掃除障礙，完善體育賽事突發事件應急機制，踐行依法治國、依法治體，助推法治中國之完善。

關鍵詞：新冠疫情;體育賽事變更;體育賽事取消;合法性;緊急預案

中圖分類號：G80-05 ? 文獻標識碼：A ?文章編號：1006-2076（2020）04-0001-08

Abstract：Affected by the COVID-19 pandemic， various social activities in China have been severely restricted， and the sports events to be held in the near future have also been affected， being canceled， postponed or the location of the event being changed. Athletes， event organizers， event organizing committees and host cities bear considerable economic pressure and other negative consequences. Based on legal theories such as the principle of value rank， the principle of balance of individual cases and the principle of proportionality， the game and balance among various values in the change of events are discussed. And from the domestic legal text， it seeks for the legal basis for the change of sports events. It is found that the change of sports events conforms to legal logic， and that there are relevant basis in laws and regulations such as "Infectious Disease Prevention Law" and"Emergency Incident Response Law"， nevertheless the emergency treatment of infectious epidemics in the internal rules of sports events and emergency plans is still vacant. Legislation should be used to remove obstacles， improve the emergency response mechanism for sports events， practice the rule of law and govern the body， and promote the perfection of rule of law in China.

Key words：the COVID-19 pandemic; changes to sports events; cancellation of sporting events; legality; emergency plans

世界衛生組織于2020年1月30日宣布中國新型冠狀病毒疫情構成國際關注的突發公共衛生事件。我國將新型冠狀肺炎確定為乙類傳染疾病，具有突發性且嚴重損害公眾健康，屬于重大傳染病疫情。全國所有省市先后啟動重大突發公共衛生事件一級響應，湖北等多地實施疫時封閉管理。疫情期間，諸多行業包括餐飲、旅游、醫藥醫療、公共交通等都受到較大的沖擊。旅游節慶、文化活動等公眾聚集性活動禁止舉辦，圖書館、影劇院、景區景點等公共場所暫時關閉，社會活動的舉辦和公民的正常生活都受到一定程度的限制。體育賽事作為大型公眾聚集性活動，也不可避免地受到影響。近期內，因為新冠疫情的大范圍擴散，全國乃至全世界體育領域發生諸多體育賽事變更情形，這些體育賽事變更中，有的無限期推遲，有的重新擇地舉辦，更有甚者被迫取消。受影響的體育賽事級別低到普通的國內馬拉松等社會體育活動，高到東京奧運會和諸多世界級比賽。為此，本研究嘗試從國內法去尋找這些體育賽事變更的合法依據，以增強其正當與合理性。并且，此處的“合法”指的是廣義的法律，體育組織自治性規章制度、規則皆是本研究的對象。

1 新冠疫情下體育賽事變更或取消的現狀及必要性

1.1 新冠疫情下體育賽事變更或取消的現狀及負面影響

新冠疫情，給我國乃至世界各國的各行各業造成了巨大沖擊。旅游節慶、文化體育活動等公眾聚集性活動都受到不同程度的限制，包括各類大型體育賽事也不得不作出變更。國內包括全國各類滑冰賽事、羽毛球賽事、CBA聯賽等近30余項重大體育賽事、近100場馬拉松賽事宣布延期或取消。同時，全球體育賽事也遭遇重創，四大世錦賽（團體世乒賽、短道速滑世錦賽、世界室內田徑錦標賽、世界花樣滑冰錦標賽）先后被取消。法國足協、丹麥足協宣布近期內國內所有體育活動全部取消。在賽車、網球、游泳、籃球多項體育賽事受到影響。僅北京時間2020年3月13日一天，就有近30場國際體育比賽宣布延期或取消。

體育賽事因公共衛生安全因素做出調整情形，在賽事舉辦的歷史中時有發生。如2014年，受埃博拉病毒的影響，非洲杯的東道國摩洛哥向非洲足聯申請延期舉辦比賽，塞舌爾足協擔心客場作戰的塞拉利昂隊員可能攜帶埃博拉病毒，在開賽3個月前宣布退賽。為盡量保證預選賽的如期舉行，幾內亞、塞拉利昂等疫情嚴重國家的主場比賽改為中立場方式進行。2016年巴西爆發寨卡病毒，因忌憚寨卡病毒傳染力，多名網球明星如澳大利亞雙星托米奇、克耶高斯以及西班牙老將菲·洛佩茲，美國選手伊斯內爾，高爾夫選手簡森·戴伊、達斯汀·約翰遜等數十名世界排名前列的運動員決定退出里約奧運會[1]。但在我國發生如此大規模的體育賽事變更或取消，仍較為罕見。我國上一次發生大規模的體育賽事變更是在17年前的2003年，當時亦是因為重大突發公共衛生事件——“非典”的原因，國內共有221項比賽延期舉行，178項比賽被取消，此外還有76項出訪比賽被推遲或取消[2]，對體育賽事和體育產業造成了重大影響和損失。賽事因突發情況不得已而作出變更，對參賽運動員、賽事舉辦方、舉辦城市或國家都造成了諸多負面影響。

首先，對國家運動員而言，其職業生涯相對短暫，參加大型體育比賽的機會較為有限。體育賽事的延期、改址或取消，不僅打亂訓練計劃也影響著運動員良好成績和職業榮譽的獲得。而對于依靠體育賽事獎金來維持生計的職業運動員來說，賽事的取消或暫停意味著沒有收入。隨著法網延期、溫網取消和美網“待定”的消息，許多網球選手面臨著沒有收入的境況。超過10項網球巡回賽以及大量的低級別賽事宣布取消或處于停擺狀態，對于處于職業化底層的運動員來說，當前為其職業生涯最艱難的時刻。31歲格魯吉亞網球運動員沙帕塔娃，主要參加國際網聯的二級賽事，2020年從年初至今，她通過比賽贏取的獎金只有3000美元。許多處于職業生涯末期或職業化底層的運動員、教練員，為了生計選擇放棄運動生涯。全英草地網球協會宣布撥款2000萬英鎊來幫助失去經濟來源的球員、教練和相關人員渡過時艱[3]。大批職業運動員的流失或對收入狀況的擔憂，將影響該體育項目的發展前景和水平的提升。

其次，對賽事舉辦方來說，體育賽事發生變動，賽事組委會在安置參賽人員、辦理退票事務等協調賽事安排的同時，賽事舉辦方還面臨著廣告贊助、電視轉播等較大的經濟損失。如2003年定于中國舉辦的女足世界杯，由于“非典原因”不得已轉至美國舉辦，估計損失近億元。NBA官方于2020年3月12日決定暫停2019—2020年賽季余下的所有比賽，僅票房損失就將近5億美元，其電視轉播協議也遭受較大打擊。隨著北京冬奧會、亞洲杯等大型賽事落戶中國，我國體育產業本以為會進入新的發展周期，但國內多項體育賽事的變更或取消，也使安踏體育、李寧體育等本土品牌的股價大跌。按計劃因東京奧運會、歐洲杯等賽事，2020年能夠成為國際社會的“體育大年”，多個國際運動品牌為此準備良久，但因疫情升級，國際體育賽事的停擺和取消，多項體育賽事的重要贊助商Nike、Adidas等運動服飾集團的股價大跌，造成巨大經濟損失。

再次，對舉辦城市或舉辦國家來說，賽事變更也阻礙其經濟發展和城市影響力的提升，對旅游收入、文化傳播的發展也是重創。體育賽事的順利舉辦為舉辦城市帶來巨大效益，不僅有益經濟發展，對于城市綜合實力的提高和政治影響力的擴大效果顯著。據《讀賣新聞》2017年報道，日本東京都就東京奧運會、殘奧會對日本經濟產生的拉動效益作出估算，預計會有13～30年的拉動效應，能為日本創造194萬個就業崗位[4]?；I辦東京奧運會的實際成本超過250億美元，奧運會的推遲，意味著需要投入額外的資金和人員將賽事準備工作拉長。賽程需要重新制定，比賽運動員也許會重新選拔。日本經濟學家宮本勝浩預計東京奧運會和殘奧會延期一年產生的額外費用和經濟損失約6408億日元（約408億人民幣）[5]。賽事的取消使舉辦城市沉沒前期投入成本、旅游收入，賽事延期也給該城市對改期后比賽的順利舉辦帶來了新增投入和額外壓力。

1.2 新冠疫情下體育賽事變更或取消的必要性

體育賽事的變更和取消對主辦方、舉辦城市、運動員產生一定的消極影響，從經濟效益、政治影響、文化傳播甚至體育項目的未來發展都產生不小的阻礙作用。盡管如此，在當前新冠疫情全球蔓延的情況下，賽事的變更仍為無奈之舉，是整體社會利益、個人權益與體育賽事舉辦效益間博弈的必然選擇。

首先是有效保障公民生命健康權的緊迫性。生命健康權是公民所享有的維護生命安全利益、健康利益的權利，也是實現其他社會權利的基石。健康則是生命狀態的評判標準，也是維系其他各項權利的首要保障。感染新冠病毒的情況嚴重時，會出現肺炎、急性呼吸道綜合癥、腎衰竭甚至死亡情形。新冠病毒不僅嚴重危及人的生命健康，而且具有較高的傳染性，一般通過接觸傳播或者呼吸道飛沫傳播。目前，全世界都沒有針對新冠狀病毒的特效藥物和疫苗，控制傳染病蔓延的有效措施即為控制傳染源，保護健康人群，阻斷傳播途徑。體育賽事的舉辦勢必會有大量運動員、工作人員聚集，并會吸引更多的觀眾圍觀，這與防控新冠疫情的戰略是相悖的，因此，通過體育賽事的取消或延期等變更方式，減少公眾聚集的機會，繼而降低病毒傳播機會，為有效保障公民生命健康權提供安全場域。

第二是對社會公共資源的有效維護。當前全國投入大量的醫療資源、生活物資、經費等社會資源用于疾病病人的治療以及傳染病毒的防范控制。賽事的變更雖有損主辦方的經濟利益、文化傳播等社會影響力的實現，但相比于新冠疫情下，社會對患者的救治以及疫情的防范控制投入來說，賽事變更的損失是可接受的。疫情期間，各省市區的居民在家隔離，切斷了疫情傳播途徑。體育賽事的延期與取消減少了大量的人口流動，降低了可能感染新冠狀病毒的人數，減輕了醫療壓力和社會資源的消耗，是對集體利益的有效維護。

第三是助力維護社會秩序穩定的有效舉措。社會秩序是指社會的有序狀態和社會秩序的維護與鞏固。社會秩序的穩定是其他社會活動進行的基礎，關乎著社會的健康發展。疫情影響下，多項社會活動的正常進行都受到相應限制，體育賽事也是其中之一。雖賽事取消影響經濟利益的實現，但若按原計劃開辦體育賽事，運動員及觀眾等相關人員的衛生安全無法保障，易引起公眾恐慌。2018年韓國平昌冬奧會期間，因諾如病毒的傳染造成1200名安保人員以及組委會工作人員被隔離，引起了運動員和觀眾的恐慌。公眾聚集活動極易使病毒在人群中傳染，體育賽事的延期、取消是對傳染途徑的切斷，能夠平穩公眾的情緒，穩定社會秩序。

4.1 體育法及體育行業規范缺乏具體規定

我國在體育賽事的相關立法和其他規定中，并沒有關于體育賽事變更或取消的直接具體規定。我國《體育法》作為體育領域中重要的法律指引，大量篇幅集中于對社會體育、學校體育、競技體育的發展推動和管理的規定，且多為原則性的宏觀內容。有關于體育賽事的舉辦和變更的相關內容并無涉及。

在各地方體育法規和規章中，雖然內容涵蓋豐富，包括體育設施的完備、群眾體育運動的鼓勵方針、體育市場經營活動的管理等多項內容，但體育賽事能夠作出變更或取消的內容亦為空白[14]。例如《北京市體育競賽管理辦法》第九條中規定對于危害國家安全或者社會公共利益的，嚴重妨礙道路交通安全秩序和社會公共秩序的情形，不得舉辦體育競賽⑨?！稄V西壯族自治區體育市場條例》第二十條規定，參加體育活動的消費者應當遵守公共秩序和體育場所的有關管理規定⑩。這兩個地方性體育管理辦法和條例是地方體育相關立法的縮影，體育賽事變更的內容缺乏規定，僅能以公共秩序為由作為依據。筆者認為，《體育法》是地方體育立法的重要標桿，為地方在結合當地實際，制定有關條例和辦法方面起著重要指引作用?！扼w育法》中對于體育賽事取消或變更的內容尚未提及，地方體育的相關法條文本更難以予以明確。

因各項體育賽事具有不同特點，其自身的行業規范等規則在實踐中起著重要管理作用。但體育行業規范中將重心更多集中于體育項目的競賽裁判規則、仲裁規則中。以中國籃協發布的《全國籃球競賽管理辦法》為例，在第三章競賽組織及工作職責中，僅提到了應當加強賽事管理、維護公平競賽的重要職責。中國田協發布的《關于進一步規范、加強全國馬拉松競賽組織管理的通知》第三項，也僅僅提到要做好應急預案，確?？梢钥茖W處理各類突發事件。體育行業規范關注點在于推動該體育項目的發展，競賽規則的有效適用。對于體育賽事舉辦過程中的變更及取消的有關內容并未重視，也缺乏具體性的規定。

4.2 缺乏針對傳染疫情的體育賽事應急預案

《大型體育賽事及群眾活動突發公共事件應急預案》是體育賽事運行中發生突發事件組委會作出應對方法的主要依據。2005年，國家體育總局發布了《關于印發大型體育賽事及群眾體育活動突發公共事件應急預案通知》，各省市體育局依此分別制定了相關突發公共事件應急預案。通過查閱包括遼寧省、廈門市、保定市等多個省級市級《大型體育賽事及群眾體育活動突發公共事件應急預案》，對其內容進行分析發現，文件中規定突發公共事件是可能造成重大人員傷亡、財產損失和嚴重社會危害，危機公共安全的緊急事件[16]。新冠疫情顯然屬于造成社會危害、危機公關安全的緊急事件。但多數應急預案的條文中將恐怖襲擊事件、人員踩踏傷亡事件、場館設備坍塌事件以及社會群體性事件作為防范和應急工作的重點。對于賽事舉辦前及舉辦期間所發生的傳染疫情事件如何作出應急反應，條文中并無規定，其中也并未提及賽事可以因突發事件而予以推遲或取消的預案措施。多個省級、市級《大型體育賽事及群眾體育活動突發公共事件應急預案》中，將大量筆墨集中于地震、火災、擁擠踩踏事件以及“法輪功”等社會事件的應急處置，僅對財政、公安、消防、通訊等部門的救援和保障工作作出具體規定。

有關于傳染病突發公共事件這一特殊情形后的應急處理，在立法等相關條文中處于空白狀態。體育賽事因新冠疫情而采取延期或取消的措施，并不是僅僅對賽事的變動發出宣告即可。在作出相關決策時還需考慮與后續賽事的對接、運動員的妥善安置以及退票事務、電視轉播、廣告贊助等問題的解決。對于馬拉松這類公眾參與人數較多的賽事，還要處理賽事報名費的退還以及參賽名額是否保留等問題?！洞笮腕w育賽事及群眾活動突發公共事件應急預案》是體育賽事延期或取消所作出的重要依據，同時也對賽事組委會等相關組織對應急處理工作起規范作用。當前，這一重要文件中對于傳染疫情相關內容的規定為空白狀態，亟需予以完善。

4.3 完善體育賽事變更或取消法律依據的緊迫性

《傳染病防治法》《突發事件應對法》是當前體育賽事延期與取消的主要法律依據，但兩個文件中關于公共活動變更與取消的內容甚少，而其中也并未針對體育賽事這一內容作相關規定。賽事因特殊情形作出變更，雖然可以依該文件為依據，但總體而言，《傳染病防治法》與《突發事件應對法》作為針對傳染病防范與控制、突發事件應對的法律，對于體育賽事在新冠疫情下的延期和取消的變動來說，其規定較為籠統和宏觀，未貼合體育賽事的自身特點，不能滿足相關行為依據的需求。

《大型體育賽事及群眾活動突發公共事件預案》和各體育行業自身的管理規則，本該成為體育賽事發生變更的有力指引文件。但如上文所述，關于體育賽事的變更在立法上處于空缺狀態，導致無法從體育項目自身特點出發，做到有效針對。對于賽事變動的考慮因素、解決方案、后續相關問題的處理等內容，亟需有法律文本對相關工作作出指導，或提出相關法律原則對其工作起指引?！扼w育賽事活動管理辦法》中規定了賽事能夠變更或取消的情形，以及應當予以補償的相關義務。雖然該辦法于今年5月1日實施，但對于大部分賽事變更的合法性依據稍顯延遲，且較為宏觀，缺乏具體性的規定。依法治國是實現國家治理能力現代化的重要要求，體育賽事的變動行為也應符合合法性之要求。有法可依則是依法治國的前提，傳染疫情下體育賽事相關法律條文的缺失，有礙相關行為合法性的實現，不符合依法治體，建設法治體育強國目標。

5 結語

此次新冠疫情給我國體育賽事舉辦和各類體育產業造成了前所未有的沖擊。大型體育賽事的舉辦起著傳遞體育精神，促進相關運動長足發展，帶動經濟效益之作用。受新冠疫情影響，賽事發生變動不可避免，但所承擔的消極影響可以減輕。這就需要我們通過建立體育賽事突事件的法律體系、完善體育賽事突發事件的應急機制，設立多種緊急預案，設定體育賽事突發事件保險機制、國際交流機制等措施，通過事前預防、事中應急和事后補救的系統化應急機制和立法，最大程度彌補體育賽事因取消或延期而造成的經濟損失等消極影響?；诜ɡ韺W視角而言，體育賽事在新冠疫情的沖擊下，發生延期與取消的后果符合其價值判斷的標準，具有合理性。但在法律文本方面，體育賽事的變更的法律依據尚不夠系統化。應在《大型體育賽事及群眾體育活動突發公共事件應急預案》以及體育行業自身的規則中對傳染疫情等特殊情形下體育賽事等大型活動的變動作出相應規定，賦予賽事組委會等相關機構行為的合法依據，使該行為具有合法性。同時，在應急預案中對賽事變動的后續措施予以有關考慮，實現依法治體，推進法治體育事業的建設。

注釋：

①《突發事件應對法》第四十二條：“國家建立健全突發事件預警制度?？梢灶A警的自然災害、事故災難和公共衛生事件的預警級別，按照突發事件發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，一級為最高級別?！?/p>

②《突發事件應對法》第十一條：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應。公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作?！?/p>

③《體育賽事管理辦法》第三條：“在我國舉辦的國際綜合性運動會、國際單項體育賽事的組織管理按照相應國際體育組織的有關規定執行?！?/p>

④《突發事件應對法》第十一條：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施?！?/p>

⑤《傳染病防治法》第四十二條：“傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動;（二）停工、停業、停課;（三）封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品;（四）控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽;（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。上級人民政府接到下級人民政府關于采取前款所列緊急措施的報告時，應當即時作出決定。緊急措施的解除，由原決定機關決定并宣布?！?/p>

⑥《傳染病防治法》第七十七條：“單位和個人違反本法規定，導致傳染病傳播、流行，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任?！?/p>

⑦《傳染病防治法》第六十七條：“縣級以上人民政府有關部門未依照本法的規定履行傳染病防治和保障職責的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，通報批評;造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

⑧《突發事件應對法》第二十四條：“公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經營單位或者管理單位應當制定具體應急預案，為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，注明其使用方法，并顯著標明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通。有關單位應當定期檢測、維護其報警裝置和應急救援設備、設施，使其處于良好狀態，確保正常使用?！?/p>

⑨《北京市體育競賽管理辦法》第九條：“有下列情形之一的，不得舉辦體育競賽：（一）不符合本辦法第八條規定條件之一的;（二）危害國家安全或者社會公共利益的;（三）影響國事、外交、軍事或者其他重大活動的;（四）嚴重妨礙道路交通安全秩序和社會公共秩序的?！?/p>

⑩《廣西壯族自治區體育市場條例》第二十條：“參加體育活動的消費者應當遵守公共秩序和體育場所的有關管理規定?！?/p>

《廈門市體育局關于印發大型體育賽事及群眾體育活動突發公共事件應急預案的通知》第1條第三款：“大型體育賽事及群眾體育活動突發公共事件主要分為四類：恐怖襲擊事件、擁擠踩踏事件、設施設備坍塌事件、社會事件（主要包括舉辦期間發生“法輪功”、“藏獨”、“臺獨”事件）?！?/p>

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