健康中國視域下突發公共衛生危機應對與社會應急法制建設

王兆鑫 翟月玲

（天津師范大學法學院，天津 300387；聊城大學法學院，山東聊城 252000）

一、問題的提出

2019 年10 月底召開的十九屆四中全會明確提出了13個具體的“堅持和完善”，其中最大的亮點之一便是提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”。全會進一步指出，要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。所謂的社會治理共同體即由政府、市場、社會組織、公民等組成，充分發揮政府機制、市場機制和社會機制各自的作用，其目標是通過各主體之間的良性互動和協力合作，最終實現社會各個領域的有效治理。正如有學者指出，“傳統的社會治理手段和模式已經難以滿足黨和國家對社會治理提出的新要求，政府履職方面一些體制機制深層次矛盾亟待解決。在社會矛盾集中凸顯的轉型期，社會風險管控面臨嚴峻考驗，亟需法治化的應對之道?！雹?020 年春節前后全國爆發了新型冠狀病毒肺炎疫情，在政府的統一領導下，由于多種社會力量的共同參與，疫情得到了有效地緩解。因此有人稱之為疫情防控的“人民戰爭”。在這場突發的公共衛生危機中，“群防群治”治理策略的作用得以凸顯，是“社會治理共同體”模式在此領域的體現，是社會治理尤其是社會風險防控手段的創新。但是此次新型冠狀病毒防疫戰暴露出了許多社會治理方面的問題，包括某些社會慈善組織的公信力下降，基層的社會力量動員不到位，一線醫護人員、志愿者等的權利沒有得到有效的保障等。痛定思痛，這充分說明了社會機制在提供社會公共服務、有效應對突發的公共衛生危機時，仍具有反應緩慢、效果滯后等缺陷，社會應急法制建設仍是我國突發公共衛生危機應對中薄弱的環節。因此，在“健康中國”戰略背景下，我們有必要重新認識和解讀突發公共衛生危機的社會應對模式。

二、突發公共衛生危機應對的時代課題：健康權、健康中國與健康促進

關乎健康權近年來一直是憲法學、人權法學、民法學和衛生法學等領域研究的熱點問題之一，由此也將其推到了飽受爭議的地步，這也充分證明了國內學界對于公民健康權問題的重視和權利本身的現實訴求。對健康權的社會認知古已有之，其伴隨著公民權利觀的不斷深化、國家公共衛生服務措施的不斷完善、醫療衛生技術的不斷進步等而逐漸拓展和升華，并得到了立法的認可尤其是憲法的根本保障?！艾F在的健康權已經從古代純粹的私權形態向公私權混合形態轉變，由純粹的向個人主張的權利轉變為個人和國家均可主張的權利?！雹跉v史上一系列突發的公共衛生事件使得健康權的受益主體由個人向社會公眾延伸，關注焦點也由個人健康投射到社會公共安全領域，健康權在由最初的消極屬性向積極與消極屬性并重的轉變過程中，賦予了國家基本醫療與公共衛生服務方面的義務，并衍生出了公眾健康權這一下位概念?！爱斈撤N健康權事項具有公共性，超出了一般公民有效選擇條件和能力范圍之外，公民有權根據自身利益需求請求國家給予保障，國家有相應的給付任務?！雹酃P者認為，所謂的公眾健康權是指基于某種不可預測的社會原因（如突發的公共衛生事件等），公民向國家請求提供公共衛生服務、基本醫療服務和緊急醫療救治等，以期維護其健康狀態的一種積極健康權。在20 世紀90 年代以后，世界范圍內出現的多起重大突發公共衛生事件使得健康權尤其是公眾健康權再次引起了國際社會的普遍關注。

2016 年8 月，“健康中國”建設在全國衛生與健康大會上被正式提出。2017 年10 月18 日，習近平總書記在十九大報告中指出，要實施健康中國戰略。將“健康中國”建設提升到國家戰略的高度是新時代保障公民健康權，實現全民健康，全面提升中華民族健康素質的重大舉措和關鍵一步。建立健全早期預防、及時發現、快速反應和有效處置的公共衛生突發事件應對體系，提高公共衛生危機應急能力，是“健康中國”戰略布局下實現公民健康權的健康促進措施和目標之一。2016 年10 月國務院印發了主題為“共建共享，全民健康”的《“健康中國2030”規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），在該綱要第五篇“建設健康環境”的第十六章“完善公共安全體系”中，專門設立了“提高突發事件應急能力”、“健全口岸公共衛生體系”兩節內容。自新型冠狀病毒疫情爆發以來，針對此次危機管理中所暴露的社會問題，如何提高公共衛生危機應急處置能力，建立健全公共衛生安全體系是社會各界關注的焦點。這也是“健康中國”戰略提出后的首次現實發問和嚴峻考驗：“健康中國”戰略規劃下所提出的針對突發公共衛生事件的目標體系建設能否與疫情現實所契合，能否有效應對公共衛生危機，從而在最大程度上保障公眾健康權，實現非常時期的“健康中國”建設。

三、突發公共衛生危機應對與“健康中國”的契合點：社會應急法制建設的法治化

《規劃綱要》提出要加強健康法治建設，具體包括：推動頒布并實施基本醫療衛生法、中醫藥法，修訂實施藥品管理法；強化政府在醫療衛生、食品、藥品、環境、體育等健康領域的監管職責，建立政府監管、行業自律和社會監督相結合的監督管理體制；加強健康領域監督執法體系和能力建設等?！敖陙?，包括我國在內的世界范圍內的公共危機應急管理法制建設飛速發展，建立完善的公共危機應急管理法制，公共危機應急管理法制的法治化是實現我國法治國家、法治政府、法治社會三位一體的重要現實課題，同時符合世界危機管理發展的潮流?！雹苡纱烁Q之，在各種突發事件頻發的風險社會當下，在突發公共衛生危機領域，為了契合“健康中國”的法治建設戰略，實現突發公共衛生危機管理的常態化、專業化、有效化和組織化，把公共衛生突發事件應對體系納入到健康、規范、有序的發展軌道，社會應急法制建設的法治化是必然趨勢。

1、完善《憲法》中的應急立法基準

憲法是國家的根本大法，對于公民權利保障和行政權力約束具有根本性的引導和指揮作用。尤其是當突發事件來臨，一個國家或地區陷入突發性公共危機時，基于公民應急權利和行政緊急權力此消彼長的考量，憲法中的相關條款在整個應急管理法律體系中的規范設計必不可少?；谖覈F行《憲法》的不足和突發事件所引起的風險社會的現實嚴峻性，建議完善《憲法》中的相關條款，即以公民應急權利保障和行政緊急權力約束為應急立法的完善基準，這對于我國整個公共衛生應急管理法律體系的立法向導之轉變和突發公共衛生危機應對與社會應急法制建設具有根本保障作用。

2、將健康政策和理念融入到公共衛生應急管理和法制建設的各個環節

《規劃綱要》提出實施“健康中國”戰略必須秉持健康優先的原則。該原則要求把健康擺在優先發展的戰略地位，將促進健康的理念融入公共政策制定實施的全過程等。此外，把健康融入所有政策還是“共建共享，全民健康”健康中國戰略主題的核心內容之一。根據我國《突發事件應對法》和公共衛生應急預案體系的安排，公共衛生突發事件應對在政府的統一領導和管理下，分為預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等階段性步驟，在每一階段政府都應將健康政策和理念融入其中，通過制度構建來實現危機應對的健康保障。比如由于公共衛生等突發事件具有不可預見性和巨大的社會破壞力，人們往往產生一些危機狀態下的病態心理問題，比較有代表性的有焦慮、恐慌、恐懼，輕信并參與傳播流言謠言，非理性行為等，社會心理是衡量社會健康水平的重要標準之一，因此在應急處置與救援和事后恢復與重建兩個階段，社會心理的援助、疏導與修復工作必不可缺。筆者以為，此時政府所要做的就是正確引導社會輿論，比如及時公布信息，增加危機信息的透明化程度，加強危機期間的宣傳教育，以及健全交通、醫療、通訊、教育等社會保障機制。此外，政府還要充分發揮其領導力的作用并創新運用“多元共治”的管理模式，動員各志愿團體、慈善組織等非政府組織和民間社會力量來充當政府與群眾之間的“磨合劑”，疏通二者之間的制度隔閡和障礙，協助政府與社會群眾進行溝通，以及提供各種應急幫助，以緩和不安的社會心理。

3、盡快制定“志愿服務法”

志愿者群體在近些年以來的突發事件應對中發揮了不可替代的作用，但是在志愿服務過程中也存在不少的難題亟需解決，為此，加快志愿服務立法成為了學界關注的焦點和大勢所趨，“立法規制是對志愿服務組織進行法律法規層面的有效規制與監管，是其外部生存與發展環境的制度框架⑤”，“志愿服務立法既有深厚的現實社會基礎，又有廣闊的社會運用前景。⑥”自1999 年廣東省通過第一部關于青年志愿服務的地方性法規《廣東省青年志愿服務條例》以來，地方志愿服務法制化的進程不斷加快，中央各個部門也陸續出臺了一些規范性文件，但是“存在質量良莠不齊、規范不一”的問題⑦，而且“原則性的東西多，可操作性規范少，從而導致志愿服務具有很大盲目性、隨意性和無序性。⑧”《志愿服務條例》的出臺彌補了缺乏中央層次志愿服務立法的不足，但是“無論從全民共識基礎還是從地方實踐經驗抑或事業發展需求的角度看，國家層面立法不必且不宜走先行制定行政法規加以調整的路子，僅靠行政立法不能滿足我國志愿服務法律保障的特殊要求。⑨”志愿者群體是突發公共衛生危機應對中的特殊社會群體，規范政府應急管理中的志愿服務關系，保障志愿者的特殊權利顯得尤為重要，雖然關于應急志愿者或應急志愿服務的有關規范條款散見于我國突發公共衛生危機法律規范體系中各個層級的法律文件中，但是總體上過于籠統，不利于應急志愿服務法律關系的調整，只有形成一部“志愿服務法”，將二者的規定進行有效銜接，才能真正將我國的應急志愿服務納入到法治化的軌道，從而促進社會應急法制建設的蓬勃發展。

四、結語

有效應對突發的公共衛生危機，實現社會應急法制建設的法治化，進而實現“健康中國”與法治社會的協調統一，具有多重價值意義：實現以政府為主體的突發公共衛生危機應急處置的多元共治，建立健全協調聯動機制，整合社會的有效資源，從而形成社會應急處置的合力，把公共衛生突發事件應對體系納入到健康、規范、有序的發展軌道。

注釋

①王峰.十九屆四中全會:建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體.[EB?OL].[2019-11-01].http://www.21jingji.com/2019/11-1/3MMDEzNzlfMTUxNTA3Mw.html.

②蔣月，林志強.健康權觀源流考[J].學術論壇，2007，(04):144-148.

③陳云良.健康權的規范構造[J].中國法學，2019，(05):64-79.

④王兆鑫.“急法”與“急權”：突發公共衛生危機下公民權利的應急立法保障[J].湖北經濟學院學報，2020，18(02):29-39.

⑤莫于川，梁爽.社會應急能力建設與志愿服務法制發展—應急志愿服務是社會力量參與突發事件應對工作的重大課題[J].行政法學研究，2010，(04):21-29.

⑥王建華.志愿服務立法的幾個問題──評《志愿服務法(草案初稿)》[C].中國法學會行政法學研究會.中國法學會行政法學研究會2010 年會論文集.中國法學會行政法學研究會:中國法學會行政法學研究會，2010:891-898.

⑦魏娜.我國志愿服務發展:成就、問題與展望[J].中國行政管理，2013，(07):64-67.

⑧繆仲妮.論我國志愿服務法律制度的完善[J].南京社會科學，2006，(07):92-94.

⑨中國行政法學研究會副會長、中國人民大學法學院教授莫于川.應當盡快立項制定志愿服務法[N].法制日報，2015-05-06(009).