以國有林場改革為契機助力國有林場轉型發展
——以肇慶市屬國有林場改革為例

李香林

( 肇慶市瀕危野生動物救護中心，廣東 肇慶 526000)

1 國有林場改革背景及現狀

國有林場是建國初期為了消滅荒山，加快森林資源培育，保護和改善生態環境，以國家投資的方式成立的從事營造林和森林管護的林業事業單位?？v觀國有林場發展歷程，共經歷了四個發展階段：第一個階段是建場初期，以造林為主，培育森林資源；第二個階段是上世紀70年代，國有林場被弱化，國有森林資源出現被周邊村集體蠶食的現象；第三個階段是改革開放后至90年代初期，國有林場進入穩定發展期；第四個階段是90年代后期，進入生態轉型期，隨著改革開放、市場經濟社會大環境的影響和企業經營機制轉變， 國有林場陷入發展瓶頸。

國有林場在我國林業和生態文明建設中發揮了重要的示范帶動作用，特別是在森林培育和資源保護方面取得了巨大的成就，得到了社會的公認。但是，國有林場在長期發展過程中也累積了很多問題，如林場經濟發展能力不足，職工收入沒有保障，基礎設施建設嚴重滯后，生態功能弱化等，林區的技術人才也存在著“招不來、分不去、留不住”的矛盾。上世紀90年代，很多地方政府為了發展經濟，將國有林場作為生產性事業單位進行管理，經費自收自支，實行“事業單位、企業管理”的管理體制，政府部門只是對國有林場人事按事業單位管理，但不享受事業單位的政策待遇，管理人員不給經費，收入沒有保障。而林場既要承擔繁重的生產經營任務，又要承擔森林資源管護任務，諸如森林防火、生態公益林管護等社會公益性工作任務，每年需投入大量的人力、物力和財力。為維持和保障林區生產生活，國有林場在經濟效益驅使下，對林區可采資源進行了過度采伐利用，生態功能嚴重削弱。2000年以來，隨著以生態建設為主的林業發展戰略的實施，國家逐步采取了禁伐限伐政策，國有林場木材產量大幅調減，收入明顯減少，國有林場陷入“資源枯竭、經濟危困”的境地。為解決國有林場發展困境，2003年《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》提出實施國有林場改革。2011年，經國務院批準，河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南、甘肅等7省開展國有林場改革試點。2015年，中共中央、國務院印發《國有林場改革方案》，全面啟動國有林場改革。

2 肇慶市屬國有林場改革中存在的問題

2.1 被定性為公益二類，面臨生存和資源管護雙重壓力

黨的十九大報告和習近平新時代中國特色社會主義思想給生態文明建設賦予重要地位，提出綠水青山就是金山銀山的理念，所以強化生態保護是必然趨勢。肇慶市國有林場改革自2015年底啟動，2018年底完成，歷時3年。改革前，7個市屬國有林場均為公益二類事業單位，在職職工496人；改革后，7個市屬國有林場仍定性為公益二類事業單位，定編322人。肇慶市屬國有林地面積2.981萬hm2，森林覆蓋率達92.49%，森林蓄積量約1 900萬 m3。2017年肇慶市屬國有林場總收入為1.05億元，其中商業性采伐收入4 513.61萬元，占比43%，林場收入仍以商業性采伐收入為主。改革后，被定性為公益二類，并要求生態公益林比例達到75%以上，也就是說市屬國有林場僅依靠0.745萬hm2的商品林地采伐經營性收入和生態公益林效益補償金，卻要負擔322人(未含自然減退人員)的工資待遇和2.981萬hm2森林資源的培育、經營管護任務。管理體制和采伐政策的約束，制約了國有林場的生存空間和可持續發展，林場難以實現對森林資源的有效管護和培育。

2.2 國有林地未完成確權，影響林場的經營和發展

肇慶市屬國有林場大多建于上世紀50年代末60年代初，據統計，肇慶市屬國有林地2.981萬hm2，確權發證2.797萬hm2，占國有林地面積的94%，仍有0.184萬hm2林地未完成確權發證工作。林場建場時，林地都是從當地村集體劃撥過來的，大多都是荒山，在劃撥過程中林場雖然與村集體簽訂了協議，但因技術手段落后，四至界線均采用文字描述，標注的只是地上附著物和標記物，并沒有清晰的地形圖，1965年進行森林資源規劃調查時，也只是采用了手繪的林場范圍圖，沒有等高線。地上附著物和標記物不是永久不變的，在頻繁的經營活動中很容易丟失，為國有林地被侵占留下了隱患。當時的土地多為集體所有，農民沒有意識到土地的寶貴，并且在國有林場發展過程中，也促進了周邊農村的經濟發展，農民也從中得到了實惠，所以農民與國有林場可以和平相處。但上世紀80年代，農村開始實行分田到戶的家庭聯產承包責任制，農民對土地擁有了自主權，對土地的權屬意識開始強化。特別是進入21世紀，隨著經濟發展速度的加快和集體林權制度改革政策的落實，為充分保障林農權益，林權證實行發證到戶，林地逐漸成了香餑餑，原來可以和平相處的集體林和國有林出現了摩擦，村民不認可國有林場的建場資料和林權證，認為界線不清晰，在進行國有林地確權時，村民不愿意簽名確認。執法時，當地政府因害怕農民群體性上訪，往往避重就輕，偏向農民，要求林場作出讓步，對于權屬一直采取模棱兩可的中立態度，不說是林場的，也不說是農民的。涉及征地時，農民不肯簽字辦手續，但補償款卻寸步不讓，這就造成了征地材料林場簽字確認上報但卻拿不到應有的補償款，農民利用群體性影響力逼迫政府作出讓步，政府又讓林場作出讓步。這也在一定程度上助長了國有林地被集體蠶食現象的發生。

2.3 國有林場產業發展缺乏科學性規劃

國有林地被保護是國家生態建設的需要，也是國有林場改革的方向所在，但林場后續產業還處于起步階段，缺乏科學的規劃和引導，發展方向不明確、發展種類不均衡，經營方式也比較單一，經營品種較為零散，無法有效形成產業集群，并且產業發展總體較為薄弱，尤其是經濟收入占比較少，尚不足以成為林場經濟發展的有效力量，某種程度上不利于新形勢下國有林場承擔的生態建設和經濟發展的雙重任務[1]。

2.4 國有林場管理工作創新性不足

思想決定出路，如果在思想認識上沒有得到有效的提高，對工作就很難有好的突破性的發展和良好的規劃。國有林場因地處偏遠山區，職工多與山林打交道，平時接受繼續教育機會不多，大多都是滿足于做好當前的日常工作，缺乏對政策形勢的準確把握，缺乏對林場可持續性發展的規劃和研究，從而導致工作墨守成規，創新性不足。

3 國有林場改革后的出路探索

以現有森林資源優勢，以及新型森林利用方式為發展思路，通過發展與生態建設相協調的綠色產業和儲備林項目建設，對所屬森林資源進行高效高質量管護，突破采伐資源危困的發展瓶頸，實現由采伐型林場向生態型、旅游型林場的綠色轉型發展，提升生態效益、提高林地利用率，并探索國有林場經營活動市場化運作模式，推動國有林場轉型發展，不僅可以確保國有林場在生態文明建設中的重要作用，且有助于林場可持續發展，保障職工利益。

3.1 理順國有林場管理體制

1)爭取政府支持，將國有林場納入公益一類事業單位。國有林場改革堅持公益導向，將主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國土生態安全和提供生態公益服務[1]。肇慶市屬于山區市，國有林場大多地處偏遠，沒有相應規模性的支柱產業支撐林場的生存發展，所以應積極爭取將國有林場納入公益一類事業單位。這將從根本上解決困擾林場發展的突出問題，解決了經費來源、社會保險、基礎設施建設、人才隊伍、經營發展等一系列問題，為國有林場發展解困松綁，能夠讓林場集中精力做好森林資源管護和培育，加快生態文明建設步伐。

2)轉變管理方式，理順體制。目前大部分國有林場都加掛著森林公園、保護區等牌子，還有的林場雖然成立了經濟實體，但人員都還是原來的人員，實行一套人馬、幾塊牌子的“事業單位、企業管理”的經營模式，造成管理混亂，管理效能低下。應對實行一套人馬幾塊牌子管理的林場進行人、財、物的全面核實清點，按照機構職能重新定編定員定崗，理順管理體制，提高工作效率。

3)解決糾紛，確定權屬。解決山林糾紛是確保國有林場實現可持續發展的首要任務，國有林場作為主體單位應主動向不動產登記部門申請林地確權登記，對于確實存在爭議的，加大山林糾紛調處力度，在尊重歷史、兼顧各方利益的前提下，盡快明晰權屬核發不動產登記證書。

3.2 打造“綠色生態”發展新模式

隨著國民經濟的發展和個人生活水平的提高，對生態旅游資源的需求呈現大幅增長的趨勢，和以前節假日人流往城市集中不同，現在節假日人流更多的是集中在生態環境優美的鄉村、林場、保護區等地方。林場本身具有豐富的動植物資源，特殊的地形地貌，在發展生態旅游方面具有獨特優勢。國有林場應充分利用現有豐富的森林資源，在不破壞森林植被的前提下因地制宜發展以森林資源為依托的森林生態旅游項目和豐富多樣的林下經濟產業，拓展生態型產業發展道路，打造“綠色生態”發展模式。以全方位的休閑旅游度假、森林康養以及地理標志產品形成獨具特色的品牌優勢，提升林場森林旅游的核心競爭力，使國有林場成為森林旅游、森林康養和科普教育的基地，在增加林場收益的同時，也為社會提供更多生態綠色產品，這也可以促使林場更為重視和保護森林資源。這對于國有林場的可持續發展和生態文明建設都具有重大意義和深遠影響。

一是開展特色主題性森林旅游。實行國有林場經營活動市場化運作模式，通過政府公開招標方式引進第三方旅游公司，以國有林場現有森林資源為依托對國有林場進行主題性森林旅游的開發和建設。從“砍樹賺效益”到“看樹賣景觀”，從“把林產品運出去”到“把游客引進來”，充分利用各個林場的森林特色景觀，結合資源、區位、傳統文化和種植養殖傳統等優勢，進行主題性的開發，打造各林場的地理標志產品，形成品牌效應和文化競爭力，輻射周邊區域，帶動林場經濟發展，將國有林場打造成全域旅游的新基地、新龍頭。如新崗林場的茶文化主題旅游、大水口林場狀元湖的傳統文化教育、北嶺山林場的歷史遺跡(古炮臺、端硯坑口、纖夫痕、清風摩崖石刻)、大南山的現代林業試驗示范基地、葵垌林場的水電景觀、清桂林場的廣綠玉等都可以進行主題性的開發和建設，也契合了現代人的旅游和消費理念。通過品牌打造和主題性開發，提升森林生態旅游檔次，讓林場從本質上實現轉型發展。

二是建設森林康養和科普教育基地。森林康養是以豐富多彩的森林景觀、沁人心脾的森林空氣環境，健康安全的森林食品、內涵濃郁的生態文化等為主要資源和依托(載體)，配備相應的養生休閑及醫療、康體服務施設，開展以修身養性、調適機能、延緩衰老為目的的森林游憩、度假、療養、保健、養老等活動的統稱[2]。傳統景區旅游，注重觀賞功能，屬走馬觀花式的“一次性消費”，而森林康養作為休閑旅游概念，是健康生活的一部分，社會大眾在節假日等空閑時間都可參與體驗，也是都市人群進行“清心”“洗肺”的首選。森林內負氧離子含量高，對人體抗氧化、防衰老、消除自由基和增強細胞活力具有獨特療效。有研究表明居住地的森林植被條件越好，人就會越健康長壽。這也說明了森林環境是人類生存的最佳環境，也是人類的保健醫生。通過市場化方式運作，充分利用林場的地理區位優勢，選擇距離城區60 km以內的林場建立森林康養基地，打造森林康養、森林旅游、水上娛樂、森林探險等功能板塊，提供旅游、休閑、度假、養生、教育、培訓等體驗與研究，將林場打造成國內知名的森林康養和科普教育基地。

三是科學規劃林下經濟產業，打造地理標志農產品和森林生態產品。針對全域林場的資源和生產特點，對國有林場林下經濟產業發展進行科學規劃、合理布局，充分突出各個林場特色，做到不重不漏，有針對性的多方位開發現有的資源，推出森林康養食品，如茶葉、辣木籽、靈芝、紅蔥等品種。創新性的鼓勵本場職工開展林下傳統養殖，主要是本地山羊、黃牛等，拓寬林下經濟發展渠道，開辟林場多元化發展道路。同時，還應著力將森林康養食品打造成地理標志產品，將特色鄉土用材樹種打造成森林生態產品，以品牌效應帶動規?；l展，地理標志產品和森林生態產品除了代表產品產地外，還代表著產品的品質、信譽和品牌等特性，使產品具有獨一無二的屬性，可以為林場帶來更高收益。

3.3 推動國家儲備林建設，開啟新型投融資模式

國家儲備林建設，是對綠水青山就是金山銀山科學理念的生動詮釋，是推進林業供給側結構性改革的重要抓手，是精準提升森林質量的重要工程，對推進林業現代化建設、建設生態文明具有重要意義。根據《國家儲備林建設規劃(2018—2035年)》，中國將建設2000萬hm2國家儲備林。肇慶市作為廣東省建設國家儲備林項目的試點市，有著豐富的森林資源和林木優勢，具有建設國家儲備林基地的充分優勢?？梢砸允袑賴辛謭鰹橐劳?，成立儲備林項目投資公司，并由投資公司開展項目實施和林業融資，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，按照“分類經營、長中短結合、以中短養長”的思路，采取“邊收儲、邊改培、邊經營”的操作方式，采用“公司+基地+農戶+林權抵押貸款”的建設模式，實行集約化、基地化、規?；?、標準化建設經營國家儲備林，為國有林場謀求新的出路和發展機遇。