國家石漠公園申報規劃與管理方面中存在的問題及對策

吳協保

(國家林業和草原局中南調查規劃設計院，長沙 410014)

石漠公園指以多樣化的巖溶地貌與生物景觀資源為基礎，以保護巖溶生態系統及其生態環境為基本出發點，以生態文化建設與科普宣教為主線，合理利用資源開展公眾游憩、旅游休閑和進行科學、文化、宣傳和教育活動的特定區域，屬社會公益性生態型公園，是巖溶地區加強生態文明建設的重要內容，更是鞏固石漠化防治成果，推進鄉村振興與美麗家園建設的重要舉措[1]。本文結合2016國家石漠公園開展試點建設以來，在申報、規劃及管理方面存在的相關問題與制約因素，提出對策措施，以便加快國家石漠公園建設與發展[2]。

1 國家石漠公園發展概況

針對林草主管部門主要承擔著“三個生態系統”保護的重任，其中森林與濕地生態系統的保護中均設立了國家級的公園體系，在森林與濕地生態系統保護與合理利用方面發揮了重要作用，也是開展生態文明建設的重要平臺。而我國廣袤的荒漠及巖溶生態系統缺乏高效與針對性的保護舉措，為此國家林草主管部門于2013年下發了《關于做￣好國家沙漠公園試點建設的通知》，引導各地積極申報與建設國家沙漠公園，截止2015年底，原國家林業局批復了國家沙漠公園55家，涉及內蒙古、甘肅、青海、新疆等9個省區及新疆生產建設兵團，總面積達29.73萬hm2。巖溶生態系統與荒漠生態系統同屬脆弱生態系統，是我國生態保護與修復的重點區域與難點地區。

巖溶土地在我國西南地區分布集中、面積大，其生態系統脆弱，石漠化是該區域的主要生態問題，也是我經濟發展相對滯后、貧困人口集中區域。我國自本世紀初，結合長江珠江防護林工程、退耕還林等專項工程加快石漠化土地生態修復，尤其是2008年巖溶地區石漠化綜合治理工程實施以來，巖溶地區加大了生態保護力度，對石漠化土地實施生態修復，提高巖溶生態系統的穩定性，改善了區域生態環境狀況。為響應國家生態文明建設與美麗中國建設號召，在參照國家沙漠公園試點規范與標準，國家林草主管部門明確推進國家石漠公園建設，在巖溶生態系統保護與石漠化土地生態修復的基礎上，合理利用巖溶地貌與景觀資源，完善科研監測設施設備，強化巖溶生態系統與石漠化防治為主的科普宣教，創新性建設巖溶地區生態扶貧與生態文明建設平臺，推進巖溶地區生態修復與扶貧進程。

2016年，湖南安化云臺山國家石漠公園順利獲批試點建設，成為我國首家國家石漠公園。2017年，湖南省林業廳以首家國家石漠公園批復試點建設為契機，抓緊完善國家石漠公園申報規范，提出了國家石漠公園申報項目庫，建立了石漠化監測與防治專家庫和申報考核評價機制，積累了良好經驗，為我國國家石漠公園的快速發展創造了條件。同時，原國家林業局加大了石漠公園申報與建設的宣傳組織及業務培訓，各省申報國家石漠公園熱情高漲。截止2018年底，全國已批復國家石漠公園共23家，其中湖南15家、云南4家、廣西2家、廣東1家、四川1家。

2 存在的主要問題

2.1 申報階段

2.1.1 申報文件行文不規范

參照國家沙漠公園管理辦法，石漠公園申報時，應提交當地人民政府出示的關于同意建設國家石漠公園的批復文件。但在申報過程中，許多申報單位僅提供縣林業局或縣人民政府向省林草主管部門提交的同意申報的請示文件，不符合申報要求。另外申報文件的土地權屬、相關利益主體無爭議及組織機構承諾文件都應該逐級申報，申報收文單位為省級林草主管部門，而不應跨級為國家林草主管部門。

2.1.2 申報書中內容重點不突出，特色不鮮明

參照國家沙漠公園管理辦法，申報書的申請單位為省級林草主管部門，仍存在有部份申報單位為縣級人民政府的問題。沙漠公園中明確沙化土地面積不低于公園面積的60%，部分申報單位套用為石漠化土地占公園面積的60%，但因石漠化現今平均發生率僅為22%，尤其是隨著近年來石漠化防治力度加大，石漠化土地縮減加快，石漠化發生率如此高的區域極為稀少。而大部分區域因生態修復后轉化為潛在石漠化土地，區域生態狀況日趨好轉，生態環境質量穩步改善，這些區域更應納入保護與規劃范圍。因此，申報書中應調整為石漠化與潛在石漠化土地占公園面積的60%。實際上，已批復的石漠公園亦是按此標準在實施。

石漠公園申報書重點應體現參照沙漠公園管理辦法所要求遵循的相關準則與要求，提供申報后機構承諾文件、公園權屬與相關權益主體的關系、省級申報文件等。同時高度總結與概括公園建設條件及資源特色，但目前申報書中對公園建設的生態區位、巖溶地質地貌特色、景觀資源及人文條件優勢等總結提煉不到位、比較優勢不突出，申報書沒有全面體現公園資源特色。

2.1.3 宣傳畫冊分類與標注不規范，效果不佳

因石漠公園申報區域仍處于原生態狀態，原始照片資料有限，石漠公園一般是在4月份左右開始提出申報，當年7月底提交正式申報材料，因而申報材料編制時間緊，導致畫冊以春夏景觀照片為主，缺乏秋、冬季節照片，照片種類不夠豐富；照片質量也普遍不高，尤其是有些石漠化照片中存在懸崖及小至幾十個平方米的裸露石質照片，與石漠化定義不符；此外，畫冊沒有按石漠化、地文、生物、水文、天象、人文、基礎設施等進行科學分類，分類標題混亂，照片的標注不規范，照片與文字不匹配等問題。

2.1.4 申報視頻真實性與可靠性有待加強

受限于公園內拍攝的視頻素材，申報視頻中存在大量引用公園周邊及縣域內其它區域的視頻資料，導致與文本內容不匹配，或者視頻素材無法在公園內找到，文字與視頻素材不匹配，視頻真實性不強；視頻中大量使用照片素材，部分素材分辨率或像素低；片中文字組織結構不完整，數據不真實，用詞不嚴謹科學，更像是景區宣傳片；對公園規劃內容較少，缺乏展現規劃思路、分區布局及保護重點等關鍵內容，申報視頻總體質量不高。

2.2 規劃材料中的問題

2.2.1 編制單位及項目負責人專業水平有所欠缺

石漠化是我國巖溶地區的重大生態問題，涉及石漠化監測與研究的單位極少，研究程度也不夠深入。國家石漠公園規劃編制項目負責人及參編人員在承擔該類項目前，對石漠化及石漠公園了解甚少，而且目前國家石漠公園規劃又缺乏規范的技術標準，導致規劃文本中出現較多低級錯誤，專業性水平不高。

2.2.2 規劃基礎數據調查不清

石漠公園規劃的基礎是摸清規劃區的本底資料，徹底分析其建設條件的優劣勢、發展機遇及存在問題，為公園規劃提供支撐與對策[3]。但因巖溶生態系統及石漠化具有較強的專業屬性，對巖溶地貌、石漠化等基礎數據沒有徹底摸清。如石漠化本底數據套用2016年監測數據，與項目區現狀不符，導致大面積植被綜合蓋度超過50%的有林地，仍被標注為石漠化土地；另外，項目區巖溶地貌及母巖判斷不準，針對巖溶地區獨特的水文地質結構缺乏調查數據，導致規劃內容缺乏支撐數據，亦沒有針對存在問題提出合理解決方案；在公園內生物多樣性表述中，因沒有開展專項調查，而采用全縣動植物種類及數量，或引用周邊自然保護區及森林公園等數據，制約著生物多樣性的針對性規劃。

2.2.3 評價指標真實性不夠，數據不足以支撐

在我國首個國家石漠公園規劃中，已探索出一套石漠公園建立的定量與定性評價指標體系[4]，但各個公園在分析評價時沒有依據其特有的資源條件進行科學合理的評價，生搬硬套評價體系和指標，定性評價及定量評價均存在與實際不符的情況。如生態系統脆弱性、稀缺性、典型性等缺乏數據合理支撐，評分依據不充足，評分結果不夠客觀和真實。

2.2.4 規劃布局空洞，建設目標不明確

規劃指導思想與原則中沒有突出巖溶生態系統的脆弱性，國家石漠公園以保護為主的理念及公園建成后的階段目標等沒有充分展現[5]。規劃原則仍以口號式為主，對石漠公園的針對性不強，在專項規劃中如何體現與落實規劃原則沒有具體表述；規劃目標中對各個階段目標不明確具體，與專項規劃內容沒有緊密關聯。此外，石漠公園規劃區域范圍也有部份存在問題，如：有的與現有保護地重疊，也有的規劃區域內有已批復的探礦與采礦權或正在開采的礦區，都與石漠公園以保護為主的設立要求不符。

2.2.5 功能分區依據不足，整體性不強

功能分區中對各個分區現有資源條件、特色與存在問題等調查不實，導致主體功能定位及分區依據不清，對各個功能分區的保護、利用等規劃建設項目與主體功能不協調；尤其是以保護為主的生態保育區破碎、整體保護性不強；而休閑體驗區、科普宣教區及保護管理區缺乏有效的連接通道，或被生態保育區分隔成為相互獨立的空間，難以落實各個分區的功能定位[6]。

2.2.6 專項規劃不具體，專業性不強

針對石漠公園的保護、修復、科普宣教、合理利用、災害防御和社區共管等專項規劃內容，普遍存在著現狀分析不到位、規劃思路類似、特色不突出和建設目標不明確等問題。尤其是保護與修復規劃措施不具體，建設地點、規模及要求不明確，對公園保護與生態修復指導性不強。

2.3 管理方面的問題

2.3.1 缺乏國家專項資金支持

國家沙(石)漠公園自2013年納入國家荒漠化防治體系建設以來，至今未落實國家沙(石)漠公園中央建設資金，資金主要來源于地方政府自籌及社會資金，資金數量少，且缺乏固定的投資渠道，未納入地方年度財政資金預算范疇，導致公園日常運轉資金不足，嚴重影響到公園的正常運轉。

2.3.2 缺失專項指導、監管與評價

國家石漠公園因沒有獲得國家及省級專項資金的支持，國家林草主管部門及省級林草主管部門亦沒有對石漠公園建設、管理與保護納入年度考核與評估計劃，沒有對各公園建設與管理情況定期開展調研，也沒有要求石漠公園定期進行匯報，對石漠公園建設情況了解甚少。

2.3.3 公園建設與發展停滯不前

因受資金、機構等因素影響，已批復的23處國家石漠公園除結合石漠化綜合治理工程等生態工程開展了以林草植被保護與修復為主的生態建設外，已正式啟動管理與保護為主體的基礎設施建設的不到40%，更沒有建設相應的科研監測、生態旅游生產接待服務設施，更沒有開展科普宣教活動及社區共建活動，建設相對滯后。

2.3.4 機構不健全或沒有建立

根據國家沙(石)漠公園管理辦法要求，新設立的國家石漠公園應設立相應組織管理機構，落實編制與管理保護人員，確保公園高效有序運轉。而目前已設立的石漠公園，已落實組織機構的不到10%，嚴重制約著石漠公園的建設與正常運轉。

2.3.5 保護與運營沒有分開

目前，已啟動建設與運營的石漠公園，基本都是采用傳統運營模式，即公園的生態環境及資源保護管理與生產經營(運營)仍為石漠公園管理局，沒有實現保護管理與運營實體的相對分離，管理局即當運動員，又當裁判員，不利于協調和解決資源保護與利用的矛盾，難以走出一條生態改善、群眾增收、經濟社會可持續發展的路子。

3 發展對策

3.1 健全國家石漠公園相關規范標準，強化管理

自2016年批復首個國家石漠公園以來，石漠公園的申報、管理及總體規劃編制規范等均是參照國家沙漠公園的相關規范標準及規章制度，但因石漠公園布局區域的自然地理狀況、發生機理及社會經濟狀況及規劃理念等都與沙漠公園存在明顯差異。因此，在參照沙漠公園現有管理、建設與規劃等相關規范標準的基礎上，尊重石漠化發生與演替機理，科學制訂石漠公園的相關規范標準與規章制度，從而實現國家石漠公園的申報、規劃、管理與建設逐步走上科學化、規范化的軌道。

3.2 設立發展專項資金，確保管理正常運轉

沙(石)漠公園是我西部荒漠(巖溶)生態系統保護的重要舉措，屬保護地范疇，也是開展科普宣教與實施鄉村振興的重要平臺，符合國家生態文明建設戰略，建議納入中央財政預算，給予重點扶持，并作為各地生態保護與生態文明建設的場所，納入各級地方政府財政預算，提供穩定的資金投入保障，確保石漠公園的建設管理與有效運轉。

3.3 健全管理機構及運營機制，落實人員編制

對于已獲批的國家石漠公園，根據總體規劃中關于管理規劃與向上級林草主管部門關于機構設立的承諾，及時設立管理機構，落實編制與人員。同時，按照公園管理與資源合理利用相對獨立的要求，實現公園管理機構與資源利用主體的相對獨立運轉，確保石漠公園在保護的基礎上，合理利用資源，走上可持續發展的道路。

3.4 完善石漠公園體系，加強指導、監督與評估

盡量將巖溶(石漠化)土地納入石漠公園管理體系，提升巖溶土地的有效保護率。同時，國家、省級林草主管部門根據保護地及公園管理相關規范，積極行使管理、監督、指導與評估權限，規范石漠公園的管理與建設，確保我國石漠公園走上良性發展的道路。