中華蘇維埃時期的中央審計委員會

張俊

為進一步加強黨中央對審計工作領導，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計監督作用，2018年2月，黨的十九屆三中全會決定組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協調機構，習近平同志擔任中央審計委員會主任。中央審計委員會是在中國特色社會主義審計事業進入新時代的關鍵時期組建的，具有重大意義和深遠影響。探源溯流，在20世紀30年代的中央蘇區，也曾在黨的領導下建立了較高規格的中華蘇維埃共和國中央審計委員會，是對審計管理體制具有創造性的重大探索，在中國共產黨領導下近百年的審計史上具有重要的里程碑意義。

成立的時代背景

20世紀30年代，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，建立統一的政治制度和軍事制度的同時，也建立起統一的財政管理制度和審計制度。之所以建立審計制度，主要是由于革命根據地財政狀況十分困難，武裝起義初期，各地區在“打土豪、分田地”過程中又出現了亂沒收、亂征稅和開支無計劃的混亂現象。紅軍三大紀律中明確規定“一切繳獲要歸公”，但是歸公的財物如何管理、如何避免財政管理無政府狀態和貪污浪費舞弊行為等問題十分緊迫。黨中央為了鞏固新生的革命政權、保障供給、加強財政整頓、堵塞財政支出漏洞，決心要建立并強化統一、嚴格的財政管理機制和審計制度。

在中央蘇區，對于審計制度重要性的認識，是一個逐步提升的過程，對審計機關的功能定位，也是一個在實踐中不斷改進和提升的過程。在中央審計委員會建立前，蘇維埃政府曾探索過設立中央審查委員會監督各級黨部之財政；設立各級政府財政審查委員會，審查政府部門、社會團體及軍隊財務情況；在中央財政人民委員部設審計處，省財政部設審計科，代表上一級政府對下一級政府財政預決算進行審查等，對加強財政管理和監督發揮了重要作用。

成立與演進

1933年9月15日，中華蘇維埃共和國中央執行委員會選舉產生的中央人民委員會召開第49次會議，會議決定對中央財政部相關內設機構進行調整，決定成立審計委員會，隸屬于最高行政機關中央人民委員會，與財政部門相互獨立，具有專門審計職責，時任中央工農檢察部代部長高自立等三位部長（或副部長）擔任審計委員會委員。這一決定，標志著審計機構和審計職責正式從財政部門獨立出來，審計監督機構和制度更加專業和獨立。

幾個月后，新成立的中央審計委員會地位再次發生重大變化。1934年1月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在中央執行委員會下設了專門的審計機構——中央審計委員會。同年2月，中央執行委員會通過《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》，規定中央執行委員會下設中央審計委員會，負責審核國家歲入與歲出，監督國家預算執行。中央審計委員會的定位和隸屬關系有了新的提升，從隸屬于最高行政機關變為直接隸屬于最高權力機關，與中央人民委員會、最高法院并列。這一變化體現了黨對審計工作的高度重視，突出了審計的獨立性與權威性。

中央審計委員會的設置是整個新民主主義革命時期，黨領導下對審計管理體制最具有前瞻性的一次制度創新和突破。

指導思想、功能目標和運行機制

中華蘇維埃共和國時期，黨的思想理論和政治主張決定了審計目標和方向，中央審計委員會始終全面服務于革命戰爭需要和奪取并鞏固革命政權的政治主張。如1934年紅色政權第一部審計法規《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》第一條明確審計目標為“使財政收支適合于目前革命戰爭的需要”，第二條規定了“中央審計委員會及分會……吸收廣大工農群眾對于審計的意見”。旗幟鮮明地維護了我們黨所代表的階級利益和意志，深刻反映了“人民群眾創造歷史”的馬克思主義的基本價值理念。

基于革命戰爭時期的特殊性，立足當時長期經濟封鎖、經濟壓力大、財政經濟困難的經濟環境，緊密服務于黨鞏固政權、支持革命戰爭需求的方針和中心工作，中央審計委員會的核心功能目標確定為圍繞戰時中心工作，反浪費保供給，通過審計維護嚴格的財政收支和量入為出的預決算制度。其監督范圍主要聚焦公共資金和戰備物質物資等，效果更多是點狀，以指令性為主。

中央審計委員的職責主要基于對各領域預決算全面審查展開，根據《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》，中央審計委員會負責“審查歲入歲出總預決算、全國行政費預決算、海陸空軍預決算、經濟建設收支預決算，由中央發補助費的群眾團體預決算。中央審計委員會分會審查省蘇維埃及省一級機關，中央直屬市縣及市區蘇維埃預決算，各縣市蘇維埃預決算、地方武裝預決算，以及中央審計委員會交辦的審查事項。各級蘇維埃預算和決算由中央財政人民委員部匯編后，經中央審計委員會審查，人民委員會通過，中央主席團方予批準”。實際工作中，中央審計委員會及其分會圍繞預算決算制度的建立和完善、財政的統一、反貪污浪費斗爭等中心工作積極開展審計，在促進加強財政監督、嚴肅財經紀律、緩解財政經濟困難等方面取得了顯著成效，有力保障了戰時財政體系，積極支援革命戰爭和建設，為奪取并鞏固革命政權發揮了重要作用。

重要作用和歷史影響

中華蘇維埃時期中央審計委員會的設立是中國共產黨領導的新生政權對審計工作的重大嘗試，雖然只經歷了短短幾年時間，卻是黨的歷史上的一次偉大創舉，發揮了重要作用，對新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期乃至近些年審計事業發展都具有歷史性的影響。

一是審計管理體制方面的重大探索，對于審計制度的不斷改革創新具有重大歷史意義。中華蘇維埃共和國首次探索將審計機關直接置于最高權力機關直接領導下的審計體制，是一項歷史性的創舉，對于深化審計監督重要性認識，提升審計監督地位和層次具有重要意義，也深刻影響到以后各個時期的審計體制改革創新。這一時期在審計體制方面開創的黨中央領導審計，財審分離等做法，在新時代也得到傳承和發揚。

二是審計重大立法成果為其后的審計立法工作提供了豐富的實踐經驗。1934年《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》由最高權力機關中央執行委員會批準，臨時中央政府主席毛澤東簽署命令頒布，共19條，在當時的歷史條件下，能夠以這樣高規格的立法層級頒布一項部門法規，是非常難得的。該條例全面規定了建立審計監督制度的目的、審計職權、審計體制、審計范圍和任務、審計工作報告制度、審計程序等，在立法技術和內容規范上同樣具有較高的水準和層次，為審計工作打下了較好的法律基礎。這部審計法規成為蘇維埃各級政府及紅軍的審計工作立法的上位法依據，奠定了“依法審計”的基本原則和思想，為日后抗日戰爭和解放戰爭時期各地區的審計立法樹立了典范，對新時代審計法律制度的健全完善也具有重要借鑒意義。

三是審計結果和成效為服務和保障黨的中心工作發揮了重要作用。中央審計委員會成立后，立即制訂審計規劃，主動對各機關進行巡回審計，對國家企業、中央機關、地方政府和群眾團體開展審計，檢查發現了預決算制度落實、財政政策執行、貪污浪費等方面問題，中央審計委員會出具的審查情況總結均通過《紅色中華》報對外披露，極大地增加了審計工作的透明度，保證了審計監督效用的最大化，獲得了很好的社會效應，在鞏固蘇維埃政權，保障蘇區經濟建設和紅軍的物資供應等方面發揮了重要作用。

在中華蘇維埃共和國中央審計委員會成立80多年后，新時代中央審計委員會順應經濟社會發展形勢產生。兩個歷史時期的“中央審計委員會”交相輝映，都是黨在重大歷史轉折時期的重大制度創新，充分反映了黨對審計工作的高度重視?？梢钥闯?，黨中央關于改革審計管理體制的重大決策，關于成立中央審計委員會、優化審計署職責的重大舉措具有充分的歷史和現實邏輯。作為黨和國家監督體系的重要組成部分，全國各級審計機關和審計人員應當在中央審計委員會的領導下，進一步堅持黨對審計工作的集中統一領導，建立健全黨領導審計工作的制度機制，強化審計領域重大工作頂層設計和統籌協調，扎實推進審計管理體制改革，整合優化審計監督力量，拓展審計監督的廣度和深度，推進審計整改工作，推動新時代中國特色社會主義事業科學發展。

（摘自《百年潮》2019年第11期。作者為審計博物館館長）