人民政協在建言資政和凝聚共識兩方面雙向發力的新思考

劉龔君

（中共廣東省委黨?？茖W社會主義教研部 廣東 廣州 510053）

黨的十八大以來，中共中央圍繞人民政協的性質地位和職能作用提出了一系列新理論、新論斷、新要求，推動了人民政協制度更加成熟更加定型。新時代人民政協的工作有利于加強中共中央的集中統一領導和有利于凝聚海內外中華兒女實現中華民族偉大復興中國夢的智慧和力量聚焦。十三屆全國政協提出人民政協工作應向建言資政和凝聚共識兩方面雙向發力，一方面要暢通渠道、完善機制，創新形式、提高質量，營造參政議政和建言獻策的良好氛圍；另一方面要協助黨和政府多做解疑釋惑、宣傳政策，凝聚共識、匯聚力量、理順情緒、化解矛盾的工作，繪就實現發展改革目標的最大同心圓。人民政協在建言資政和凝聚共識兩方面雙向發力是推動人民政協事業發展進步的有益工作思路，具有重大的理論和實踐意義。

一、人民政協的角色定位確?！半p向發力”的組織形式

黨的十八大以來，中共中央對人民政協的角色定位進行了新的闡釋，表述層次分明、逐層遞進、互構相連。新時代人民政協制度更加成熟更加定型，成為中國特色社會主義制度的重要組成部分。人民政協擔負著協商民主“專門協商機構”的新角色新定位，為在建言資政和凝聚共識兩方面雙向發力提供了堅實的制度基礎。

（一）人民政協是專門協商的制度性安排

“專門性協商機構”凸顯了人民政協在協商民主中的獨特地位。人民政協為協商而誕生，是協商民主中的特有形式，具有濃烈的中國特色。中共中央提出人民政協是“中國特色的制度安排”，從制度角度對人民政協的內在規定性作出了闡述。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的講話中指出：“人民政協是統一戰線的組織，是多黨合作和政治協商的機構，是人民民主的重要實現形式，體現了中國特色社會主義制度的鮮明特點?！盵1]人民政協是實現人民民主的一種制度安排，人民政協制度的成功運轉表明中國特色社會主義民主政治制度的巨大優越性。中共中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》中對人民政協的獨特性進行了更詳細的說明：“人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排?！盵2](P3)人民政協的獨特性在協商法律依據、協商參與者、協商形式等方面進一步完善，并得到中國共產黨最高理論文件的確證。十九大報告中指出，人民政協是“具有中國特色的制度安排”，是“社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”。人民政協作為中國特色社會主義民主政治制度的代表體現了中國共產黨對人民政協制度的高度自信。人民政協生長在中國政治土壤當中，結出了中國特有和獨有的協商民主制度形式。在開展建言資政和凝聚共識的兩方面工作當中，秉持“特有”的中國政治文化，營造既暢所欲言又理性有度的公共討論空間，維護開放、有矩、清朗的政治生態，以建言資政求共識，從共同思想基礎中提高建言資政的水平。

（二）人民政協的作用是發揚團結和民主

人民政協制度的重要價值是實現團結和民主兩大目標。人民政協的價值要通過人民政協在協商民主中發揮重要的渠道作用來實現?！鞍l揮協商民主的渠道和平臺作用”是新時代中共中央對人民政協角色的定位。習近平總書記指出：“人民政協要發揮作為專門協商機構的作用，把協商民主貫穿履行職能全過程?！盵1]人民政協履職的過程即實現團結和民主兩大目標統一的過程，人民政協作為重要渠道和平臺對協商民主具有了特殊意義，因此要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用”[3](P10)。人民政協能夠作為協商民主的重要渠道源于人民政協對協商工作的制度安排?！蛾P于加強人民政協協商民主建設的實施意見》中指出，人民政協是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、參與國是、團結合作的重要平臺，人民政協對協商民主的價值體現在為協商參與主體提供實現民主和團結的物理空間。人民政協開展的各項工作與協商民主緊密相連，協商民主要求通過民主的協商參與促進協商主體間的共識，人民政協在提供協商民主渠道和平臺的過程中實現了民主和團結的目標。通過人民政協的協商議政，黨委和政府對即將施行的政策進行充分解釋，政協委員代表各自界別和群眾表達意見和建議，雙方在同一場合平等發聲、公平討論、換位思考，共同促成議題的民主化解決，凝聚起思想共識和行動合力。

二、人民政協的性質任務構成“雙向發力”的經驗形式

（一）人民政協的厚重歷史累積凝聚共識的經驗

人民政協長期的統一戰線實踐產生了建言資政和凝聚共識的經驗形態。人民政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織，擁有深厚的統一戰線傳統，擔負著連接權力機關與民主黨派、社會各界和普通群眾的使命。中國共產黨歷來高度重視統一戰線工作，統一戰線發揮著凝聚人心、匯聚正能量、繪就改革發展事業同心圓的作用，人民政協則是從革命到建設的政治邏輯轉變過程中發展起來的成熟的統一戰線組織。人民政協的誕生和發展都始終擔負著歷史的使命，在新民主主義革命時期，中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士在人民政協框架內凝聚力量、團結一致、協商建國。1949年9月7日，周恩來在《關于人民政協的幾個問題》一文中指出：“政協組織所包含的成分，是非常廣泛的。它的任務是團結工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級以及一切愛國民主人士、國內少數民族和海外華僑，共同反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，建設新民主主義新中國?！盵4](P35)人民政協在解放初期的任務是建立新中國，采取的手段是團結最廣大的愛國主義者投身到建設新中國的事業當中?！爸袊嗣裾螀f商會議是負有偉大的建國責任的。建設新中國，必須經過參加人民政治協商會議的各民主黨派、各人民團體、國內少數民族、海外華僑和一切愛國人士共同努力，必須動員全國人民共同參加。我們要很好地組織起來，團結起來，團結一切人民力量，來完成這一偉大使命?！盵4](P36)人民政協在新中國創建過程中，起到了團結群眾、動員力量和凝聚人心的作用。毛澤東指出，人民政協在建國初期的中心任務是鞏固統一戰線，凝聚各方共識，實現革命和建設的目標?！叭嗣裾螀f商會議及其選出的全國委員會，是團結全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體及各界民主人士的偉大的統一戰線的政治組織，在全國人民中有很高的威信。我們必須鞏固這種團結，鞏固我們的統一戰線，領導全國人民穩步地達到自己的目的?！盵4](P117)由此可見，團結是人民政協的優良傳統，自其誕生伊始便承擔著團結最廣大人民的任務，凝聚各方共識的傳統已深深地嵌入到人民政協的“基因”當中。

（二）人民政協以共同事業搭建建言資政的舞臺

人民政協在不同歷史時期圍繞社會主義發展的共同事業搭建起建言資政的平臺。在社會主義建設和改革開放時期，人民政協調動起一切積極要素，為社會發展服務。鄧小平在《新時期的統一戰線和人民政協的任務》一文中指出，人民政協在改革開放新時期的性質和任務是調動一切積極力量為現代化建設服務，“團結一切可以團結的力量，同心同德，群策群力，維護和發展安定團結的政治局面，為把我國建設成為現代化的社會主義強國而奮斗?！盵5](P353-354)人民政協通過吸納各界的意見建議來為國家的現代化建設服務，社會主義建設的積極力量通過人民政協搭建的建言資政平臺出謀劃策。協商各方在參與政協協商中增進了共識，共同把各項事業推向前進，實現國家的繁榮、富強和統一。人民政協通過搭建建言資政的平臺完成時代賦予的使命任務，“由鄧小平、鄧穎超同志相繼擔任主席的五屆和六屆全國政協，在撥亂反正、鞏固和發展安定團結的政治局面中，在推進改革開放和兩個文明建設中，在發揚社會主義民主、健全社會主義法制中，在發展愛國統一戰線、促進祖國統一和對外友好活動中，都做出了重大的貢獻?！盵5](P455-456)

新時代對人民政協提出了更高的履職要求，人民政協的工作密切結合新的任務使命，為協商參與主體搭建更廣泛的建言資政平臺。習近平總書記指出，人民政協應完善工作機制，“為民主黨派和無黨派人士在政協更好發揮作用創造條件”[1]。人民政協結合新的歷史使命，引導社會各界有序協商參與，通過協商謀求最大公約數。人民政協利用聯系群眾方面的傳統優勢，強化自身的政治功能，在政治認同、祖國統一、民族團結、宗教和諧、對外交往等方面搭建協商主體參與的平臺。由此可見，人民政協作為統一戰線組織具有搭建建言資政舞臺的天然優勢。人民政協是統一戰線內部建言資政力量的匯聚點，人民政協與統一戰線各組織間的網絡連接完整、歷史根基深厚，相互間聯系和溝通的渠道暢通便捷。人民政協委員能夠利用人民政協平臺為民生發聲、為發展建言，最大限度地團結其代表的界別群眾，實現民主和團結兩大目標。

三、人民政協的協商優勢確立“雙向發力”的規范形式

黨的十八大以來，人民政協協商民主的制度化、規范化、程序化建設取得積極成效。建言資政和凝聚共識兩方面工作雙向發力依托人民政協在協商民主中的優勢地位確立起規范的工作方式。

（一）協商民主的規范化建設提供“雙向發力”的制度依據

人民政協協商民主的規范化建設形成“雙向發力”的制度規范。協商民主的真諦是“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，人民政協的規范化建設圍繞協商民主的具體要求展開，保障“眾人商量”的施行和成效。黨的十八大以來，中共中央對人民政協協商民主的定義作出了清晰的界定，闡釋了人民政協協商民主的發展歷程和優勢作用，細化了人民政協協商民主的內容和形式?！蛾P于加強人民政協協商民主建設的實施意見》中指出：“人民政協協商民主是在中國共產黨領導下，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監督、參政議政職能，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中廣泛協商、凝聚共識的重要民主形式?！盵2](P2)人民政協協商民主的原則是堅持中國共產黨的領導，主體是參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士，實質是圍繞問題經過協商后取得共識。人民政協協商民主在革命、社會主義建設、改革開放過程中發揮著多黨合作和政治協商的作用，“有利于廣納群言、廣謀良策、廣聚共識，有利于促進黨和政府決策科學化、民主化，有利于更好實現人民當家作主，有利于化解矛盾、促進社會和諧穩定，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵2](P3)因此，人民政協協商民主的規范化建設為其在建言資政和凝聚共識兩方面雙向發力提供了制度依據。人民政協在建言資政中充分利用其在國家、社會、公民三個層面協商民主中的優勢地位，通過協商、監督、參與、合作等制度化形式，更好地建言獻策、服務大局。在凝聚共識方面，人民政協充分發揮協商民主的平臺作用，在人民政協的協商民主制度框架內協調關系、匯聚力量，通過在政協辦好協商來促進團結。

（二）協商民主形式的具體化構成“雙向發力”的行動指南

人民政協在民主協商中的實踐優勢體現在協商的制度規范性強，協商的形式完備齊全，協商的保障機制相對完善。作為專門性協商機構，人民政協擁有深厚的協商實踐基礎和日趨完備的協商理論體系，通過不斷將協商民主的形式具體化，實現人民政協在社會主義協商民主中的角色精準定位?！蛾P于加強社會主義協商民主建設的意見》明確了“協商民主的內容”是國家和地方的大政方針，政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務，愛國統一戰線的其他重要問題。具體到人民政協層面，“政協會議及其他協商形式”包括政協通過會議進行協商的形式，即專題議政性常委會議、專題協商會、協商座談會，以及其他協商形式如專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商、網絡議政、遠程協商等新形式。人民政協協商民主形式的具體化凸顯了其在中國特色社會主義協商民主中的不可替代性，使人民政協在民意表達和維護團結方面擁有了可靠的制度保障，人民政協民主協商的內容更加完善、清晰、可操作。規范化協商為人民政協在建言資政和凝聚共識兩方面的雙向發力提供了行動的指南。在建言資政過程中，人民政協能夠依據中央文件和政協章程不斷豐富協商形式，拓展協商的渠道，創造良好的協商氛圍，完善協商的保障機制，為協商主體提供獻計獻策的理性交流平臺，維護最廣泛統一戰線的團結。在凝聚共識方面，人民政協民主協商的過程即是通過吸納不同意見、聽取少數派訴求、調節社會矛盾，在廣泛協商中圍繞中心、突出重點、商議實際問題，使協商民主得到充分有效的體現。

四、人民政協的職能建設確定“雙向發力”的協調形式

參政議政是人民政協的基本職能，提案工作是政協委員履行職能的重要方式，提案工作質量決定職能建設的水平。人民政協履職能力建設的重點是提高通過提出提案解決實際問題的能力。建言資政和凝聚共識兩方面工作應聚焦解決實際問題，以協調解決問題為載體匯聚資源凝聚共識。

（一）聚焦中心工作促進“雙向發力”服務大局

參政議政是人民政協聚焦中心工作的基本職能。當前，改革和發展仍然是黨和國家面臨的中心任務。人民政協的使命正是圍繞解放和發展生產力的中心任務，促進各項事業的全面發展，發揮智力密集和觸角廣泛的優勢，為黨和國家的發展事業獻計獻策。人民政協參政議政的核心目標是解決黨委政府在發展中面臨的問題。2018年3月15日中國人民政治協商會議第十三屆全國委員會第一次會議通過的《中國人民政治協商會議章程修正案》（修訂）中指出，參政議政是對政治、經濟、文化、社會生活和生態環境等方面的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。人民政協參政議政的獨特性體現在政協委員針對社會發展存在的問題提出意見和建議，委員的調研報告、提案、建議案等形式均為解決問題這一目的服務。人民政協在建言資政和凝聚共識兩方面均服務于改革發展的大局，一方面為改善和加強黨的領導匯集民智，提真言、建新策，助推改革發展重大決策的出臺和落地；另一方面凝聚改革的建設力量，增進相互間了解，化解彼此疑惑猜忌，加強工作配合，謀求社會和諧穩定的最大公約數。

（二）解決實際問題提升“雙向發力”的工作質量

人民政協履職能力建設的重點是提高解決實際問題的能力。人民政協具有代表性強、聯系群眾廣泛的內在優勢，在履職過程中通過主動調查研究群眾關心的問題和社會發展的瓶頸問題，提出解決實際問題的有效工作提案。習近平總書記指出：“要積極宣傳改革發展的大政方針，引導所聯系群眾支持和參與改革發展，正確對待新形勢下改革發展帶來的利益格局調整，為改革發展添助力、增合力。要敢于講真話、講諍言，及時反映真實情況，勇于提出建議和批評，幫助查找不足、解決問題，推動各項改革發展舉措落到實處?！盵1]提升人民政協解決問題能力的實質就是提高提案工作的水平，在提案的研究、提出、論證和提案的處理、落地、反饋的兩端共同發力。人民政協的提案工作依照委員發現問題、人民政協向黨和政府反映問題、黨和政府處理問題的發展過程，通過政府、人民政協、委員三方共同參與，制定有效的問題解決方案。因此，人民政協圍繞提高以解決問題為核心的履職能力建設能夠提升建言資政和凝聚共識兩方面的工作質量，使建言資政和凝聚共識兩方面工作集中在改革推進中遇到的棘手問題上來，集中到人民群眾最關心最期盼的問題上來。在建言資政過程中重點提升協調解決問題的能力，將意見提到要點上，把實招出到關鍵處，通過協商議政過程協調解決問題的力量和資源。在凝聚共識中引導群眾為改革發展出謀劃策，通過群策群力形成共同解決問題的努力方向，在協商議政中凝聚共同觀點的意見基礎。

五、人民政協的民主參與強化“雙向發力”的動力形式

人民政協牢牢把握“以人民為中心”的價值取向，積極擴大人民群眾的有序政治參與，充分發揮民主監督職能吸納人民群眾政治參與的作用。人民政協民主監督程序的規范化建設增加了“雙向發力”的內在動力，政協委員為民立言則敢發言提真言，群眾的政治參與有序規范則公民的政治自信提升，利于形成社會共識。

（一）“以人民為中心”引領“雙向發力”的工作導向

人民政協堅持以人民為中心的價值取向，促成了以提高群眾參與為目標的工作導向。人民政協的民主監督是社會主義協商民主的實現手段，也是人民群眾參與協商民主的重要形式。鞏固人民群眾民主監督的形式，就要加強人民政協的民主監督建設。黨的十八大以來，中共中央不斷豐富和完善人民政協民主監督的形式和程序，確立了人民政協民主監督的細則。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出：“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！盵1]民主監督是社會主義民主的重要參與形式，人民政協的民主監督實踐為社會公眾提供了有序政治參與的平臺，人民群眾在人民政協參與民主監督是在黨領導下實現人民民主的重要手段?！耙訌娙嗣裾f民主監督，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制?！盵1]人民政協的民主監督拓寬了人民群眾參與民主監督的渠道，保障了人民群眾參與民主監督的權利，實現了“人人監督、人人負責”的人民民主初衷?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r值取向引領著“雙向發力”的工作導向，使建言資政和凝聚共識兩方面工作向引導群眾有序地民主監督聚焦。政協委員在民主監督中堅持公共利益最大化的建言方向，以人民利益為出發點大膽開展調研，則建言資政的公信力更強。政協委員在履行民主監督職責時為民生工程發聲，為人民利益立言，則自身的代表性更強，與群眾的聯系更緊密，凝聚共識的群眾基礎更扎實。

（二）社會參與程序的規范催生“雙向發力”新動能

人民政協民主監督程序的不斷規范增加了“雙向發力”的內在動力。黨的十八大以來，人民政協民主監督的程序建設取得實質性進展，確定了人民政協民主監督的性質、方式和流程。人民政協民主監督是“通過協商會議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見和建議”[3](P11)，具體的方式包括“會議監督”、“視察監督”、“提案監督”、“專項監督”和“其他形式監督”，固定的流程為“確定監督議題”、“組織監督活動”、“報送監督意見”和“辦理監督意見”。人民政協民主監督規范的確立標志著人民政協的民主監督作為一種中國共產黨和各民主黨派、各人民團體、各族各界人士團結合作和互相監督的制度得到落實，凸顯了人民政協民主監督在黨和國家政策、重大決策部署、職能機關轉變作風和人民群眾關心的實際問題等方面扮演著愈發重要的角色。人民政協通過在建言資政和凝聚共識兩方面吸引社會大眾有序地參與到民主監督中來，提高了政府日常工作的水平，增強了窗口人員的服務意識。將建言資政緊緊圍繞民主監督展開，能夠使委員對改革發展事業查漏補缺，提出有針對性的建議和批評。委員圍繞民主監督凝聚公眾的共識，讓公眾在民主監督中了解情況、群策群力，更有利于黨委政府向社會闡明政策、答疑解惑。