公眾參與農村環境治理影響因素分析

游菲芳 黃森慰

摘 要：【目的/意義】在鄉村振興戰略背景下，為治理農村環境污染問題，加強農村生態文明建設，推進農村現代化，對公眾參與農村環境治理影響因素進行分析，可為提高公眾參與環境治理意愿提供參考?！痉椒?過程】基于福建省農村固定觀察點開展的專項調查數據，建立Logistics回歸方程，分析農民參與意愿對環境治理的影響?！窘Y果/結論】結果表明，制度建設、社會資本與行為表現等對農民公眾參與環境保護具有顯著影響，因此，可以通過健全教育體系、培育社會資本、擴大公眾參與權和加強環境保護立法等方式，來提升公眾參與環境治理意識和完善公眾參與制度。

關鍵詞：鄉村振興戰略;農村環境治理;生態環境建設;公眾參與;村民

中圖分類號：F323.22文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2020）01-0024-06

Abstract： 【Objective/Meaning】In the context of implementing the rural revitalization strategy， in order to control rural environmental pollution， strengthen the construction of rural ecological civilization， and promote rural modernization， the influencing factors of public participation in rural environmental governance were analyzed， thus to improve the publics willingness to participate in environmental governance.【Methods/Procedures】Based on the data collected by the special research group on rural environment at the fixed observation points in rural areas of Fujian Province， the logistic regression equation was established to analyze the impact of farmers willingness to participate on environmental governance. 【Results/Conclusions】The results showed that the institutional construction， social capital and behavior had significant influence on farmers public participation in environmental protection， therefore， the awareness of public participation in environmental governance could be enhanced and the system of public participation could be improved by improving the education system， cultivating social capital， expanding public participation right， and strengthening the environmental protection legislation.

Key words： ?rural revitalization strategy; rural environmental management; ecological environmental construction; public participation; villagers

在鄉村振興戰略的背景下，農村環境治理不僅是黨中央和政府部門高度關注的問題，還成為學術界關注的重點。黨的十九大報告指出，鄉村振興戰略中生態宜居是關鍵，良好的生態環境是推進農村現代化發展建設的最大優勢和重要資源。我國自改革開放以來，經濟社會快速發展，相比之下，生態文明建設較為滯后，表現為資源不足、環境污染嚴重、土地沙漠化、草原退化和特大洪澇災害頻繁等。自然災害帶來的嚴重后果使得改善環境成為公眾的迫切需求，人們對生態環境建設的關注度也不斷提升。

農民作為鄉村振興背景下農村生態環境建設過程的主體力量，其參與環境治理的意愿與程度對建設生態文明具有重要作用。盡管在進入新時代后公眾參與生態環境的建設與發展總體呈現上升趨勢，農民環保意識不斷加強，但仍存在參與方式單一、缺乏動力、效果欠佳等現實問題[1]。產生這些問題的主要原因在于當前的法律法規不健全、制度不完善、政府內部機制不成熟，以及媒體宣傳不到位。結合鄉村振興戰略對農民參與農村環境治理的影響因素開展進一步的研究，不僅有利于提高公眾參與環境治理的意愿和程度，更是促進了農村的生態文明建設，推進農村現代化進程。

本文通過對福建省各農村地區進行實地調研，對存在的問題進行深入分析，提出具有針對性的對策建議，為地方政府制定農村環境治理政策提供參考。一方面，有利于落實公眾參與環境治理的權利和義務。從政府角度來看，能夠加強政府對公眾權利和義務的關注度，起到監督公眾履行環境保護義務的作用;從公眾角度出發，普及環境保護權利與義務，能夠對提高公眾的環境保護意識和發揮主體作用產生重要影響。另一方面，從全局性來看，為農村生態文明建設提供了實踐經驗和理論參考，對治理農村環境污染問題，提高公眾參與環境治理意愿和程度能夠發揮重要的現實作用，有效推進生態文明建設的發展。

1 文獻回顧

隨著經濟的快速發展，引發了一系列生態環境污染問題，嚴重威脅著人們的基本生活。為此，各國政府和學者對環境治理問題進行了深入研究。美國是最早在環境保護領域中引入公眾參與理念來治理環境的國家，學者喬納森提出，公眾參與是一種不需要中央控制，由市場自發形成的一種極其廉價的手段。將這種廉價又綠色的手段應用到環境治理領域，能夠創造公平的環境政策，同時節約大量的成本費用[2]。1962年，由美國生物學家卡遜撰寫的《寂靜的春天》一書出版，在美國掀起了一陣環保浪潮，使得公民的環保意識逐漸加強。1969年，美國制定了《國家環境政策法》（NEPA），這是第一部將環境保護作為國家政策的法規。1972年，第一次國際環保大會在瑞典的斯德哥爾摩召開，在進行了激烈的討論后，會議最終形成《聯合國人類環境會議宣言》和《行動計劃》[3]。由于地域情況不同，西方學者對生態問題的關注多以全局視角，沒有嚴格劃分農村與城市的差異。亞洲一些國家的學者對此則持有不同意見，以日本為首的一些學者，他們針對實踐中所遇到的問題，對農村的生態環境治理進行專門的探討，并取得一定的研究成果。如日本學者吉田文和[3]認為，農村的生態環境發展要以循環經濟發展為主，對農村工農業的廢棄物應進行充分的利用，加大力度開發新能源和可再生資源，提供新技術。學者原田尚彥[4]在其著作《環境法》中則提出，環境保護的前提是公眾參與，政府機關發揮主導作用，積極引導公眾參與環境治理。結合兩位學者的不同意見，筆者認為，在農村環境治理中引入公眾參與，是農村發展循環經濟，提高廢棄物利用的有效措施。

國內對公眾參與生態環境治理的研究較晚，《關于加強國際金融組織貸款建設項目環境影響評價管理工作的通知》于1993年發布，首次提出公眾參與作為環境影響評價的重要組成部分之一，要求在報告書中應設置專門的章節進行闡述，以保障受影響的公眾和社會團體的權力和利益，同時，可以在評價大綱編制和審查、報告書審查階段開展公眾參與工作[5-6]。公眾參與在我國1994年發布的《中國21世紀議程中》中也有跡可循。

由于我國農村生態環境的不斷惡化，傳統的治理手段無法發揮有效作用，公眾參與手段就在此時走進人們的視野。關于農民參與環境治理的作用學術界內展開了激烈的探討，學者張緊跟[7]認為，在進行農村環境治理時，要構建起多元互動機制，形成制度化的管理模式，轉變政府治理理念，向公眾提供開放透明的監督平臺，以此來提高專家理論的可行性，逐步完善治理機制。曹永森[8]提出，要通過引入多元參與機制，來轉變傳統的以政府為指導的生態治理模式，從而形成新的環境治理體系。學者曾小溪[9]認為應當完善信息披露制度建設，使得信息更加公開透明，進而增強公眾參與在農村環境治理中的作用。學者霍雅芬[10]認為，在鄉村振興戰略背景下，要將農民作為生態振興的主體，以新的發展理念進行指導，轉變農民的陳舊觀念，使得其能夠在鄉村振興中真正發揮作用，而也只有農民真正發揮了作用，才能實現真實意義上的鄉村振興。

總結國內外關于環境治理的研究現狀可以發現如下幾個特點。（1）有關公眾參與農村環境治理的研究較少。造成該現象的原因主要有兩個：一是西方國家在進行環境治理研究中，因其特殊國情，沒有劃分城市和農村差異;二是國內引進公眾參與農村環境治理的時間較晚，而農村又具有諸多局限因素，比如經濟滯后、村民環保意識較低等，使得有關公眾參與農村環境治理的研究發展緩慢。（2）公眾參與農村環境治理存在“照搬”城市環境治理方案的現象。由于當前可提供的理論經驗大都基于城市環境治理的研究，一些地區沒有結合自身實際情況，進行“照搬照抄”，導致效果不佳，使得公眾參與環境治理的理念遭受懷疑。（3）國內農村公眾參與環境治理缺乏專業性。比較國內外研究現狀可以發現，國外對公眾參與的研究起步早，相關法律法規較完善，具備豐富的實證研究成果，并且對影響因素的分析比較深入;相比之下，我國公眾參與環境治理起步晚、時間短，尤其是農村地區還存在諸多局限性。因而在我國具體國情和經濟發展的基礎上，開展學習西方的公眾參與環境治理制度、理念，擴大研究范圍和研究深度，以及注重對影響因素的分析是十分有必要的。

2 實證分析

2.1 數據來源與樣本特征

本文數據來自于福建省農村固定觀察點開展的專項調查，課題組成員通過采取非概率抽樣調查的方法選取調查樣本，通過一對一問答式開展問卷調查，問卷數據真實有效。數據樣本選取福建省龍巖市、寧德市、三明市等多個地區的農村居民為調查對象，覆蓋區域廣，能夠較全面地反饋福建省公眾參與農村環境治理現狀。剔除掉數據前后邏輯相違背及大部分缺填、漏填等明顯錯誤的樣本，最終剩余有效樣本293個。

本次研究的調查對象年齡在19～83周歲區間內，調查樣本中，男性比例為54.61%，女性比例為45.39%;已婚者居多，占94.54%;規定在家居住6個月及以上的為常住人口，達95.90%，表明訪問對象中常住人口占大多數，能夠比較真實地反映村民參與環境治理的現狀;從事種植業、建筑業和零售批發業類型工作的人較多，共占42.32%;從學歷水平來看，小學及以下學歷的占52.22%，初中學歷的占36.18%，高中及以上學歷的僅占11.60%，高學歷水平占比較低，反映出當前我國農村村民的受教育程度普遍較低。

2.2 變量設計

根據研究目的將變量劃分為因變量和自變量，各變量的賦值如表1所示。

2.2.1 因變量

本文選取農戶參與農村環境治理意愿作為因變量，主要反映村民是否有意愿參與環境治理，愿意參與環境治理的賦值為1;反之，賦值為0。數據表明，愿意參與環境治理的村民占64.85%;不愿意參與的占35.15%。

2.2.2 自變量

2.4 模型回歸結果與分析

2.4.1 模型回歸結果

為分析農民參與環境治理意愿的影響因素，本文運用SPSS軟件對可能的影響因素進行二元Logistics向前條件逐步分析。逐步回歸過程一共經歷了8個步驟并且每個步驟中的卡方值與顯著性程度都符合統計要求，如在最后一步的卡方值為5.438，建立模型后，卡方檢驗值為201.463，該模型的卡方檢驗為201.463，在模型建立后卡方值增加，顯著程度為0.000，遠小于0.005，即該模型整體檢驗十分顯著。

從制度建設角度來看，對農戶參與村中環境治理意愿產生顯著影響的因素是政府或村中是否開展環保教育宣傳（X12）和村規民約是否有環境保護內容（X13）。如表2所示，X12的影響系數是-0.858，X13的影響系數為-0.649，兩者均為負值。說明在其他影響因素不變的情況下，在村中開展環保教育宣傳活動和村規民約對環境治理有明確規定有利于提升村民參與村中環境治理的意愿。前者主要是通過向村民普及環保知識，來提升村民的環保意識，達到參與意愿提升的效果;后者則是利用我國農村的特殊性質，由于我國農村是一種熟人社會，具有濃厚的“鄉土”特色，村規民約對村民具有較強的約束性。在這種情況下，對環境治理有明確的規章制度要求有助于提升農戶的參與意愿。

從社會資本與行為表現方面來看，“村里人是否都可以相信”對農民的參與意愿起著重要影響作用。從表2可知，X18的影響系數為正值，具體數值為0.371。表明村民之間信任度越高，參與意愿也就越高。學者盧秋佳認為，對于具有集體屬性的農村生活垃圾處理，應用“集體行動”視角來深入分析，而在解決集體行動中的“搭便車”行為中社會信任能夠起到良好的促進作用，同時，其還有助于打破生態環境保護中的“囚徒”困境[11]。由此可見，認為村里人可以信任的村民，其社會信任程度較高，擁有強烈的集體意識，在村中進行環境治理時，越是愿意參與其中。

從參與意愿角度分析，對其產生顯著性影響的因素有4個方面，其中“村莊是否有必要開展環境治理（X23）”的影響系數為正值，“是否愿意垃圾分類處理（X24）”“是否愿意參與環境宣傳活動（X27）”和“是否愿意參加環境保護組織（X28）”的影響系數均為負值，具體數值分別為0.865、-1.278、-1.771和-2.382。該角度主要是從農戶的感知（X23）和行為（X24、X27、X28）2個方面出發，表明當農戶對農村環境治理意義的感知越清晰，其觀念上的參與意識就越強烈;而在實踐參與行為上，愿意付出行動對垃圾進行分類處理、參與環境宣傳活動和參加環保組織的村民，其達成了觀念與實踐上的統一，具有先進的環保意識和積極的參與意愿。

3 對策建議

3.1 健全生態教育體系，提高公眾參與意識

培養公眾的參與意識和參與能力是提升公眾參與的內在要求，貫穿于生態環境治理的整個過程，是一項長期性和持久性的任務，且在推進過程中要不斷加強宣傳力度，層層遞進，實現公眾環保意識普遍提升的效果。（1）要充分利用好鄉村振興中的人才戰略。優秀人才的引進和外出務工人員的回流，可以為農村的環境治理注入新鮮的血液。一方面，人員數量的逐漸增多為環境治理提供了直接力量源泉;另一方面，具有專業知識的優秀人才和較豐富見識的務工人員回到農村后在生活上能夠潛移默化地影響村民，促進村民參與意愿的提升。（2）政府要強化村民的社會責任感、主人翁意識和法治意識，進而提升其社會認同感與參與感[12]。加強環境保護宣傳力度，定期舉辦形式多樣化的環保教育活動，如環境教育知識宣講會、綠光志愿行動等，鼓勵村民積極參與其中，通過理論與實踐相結合的學習，有效地提升村民對生態文明建設的認同感和參與感。（3）要充分發揮村干部和黨員的帶頭作用，以身作則，用實踐行動來帶動村民積極參與環境治理。

3.2 培育社會資本，增強各主體間的信任

社會資本通過促進合作來達到社會效率提升的目的，是社會組織的特征，包括了社會信任、網絡和規范等[10]。在農村環境治理過程中，網絡關系是社會資本的基礎，正如在本文的研究結果中，社會信任的重要性尤其突出。在提高農戶參與環境治理意愿的措施中，可以從增強各主體間的信任入手，主要包括2個方面：（1）增強政府或組織與農戶之間的信任;強化村民彼此之間的信任關系。前者是通過提升政府在民眾心目中的公信力，來增強公眾參與環境治理的配合度;后者是通過削弱村民彼此之間的不信任，減少集體行為中“搭便車”行為和“囚徒”困境的發生，使“保護環境，人人有責”的觀念深入人心。

3.3 擴大公眾參與權，暢通參與渠道

當前，我國農村普遍存在村民對公眾參與權認知不清晰和參與渠道單一的現象，因而普及公眾參與權和暢通參與渠道是提升公眾參與農村生態環境治理的有效途徑。在鄉村振興戰略背景下，尊重農民在環境治理中的主導地位和建立其環保需求的表達機制十分重要。（1）政府應幫助公眾清楚地認識參與權，即包括決策參與、過程參與和末端參與;換句話說，公眾有參與項目的申報、工程設計、工程驗收、項目運行管理和監督工程建設過程中各個階段的權利[13]。公眾對項目全過程的參與，有利于促進工程的順利實施。（2）政府要不斷完善公眾參與的途徑，提升公眾參與率。當前我國農村公眾參與仍處于比較被動的狀態，故而在前期政府可以采取加強社會激勵，實施經濟獎勵和補償的方式，吸引村民積極參與到環境治理當中[14]。在中后期，政府要不斷完善制度建設，廣開參與渠道，召開聽證會、設立意見箱和服務熱線等，確保公眾能夠方便、快捷地提供意見和建議，并將采納的建議及時反饋給公眾，使其能夠充分意識到自身在環境治理過程中的重要性。

3.4 加強環境保護立法，完善公眾參與制度

目前，我國關于公眾參與環境保護立法仍處于初級階段，在解決農村這一特殊環境下公眾參與環境治理問題時，缺乏具有針對性的法律法規。需在我國現有的《環境保護法》及相關法律的基礎上，制定一套具有專業性和針對性的規章制度，來解決農村環境治理公眾參與面臨的問題，賦予農民參與環境治理合法權益，保障村民能夠合理有序地參與到環境治理過程中[15]。在公眾參與機制上，除了上文提及的需擴大參與權和參與途徑外，還要完善信息公開和監督投訴機制。環境信息公開是落實公眾知情權和公眾參與決策的前提條件，促進信息的充分公開和信息交流制度的建設，有助于公眾全面、真實的了解農村的環境治理情況[16]?？紤]到我國農村村民的教育程度偏低，因而信息公開途徑要詳細具體、簡便易懂，盡量避免使用專業名詞，以便村民能夠充分地理解。監督機制應包括上級環保組織的監督和村民的投訴反饋兩部分，上級環保組織要起到規范和引導的作用;村民的投訴反饋要做到落實問題、解決問題，及時進行公開反饋。

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