法院如何對待行政解釋

于立深 孫超然

[摘 要]美國聯邦法院將行政規章中的法律解釋看作訴訟一方的觀點，使之與其他訴訟主體的法律解釋平等競爭，再研判優劣，除非法院發現有更好的解釋結論。于是，法院逐漸積累了大量從本質或形式上判斷行政解釋優劣的標準，并在個案中根據其與行政解釋的相關性選用。但法院鑒于自身權力或司法能力有限，有時會主動放松甚至排除某些形式標準。有鑒于此，我國不僅可借鑒域外成熟的判斷標準，更應重視行政解釋，平等對待各方解釋。

[關鍵詞]法律解釋;制定法解釋;行政解釋;司法審查

Abstract：U.S federal courts view federal agencies legal interpretations as opinions of one of the parties， letting it compare with the other parties， then decide the best one to support or interpret statutes on their own if not satisfied. Cases after cases， federal courts accumulated many standards which could be used in deciding if administrative interpretations have merits in essential or unessential features， employing them according to the interpretations presented in specific cases. Considering its own authority or capacity， courts sometimes lower or even abandon some standards on unessential aspects. China thus not only could study their mature reviewing standards， but also should pay attention to the “interpretive race” in which all interpretations take parts. And most importantly， administrative interpretations deserve more focus.

Key words： legal interpretation; statutory interpretation; administrative interpretation; judicial review

一 引 言

1986年，某公安局因公民夏某“煽動鬧事”將其行政拘留，后者起訴。二審法院認為《治安管理處罰條例》中“造謠惑眾，煽動鬧事”為一種行為，該行為之成就須符合造謠與煽動兩個要件，而原告僅煽動、未造謠，故認定被告適用法律錯誤，判決撤銷。被告申請再審，并通過該省公安廳請示公安部，“造謠惑眾，煽動鬧事”系一種還是兩種行為？公安部“批復”認為系兩種行為，可分別處理。該省檢察院認同“批復”觀點并抗訴，獲該省高級人民法院裁定再審。再審法院認為，夏某之行為確屬相應規定中之違反治安管理行為，應受處罰，遂推翻二審判決，改判維持行政處罰。

在研究上述案件時，有學者開始注意到我國法院在行政訴訟中“遭遇”到行政機關法律解釋的情況。[1]但數十年來，對于我國法院究竟該如何對待行政解釋的問題，不僅實體法上一直沒有具體的規定，實踐中也缺乏一致的意見。

在實體法層面，雖然我國行政訴訟法中規定了規章的參照適用和規范性文件的附帶審查，但未能給出判斷二者合法性的具體標準;最高人民法院于2018年制定的行政訴訟法司法解釋雖較為詳細地規定了規范性文件審查的要點，但一方面同樣僅限于行政訴訟領域中原告申請審查的規范性文件，另一方面亦未能對其中的行政解釋予以特別的看待。

而在審判實踐層面，由于缺乏實體法層面的指引，因此法院處理這種行政解釋的行為方式缺乏一致性。對于出現在訴訟中、但又不屬于當事人依行政訴訟附帶審查程序申請法院審查的行政解釋，法院可能采取以下幾種做法：1）不予回應。即雖然訴訟當事人在訴訟中提出了行政解釋文件，但法院卻不作回應，也不考慮其合法性問題，而是直接無視其存在。

這種情況多出現于訴訟當事人僅在起訴書、答辯書中提到相應行政解釋，但卻未能提交相應解釋文本的情況，或該行政解釋與案件關系并不密切、法院可以依據其他法律文本作出判決的情況，如“楊駿、杭州市衛生健康委員會衛生行政管理（衛生）二審行政判決書” （2019）浙01行終977號。這一情況還會出現在民事案件中，如“牟澤祥、成都勇創建筑勞務有限責任公司建設工程分包合同糾紛再審審查與審判監督民事裁定書”，（2017）川民申3230號。2）作為證據。即法院將行政解釋提交雙方質證，即使相對人否認其作為證據的性質，法院也可以自行判斷其證明力。

在某案中，相對人攜帶管制刀具被公安機關查獲并處罰，但行政機關給出的一系列文書上所列的案由卻是“非法攜帶槍支、彈藥、管制器具”，在相對人要求將“槍支彈藥”部分撤銷時，公安機關認為這是“解除拘留證明書中案由的表述問題，因《公安部關于規范違反治安管理行為名稱的意見》里的規范表述為‘非法攜帶槍支、彈藥、管制器具，所以，……解除拘留證明書合法合規，不能撤銷”。在該案中，被告向法院提交的證據中就有“《公安部關于規范違反治安管理行為名稱的意見》第32條”以“證明第2被告辦理該案件及出具解除拘留證明書符合相關法律法規的規定”。這實際上就是將行政解釋文件當作了裁判行政訴訟案件的依據，也認定了行政解釋文件作為行政處罰依據的地位。見“周時新與金華市公安局、永康市公安局行政處罰、行政復議一審行政判決書”，（2015）金婺行初字第157號。此時，法院需要對行政解釋作為證據的證明力進行判斷，如果行政解釋在合法性、關聯性和真實性方面存在問題，就意味著法院不會支持行政解釋。

在法院所使用的標準中，有如下幾類直接涉及法院的審查權力問題：1）全國一致性與地域管轄權差異。由于聯邦最高法院不審理一審案件，因此行政解釋的一審案件只能進入聯邦地區法院或上訴法院，但后兩者的判決僅在其轄區內生效，因此它們即使判決推翻行政解釋，行政機關也沒有義務在個案之外遵循其判決，因此行政機關一般不會在全國范圍內廢止被某一下級法院推翻的行政解釋，法律便處于一種撕裂的狀態。[5]在這一意義上，相比任由下級法院輕易地推翻“聯邦級”的行政解釋，由最高法院來處理它無疑是一種更好的選擇。2）民主性與公共政策。從公共政策學的角度來看，當國會授權行政機關執法和制定相應規章，規章中的法律解釋即可看作公共政策的一部分;但法院并不向代議制國會和民選總統負責，因此它對公共政策的影響有著精英主義的傾向，存在著無視選民利益、迎合自身偏好和價值觀的風險。[6]169有鑒于此，法院在審查這種行政解釋的時候便難免有所顧忌，并可能會認為，這種行政解釋存在的問題應由具有民主性的總統或國會來處理，而不民主的法院推翻這種民主的解釋則是不合適的。

法院對行政解釋的審查能力問題，則集中體現于法院對行政解釋的科學性特征的考慮上。雖然法院借助證據材料可以對行政解釋的“科學性”進行一定的考察，但法官畢竟只是法律專家而非技術官僚，知識結構和思維模式的差異使得法官無法在一場歷時數月的訴訟中理解行政機關基于十幾年、幾十年甚至上百年積累的實踐經驗做出的選擇。因此，如果法院在訴訟中發現，自己雖然用盡了所有相關的審查標準，卻仍然無法判斷行政機關的法律解釋是否存在問題，可能就會止步于此，支持行政解釋。

但是，上述兩類考慮并不是絕對的，因為不僅成文法中沒有這樣的強制性規定，法院在這樣做之前，也必須首先明確案件與先例的類比關系，明確是否存在不適用先例的例外情形。因此，法院是否會考慮這些情況來限制自己的審查權，終究是很不確定的，因為這不僅取決于具體個案的案情，也在很大程度上取決于法官們的意愿——當法官不希望遵循這些先例時，可能會努力地尋找案件與先例的不同之處，并將其論證為應當拒絕適用先例的例外情況——而世上又不可能有兩個完全相同的案件，這就意味著法院經常能夠找到這種例外，并排除這些考慮，對行政解釋施加嚴格的審查。

三 美國行政解釋典型案例分析

（一）斯基德莫案：法院對行政解釋的有條件采納

1.斯基德莫案的焦點及判決

斯基德莫案的關鍵在于，工廠雇傭的消防員在普通人下班后到上班前，在休息室里休息以備隨時救火的“等候時間”是否屬于依法應正常支付工資的“工作時間”？

在本案中，行政機關以“法庭之友文書”提交了此前制定的非正式規章。該規章之行政解釋認為：等候時間未必是工作時間，因為雇員在等候時，其正常的睡眠和用餐時間一般不會受到打擾，而雇員在這段時間中顯然不是在“工作”，因此這段時間不應看作工作時間。

Skidmore v. Swift & Co.， 323 U.S. 134， 138-139 （1944）.這一解釋基于行政機關對復雜現實情況的了解，更為靈活地確定了等候時間與工作時間的邏輯關系，相對于勞資雙方一刀切式地將等候時間歸于或排除工作時間的法律解釋，行政機關所考慮的因素更為全面，也能更好地平衡勞資雙方的權利義務，也就必然獲得法院的認同。

在判決書中，法院用了一整段文字來為自己采納行政解釋的做法辯白，其邏輯大致分三部分：1）承認這種解釋不能拘束（control）法院，但又指出法院此前曾對行政解釋予以相當的，甚至是決定性的重視（weight）;2）該案中的行政機關具有法院所不具有的優勢（比法院更專業、調查也比法院更廣泛），因此其行政解釋可發揮指導作用;3）若無合理原因，這種指導性的行政解釋不應任意變更。

最終，法院的結論是：法院雖不受行政解釋拘束（control），但可以將其作為指導（guidance）;而法院可以通過考察行政解釋中考慮的全面性、推理過程的正確性、與前后做法的一致性以及其他特質（如專業性、科學性、長期持續性等），來判斷行政解釋的“說服力”，以此決定應給予行政解釋的重視程度（weight）。

2.斯基德莫案評析

在斯基德莫案判決的20世紀30到40年代，聯邦行政機關數量大幅增加、權力迅速擴張，它們制定了大量規章，規章中的行政解釋亦迅速增多。[7]259-280因此，斯基德莫案具有兩個重要的開創性意義：其一，法院最終采納行政解釋的原因，就是因為它是法院所能發現的最佳解釋，該判決開創性地論述了法院為何可以采納規章（尤其是未獲得國會明確授權時制定的“非正式規章”）中的行政解釋;其二，該判決在考察類似先例的基礎上，全面地總結了法院審查行政解釋時可用的標準。[8]

當然，限于當時的條件，斯基德莫案未能對“說服力”的各要素做進一步的區分——而我們會發現，其中考慮全面、推理正確，是對行政解釋本質特征的考察;而科學、一致、長期持續則是對非本質特征的考察，前者可以說是行政解釋的說服力，而后者則不然[類似地，Herz教授將“斯基德莫考慮”中的“說服力”區分為“有說服的傾向（tend to persuade）”和“確信（convincing）”，二者有程度上的差異[9]1889-1891]。后來的法院在引用斯基德莫案時，也不會因為行政解釋在形式上更優，就放棄對其實質內容的審查。

比如，在Young v. United Parcel Serv.， Inc.， 135 S. Ct. 1338， 1352 （2015）案中，行政機關援引斯基德莫案，希望法院因行政解釋具有專業經驗而“尊重”（實際上就是希望法院維持）它;然而法院卻以行政解釋考慮“不全面、不一致”為理由而拒絕了行政機關的訴求。因此，我們可以認為“斯基德莫考慮”是法院對行政解釋的一種“尊重”的看法，雖然不是完全錯誤的，但至少也是偏頗或落后的，因為斯基德莫案中的“尊重”，相對的是法院掌握著法律解釋權、對行政機關甚至國會都保持著戒心的時代，而那個時代早已經一去不復返了。如今，法院在訴訟中采納符合各項審查標準的行政解釋，也已經是一件再正常不過的事情。

（二）雪佛龍案：法院審查行政解釋的權力和能力

1.雪佛龍案的焦點和判決

20世紀70年代，美國對環境問題開始重視，國會不斷加強環境管制，但也增加了企業的負擔。這集中體現在《清潔空氣法》上——國會剛開始要求各州對固定污染源進行檢查時，環保署的規章采取一種“氣泡”理解，將“固定污染源”解釋為整個工廠;但國會修改該法、加強管制后，環保署便將“固定污染源”解釋為每件設備（facility）;然而里根就任總統后，環保署為響應其放松管制的要求而制定的新規章重新采納“氣泡”解釋。于是，環保團體“自然資源保護協會”便訴請上訴法院審查該解釋性規章。

聯邦最高法院認為，《清潔空氣法》沒有明確“固定污染源”的含義。而既然“固定污染源”的含義不明確，這種歧義（ambiguity）就意味著國會把解釋這一詞語、解決歧義的權力授予了行政機關。此時法院只能審查行政解釋是否“合理”或“可以接受”，而不能再進一步判斷其是否明智。最終，法院認定行政機關的解釋合理，判決推翻原判，并維持行政機關的最新規章，環保署最終勝訴。

2.雪佛龍案評析

在雪佛龍案中，聯邦最高法院首次較為全面地闡述了法院對行政解釋的審查權可能受到限制的理由，即上文提到的審查權力和能力兩方面的考量。

有一種頗為流行的觀點認為，法院在雪佛龍案中表述了一種“司法尊重”的行為模式，其要義是：當行政解釋滿足雪佛龍案中所列的前提條件時，法院就應當“尊重”行政解釋。[10]469但結合本文的論述，我們會發現，“（司法）尊重”一詞的含義，其實就是“放松審查”。更具體地說，在特定情況下，即使一個行政解釋未能達到某些標準，法院也不應當推翻它。要理解這種行為模式，就必須明確兩個問題：1）在何種情況下，法院可以放松審查？2）在放松審查時，哪些標準可以放松，哪些標準不能放松？

對于問題一，法院在雪佛龍案中給出的答案是：國會必須明確或隱含地授權行政機關填補法律空白、解決法律歧義。但在適用這套復雜的前提時，法院擁有巨大的裁量空間——在訴訟中，無論判斷法律究竟是明確還是有歧義、在法律的含義明確時確定國會的意圖，還是在法律存在歧義時確定國會是否隱含地授權給行政機關，都是法院獨有的權力。

對于問題二，雪佛龍案并沒有明確哪種標準可以放松。而我們發現，一方面，該案實際上只放松了長期一致這一標準（但最高法院此后對于這一標準能否放松的問題卻搖擺不定[11]）;另一方面，該案明確提出，行政解釋不能具有以下三種情形之一：1）武斷或反復無常;2）明顯違反法律文本和國會意圖;3）不合理。

.其中的第三項和前兩項不僅在文中呈現為同義反復、可互相替換的關系而且從此后的案例來看，法院在判斷行政解釋是否符合這些標準時，仍可調用長期一致性標準。

法院認為行政機關未能提供改變解釋結論的理由，因此認定其解釋不合理。因此我們可以說，即使引用雪佛龍案及對行政解釋予以“司法尊重”，法院（尤其是最高法院）仍能不受限制地調用各類標準，進行高強度的審查。而對司法實踐的研究也證明，所謂的“司法尊重”其實只是一套說辭，法院在是否遵循或使用它的問題上，缺乏一致性和規律性。[12]

四 美國行政解釋合法性審查的借鑒意義

（一）美國聯邦法院如何對待行政解釋

我們可以從相對宏觀的審查范圍和相對微觀的審查標準這兩個層面來看美國的行政解釋司法審查制度。就宏觀層面而言，絕大多數的行政解釋都可以通過各種渠道進入訴訟，而法院也有權力審查其中的絕大部分解釋。而就微觀層面而言，法院在個案中具體適用審查標準時的一般思路，可以總結為如下的步驟：首先做“加法”，借助訴訟各方提出的觀點和論據調用行政解釋涉及的標準，再補強自己所發現的其他相關標準;隨后做“減法”，在考慮法院的權限和能力的基礎上，決定是否放松或排除某些標準的適用。而這樣的慣例之所以會形成，其根本原因是，在美國開放的對抗制訴訟程序之下，當事人為了追求勝訴，必須主動提供法律解釋，并提供論據來證明其解釋更為優越。而法院的職責，則在于回應、評析出現在訴訟中的法律解釋，并擇優采用。因此究其本質，聯邦法院處理行政解釋的“解釋競賽”方式，其實從未改變。

（二）美國經驗的借鑒意義

1.宏觀層面

在宏觀層面，我們可以獲得三個方面的啟示，以對我國司法制度提出改進的方針：

（1）“司法尊重”的前提是對行政解釋的全面合法性控制

從美國的經驗中，我們不難發現，法院之所以調整對待行政解釋的態度，很大程度上是由于行政解釋受到立法機關和民選總統的控制。然而在我國，立法機關和國家行政首長對行政解釋的控制能力卻很弱：第一，在我國，立法機關對行政機關制定的有規范性效力的文件的監督，主要依靠備案審查制度，但我國大多數行政解釋都屬于規范性文件或行政機關的普通公文，而這些文件并不屬于立法機關備案審查的對象。第二，我國行政法制度中，對一般規范性文件和普通公文的行政控制被長期忽視，而且國務院近年雖然出臺了規范性文件制定和備案程序規定，但對我國大量內含于普通內部公文的行政解釋的控制也很有限。

因此，我國立法機關要加強對行政解釋的監督。一方面，由于我國立法機關擁有立法解釋權，因此立法機關應當發揮其對立法材料、立法過程、立法目的、法律沿革的了解，更加主動地解釋法律。另一方面，立法機關應當采用事前審查、日常監督和事后追責等多種手段，對行政機關的法律解釋進行事前、事中、事后的干預和控制。這樣一來，行政機關就會更加謹慎地行使法律解釋權，在遇到可能越權解釋的情況下，主動向立法機關請示并尋求監督，而行政解釋程序也就必須增強開放性，縮小行政機關在是否解釋、如何解釋等問題上的裁量權。

同時，國務院和各級行政機關都應當加強對下級行政機關法律解釋的監督和控制，在實施規范性文件的備案和清理規定時，有必要對規范性文件的概念作廣義的理解，避免具有規范性但卻以內部文件形式出現的行政解釋逃逸出相關制度的適用范圍，出現“不受監督的解釋權”。另一方面，制定行政解釋的主體應當加強行政解釋的合法性和公開性，既要按照國務院相關規定制定、備案和清理行政解釋，又要主動依規定對行政解釋進行充分和及時的公開。

（2）廣泛的司法審查

除了提高立法機關、行政機關對行政解釋合法性的控制力之外，司法審查的必要性尤其值得我們注意。其中，行政解釋的廣泛司法審查又是美國行政解釋司法審查的重要特點，這也符合美國行政法發展的總體特征。筆者認為，我國相關制度未來的發展也可以參考這一方向。

美國司法審查具有廣泛性，即絕大多數進入訴訟的行政解釋都能得到法院的處理。而我國在這一方面卻有所欠缺——雖然行政解釋同樣可能進入各種訴訟，但只有《行政訴訟法》規定了規范性文件附帶審查制度，其審查對象又僅限于一審原告提請法院附帶審查的規章以下的文件。因此，在民事、刑事案件和一審原告未依法提出附帶審查的行政案件中，法官就會因為缺乏裁判依據而出現行為不一致，甚至出現一些極端的做法，如直接將以規章或規范性文件中的行政解釋作為法律依據使用，這種現象顯然不是一種值得追求的狀態。[13]

顯然，我國之所以會設計和形成這樣的制度，是由于考慮到行政機關和法院力量的對比，但是在全面依法治國方略之下，行政機關更應當尊重法律為自己勘定的行為邊界，制度設計者也更應當讓法院發揮其應有的作用，而不宜直接否定法院在行政解釋合法性控制中的重要作用。因此，一方面，應當明確法院有權主動審查案件涉及的同級和下級行政機關制定的規范性文件，不論這種規范性文件是出現在何種訴訟之中。另一方面，為了維護法律制度的統一性，應當要求該法院以統一的方式對待該規范性文件，避免“同案不同解”現象的出現。為此，可以考慮建立案涉規范性文件數據庫，要求法官將自己首次判決的規范性文件錄入庫中，對于上級法院或本院已經判決的規范性文件，則應遵循上級法院的判決。

（3）行政解釋合法性判斷標準的發展和豐富

回到本文最初提出的問題之一，即法院是否要采取所謂“既審查又尊重”的做法，筆者認為，相比以法律對行政解釋效力做出硬性的規定，美國聯邦法院所采取的“從經驗到規范再到法律”的過程，也許是更好的選擇。以上文中的斯基德莫案為例，在它誕生的時代，美國立法機關高度不信任行政機關，并因此制定了嚴格的《行政程序法》。如果美國立法機關和最高法院受這一思潮的影響，該案的影響也許就會止步于1946年。然而法院遵循判例法、尊重傳統的結果，卻使得其對行政解釋的處理方式得以維持，從而提高了訴訟制度和法律制度的可預期性。

雖然美國法律制度（尤其是美國行政法）具有鮮明的判例法特點，而我國法律制度則以成文法為主，但是我國制度也相當重視調查研究、總結經驗并將其中好的部分規范化、法律化——眾所周知，這一現象廣泛出現在三大訴訟法的修訂過程中。我們應當相信我國法院也能夠采取類似的方式，通過對典型案例的調查研究和總結，逐漸形成獨具特色的行政解釋合法性判斷標準。我國最高審判機關應當有效發揮司法解釋制定權和案例指導制度的作用，通過對審判實踐的調查研究，不斷發展、豐富和完善判斷行政解釋合法性的標準，為廣大下級法院提供智力支持和政策指引。

2.微觀的審查標準層面

在微觀層面，我們可以借鑒美國法院審查行政解釋標準中成熟和完善的部分。

目前，我國法院在行政訴訟中對規范性文件進行附帶審查時，應使用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》中規定的“規范性文件不合法”的判斷標準，即超越職權或授權、與上位法抵觸、違反上位法為公民法人和其他組織增加義務或減損權益、程序違法及其他情形。對照美國實踐，我們會發現，我國的司法解釋規定仍有進一步細化和探討的空間。

（1）是否超越職權或授權。美國的經驗說明，對行政機關是否超越職權解釋法律的判斷，是一件曠日持久、爭議極大的工作。當法律明確授權行政機關制定規范性文件時，這種判斷尚且不易;當法律并未明確授權時，對行政機關是否擁有法律解釋權的判斷更加令人頭痛。但是我國制度與美國的一大區別在于，我國立法機關擁有法律解釋權，因此當出現此類問題時，法院可以直接借助立法機關發布的權威法律解釋來進行判斷（在個別沒有現成的立法解釋的情況下，法院仍可以呈報立法機關，申請后者對相應法律條文做出立法解釋）;如果立法解釋提供了否定性結論或沒有相關內容，基本就可以斷定行政機關的解釋超越了法定職權。

（2）是否違反上位法。對這一問題的判斷標準，仍有進一步細化的空間。在這方面，我國可以借用美國法院在對行政解釋的本質特征進行考察時所使用的標準，從考慮因素的全面性、形式邏輯的自洽性、解釋方法的正確性（包括解釋材料的選擇和使用、是否符合解釋準則、是否符合立法目的）等方面考察行政解釋的合法性。

（3）是否程序違法。對行政解釋是否程序違法的判斷，鑒于既有程序規定，較易判斷。但很多行政機關并未制定或公開相應制定程序，此時法院就陷入既不能簡單認定合法、又不宜一律認定違法的兩難境地，因為前者畢竟太過武斷，后者又不符合法院與行政機關的實際關系。不過，2018年，國務院發布的《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）和《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》（國辦發〔2018〕115號）對規范性文件提出了詳細的程序要求。而國務院規范性文件在我國行政實踐中具有很強的效力，因此法院完全可以適用這類文件來審查行政解釋程序的合法性，而不應拘泥于行政機關是否制定或公開了具體的程序規定。當然，程序的合法性之外，也有裁量性和民主性問題。缺乏程序民主和濫用程序選擇權的行政解釋做出，也是程序違法。

（4）其他情形?！捌渌`反法律、法規以及規章規定的情形”的判斷標準，未來仍有繼續發展的空間，因為，我國法院可以將美國法院對行政解釋非本質特征或曰形式特征的審查標準引入其中，以行政法基本原則為理論基礎，輔以法律中的相關具體規定，逐漸在“全國一致、長期持續、科學民主”等方面提高對行政解釋的要求。

[參 考 文 獻]

[1]陳玉忠. 行政解釋淺析[D].北京：中國政法大學碩士學位論文， 2004.