環境行政公益訴訟原告資格擴展研究

熊 靜

(華僑大學 福建 泉州 362000)

在 2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會通過了全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定(以下簡稱《決定》)。在《行政訴訟法》第25條增加第4款，明確規定提起行政公益訴訟的原告為各級檢察院。由此，在2015年7月1日開展的全國十三個省市的行政公益訴訟試點工作正式結束，行政公益訴訟制度在全國正式全面實施。修法的決定表明，立法者對經過兩年改革探索的檢察機關提起的行政公益訴訟是滿意的。然而，修法只解決了對檢察機關的授權問題，對于行政公益訴訟的原告資格的爭議，并不會因為法律的授權而停止。因為，在履行職責中，檢察機關正不斷受到其自身角色帶來的挑戰。

一、檢察機關提起環境行政公益訴訟的現狀分析

(一)檢察機關起訴對象上的避重就輕

民眾對于檢察機關提起行政公益訴訟期待甚高，檢察機關也希望行政公益訴訟提高自身與其他的部門對話的話語權。筆者收集了2018年3月1日年至2019年3月5日，共計153件作為研究對象。這是全國范圍內實行環境行政公益訴訟一段時間后的效果。筆者將各地檢察院提起行政公益訴訟的基礎性事由細分為16類(見圖1)：

圖1

民眾一般對空氣污染和水污染的感受最深，相關意見也最為強烈。但是經過實證研究大量環境行政公益訴訟案件，發現非法改變林地用途是引起環境行政公益訴訟最多的基礎事由。緣何檢察院對改變林地用途這一類案件會產生特別興趣？ 在改變林地用途的這一類案件細分中，“采石采砂“成為檢察院的共同選擇最多的子事由。比如“長春市雙陽區人民檢察院訴長春市雙陽區林業局不履行法定職責案”①“廣安市鄰水縣人民檢察院訴鄰水縣林業局不履行法定職責案”②“納雍縣人民檢察院訴被告貴州省納雍縣林業局怠于履行法定職責案”③。這一類案件的頻繁發生，除了這一類違法行為較為普遍，還與當前國家要求對自然資源產權進行登記，防止國有資產流失有關。④但深層次原因在于，鄉鎮民營企業的自身經濟力量較為薄弱，對當地的經濟貢獻也非常有限，要求執法部門對此類行為進行嚴厲打擊不會對當地的經濟造成負面影響，地方政府至少不會因為影響經濟而對檢察院開展工作有抵觸情緒。

(二)檢察機關偏重糾正政府的不作為

在筆者收集的案例中，檢察機關的訴訟請求大多為“確認違法”，鮮見要求行政部門進行相關作為的要求?？梢?，相關法律法規的授權并未起到擴展檢察機關職能的作用。檢察機關在當前體制中尚不能抵抗更為強勢政府。若檢察院過于主動的監督政府的行政措施，無疑會激怒政府。檢察院在行政公益訴訟中若缺少政府的配合，那么必定會導致行政公益訴訟工作開展的困難。另一個原因則是我國《憲法》對檢察院職能分工的結果。檢察機關監督者的角色要求其對政府的違法行為進行督促、勸誡，將違法的政府引導回正確的道路，而不是對行政部門進行提出懲罰的要求。在這樣的角色背景下，檢察院提起行政公益訴訟偏重對政府不作為的糾偏，較少關注行政作為對環境公共利益實質性的損害。

(三)檢察機關案件線索獲取上較為單一

由于現有法律對于檢察機關“履行職責”的規定較為原則化難以掌握，學界對于“履行職責”的看法也各有不同。有學者認為檢察院“履行職責”的方式囊括了：(1)檢察機關在履行職務犯罪偵查、審查起訴、批捕或刑事審判監督職責中發現案件線索。(2)檢察機關為配合政府某一時期亟需解決的問題，開展專項檢察監督工作，在這一過程中發現了大量案件線索(3)借助“兩法銜接”等信息共享平臺和案件管理平臺，主動對重點領域行政執法信息進行集中排查，跟進而獲取的案件線索。有學者指出“履行職責”應當進行限縮解釋，它指的僅為檢察機關在自偵、批捕、公訴案件中發現的線索。譬如在“山東省慶萬縣人民檢察院訴山東省慶萬縣環境保護局行政公益訴訟案”即為當地檢察院發現污水處理廠涉嫌環境犯罪時，進而認定當地環保部門未履行職責提起的訴訟。但是這是對“履行職責”過分狹窄的解釋也有學者認為這里的“履行職責中”發現的案件線索，僅指檢察機關在行使《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》中明確規定的公訴、批捕、自偵等職責過程中所發現的案件線索。判決書所反映的情況與此基本吻合，如“山東省慶萬縣人民檢察院訴山東省慶云縣環境保護局行政公益訴訟案”即為檢察機關在追究某家化工廠違法排污涉嫌環境污染犯罪時，發現當地環保部門未依法履行職責，所以提起訴訟。但是也有學者從較為寬泛的概念來理解“履行職責”即除了追究犯罪之外，人大、政協、政府部門、黨委等移交的案件線索都是可以發現的案件來源。筆者對第二種觀點表示認同，現行立法并未對檢察機關案件線索的來源嚴加限制，因此違法行為的來源并非重點，關鍵是檢察機關是否有效利用了現有的制度資源。案件線索獲取的方式如此多種多樣，檢察院內部的反貪污反瀆職、公訴、審監等部門對案件線索的移交成為檢察院獲取線索的主要方式。這些部門在前期工作中就已經有了相當的基礎并固定了相應的證據，為后期公益訴訟的工作打下了良好的基礎。但在這一方式中，存在檢察系統內部橫向移送機制普遍不通暢的問題。各個部門并不能很好的協調起來，即便發現了涉及行政公益訴訟案件的線索，也有可能會因為業務范圍的不同而缺少敏銳性。這還僅僅是在試點時期，現如今檢察院查處國家公務人員職務犯罪的職權已經移送給國家監察委員會，本已不多的線索來源無疑會進一步受到壓縮。

二、對限制擴展環境行政公益訴訟原告資格觀點的檢視

(一)擴展原告資格會有導致濫訴的風險

對于賦予公民和環保組織提起行政公益訴訟的訴訟主體資格，學界觀點不一，有的政府部門官員認為公民和環保組織應當成為環境污染事件中的訴訟主體，早國家環?？偩指本珠L潘岳在“世界環境名人聚會北京探討科學發展觀”大會上提出：“公民和環保團體是對環境損害感受最深、最直接、發現最及時的一部分人，應當建立一個開放性的平臺，讓各方主體一較高低?！钡且灿杏^點認為，單一性的原告資格或者多元性的原告資格，在行政公益訴訟的構造中并不重要，關鍵是現行單一原告資格是否適應當前我國社會實際。其進一步指出，當前我國市民社會處于初期階段，環境保護意識不強，對環境保護的意愿也比較滯后，由此單靠市民社會內部成員的交流和環保主體提起公益訴訟無法解決一些深層次的根本問題。學者反對在行政公益訴訟中引入社會力量具有一定合理性。但是僅僅臆測環境公益組織參與訴訟意愿不足，打開行政公益訴訟的大門有導致“濫訴”的嫌疑就否定公民與環保組織的訴訟資格未免有專斷的嫌疑?！盀E訴”是大多數學者否定賦予公民或社會組織訴訟主體資格的主要原因。事實上，在公民訴訟走得最遠得美國，也未出現濫訴得情況。美國司法部統計了2008年-2010年根據《清潔空氣法》和《清潔水法》起訴的環境公民訴訟案件，一共為227件。在2008年一年美國聯邦環保署向法院移交的刑事案件和民事案件分別為216件和411件，是同期環境公益訴訟的8.6倍。

(二)公民和環保組織在訴訟法上缺乏訴的利益

認為公民和環保團體不享有原告資格的原因還在于，由于缺乏在法律上“訴的利益”，個人與社會組織不應當享有訴權，當然也不應當享有訴訟資格。但是德國行政法學者托馬斯(Thoma)則認為，將是否允許起訴，原告資格的有無，動輒為立法技術的偶然所左右，以至于可能給人民的救濟帶來相當不合理的結果。而且，當我們無法在實定法中找到適合被侵害利益的權利名稱時，由于不得不駁回訴訟請求，救濟之路也會隨之不得不變得狹窄。⑤日本環境法學者原田尚彥同樣認為，不應當過分以實定法上權利的有無來賦予相應的訴權，對于那些并非以特定人為對象，而是面向社會一般具有全面且廣泛影響力的處分，應該由此在事實上蒙受了最大不利影響的社會集團的一員來代表該集團的利益起訴，之所以這么說，是因為，在這種情況下，即便他們每個人所受到的不利益影響都微不足道，以至于其本身很難說是值得保護的個人利益。但是，他們不僅最適合成為該處分合法性審查的請求人，而且，若不通過其自身的起訴，則難以實現對他們的救濟。

三、多元化環境行政公益訴訟原告資格的構建

(一)原告資格擴展的邊界

原告資格的確定是訴訟的起點。對于行政公益訴訟而言，將原告資格擴大到公民與環保團體后，依然需要解決原告資格的邊界問題。所謂原告資格的邊界問題，指的就是原告資格適用的具體范圍。學界對于行政公益訴訟中原告資格的擴展主要存在兩種觀點：其一，賦予公民與環保團體最為廣泛的訴訟主體資格。按照此觀點，任何公民和環保團體均可在認為行政部門的相關行為對環境造成了不利益的情況下都可以向法院提起訴訟。提出這種觀點的理由基于環境行政公益訴訟的目的在于保護環境公共利益，而環境公共利益明顯是一個寬泛的概念難以對此進行一個準確的定義并劃定一個具體的范圍。因此任何人都可以基于自身對環境變化的感知向政府提出訴訟。其二，將原告資格的范圍限定在當地的居民。因為當地居民明顯對當地的環境感受最深，也是當地環境利益受損的最終受害者。從我國環境行政公益訴訟的實踐來看，公民與環保團體提起環境行政公益訴訟面臨許多挑戰。其中有可能提起環境行政公益訴訟的主體是環保組織，因為環境公益訴訟不同于普通訴訟，涉及大量的專業性知識，因果關系的證明也是極為復雜。根據相關學者統計，截至2008年10月，全國共有民間環保組織3539家，其中“國”字號的1309家，學校社團組織1382家，“草根”的環境保護組織僅有508家。⑥這些民間組織起來的環保組織大多面臨著活動資金嚴重短缺、社會公信力缺乏、人員穩定性不足等困境。如果不對原告資格的邊界進行限制，將會導致環保組織資源配置的不平衡，經濟發達的地區會吸引更多環保組織，而經濟落后地區則會無人問津。過多的環保組織涌向幾個熱點地區，也會對當地的法院系統造成壓力。按照我國目前的現實狀況，將環境行政公益訴訟原告資格的邊界限定于本地，有利于促進當地成立環保組織，緩解我國環保組織過分集中在經濟發達地區，“國”字號居多，“草根”太少的現狀。

(二)各訴訟主體的起訴順位

我國《民事訴訟法》第55條對環境民事公益訴訟的起訴順序進行了規制。一般而言如果法律規定的機關或者組織愿意提起環境民事公益訴訟，人民檢察機關可以支持起訴。但是如果發生法律規定的組織和機關不愿提起環境民事公益訴訟，此時檢察機關就需要自行提起環境民事公益訴訟?？梢钥闯雒袷鹿嬖V訟的邏輯是將法律規定的機關和組織是否提起環境民事公益訴訟作為檢察院提起訴訟的前置條件，法律規定的組織和機關排在第一順位，檢察機關排在第二順位。環境行政公益訴訟恰好需要采取與環境民事公益訴訟相反的邏輯。一般而言由檢察院提起訴訟，只有在檢察院被公民或環保組織告知行政部門違法事由，仍然不提起訴訟的情況下，公民或環保組織才能提起訴訟。環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟在制度功能上有所區別。環境民事公益訴訟的制度功能是對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為進行追責，防止社會公共利益的進一步受損。環境行政公益訴訟自然具有防止社會公共利益受損的功能要件，但是行政公益訴訟更多的是檢察權對行政權的監督。因此，為了保證檢察機關能夠正常行使對法律監督的職權，有必要規定檢察機關在環境行政公益訴訟的優先順序。

(三)訴前程序的適用

行政公益訴訟的訴前程序，是指檢察機關辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內容是依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責。具體到環境行政公益訴訟，指的是當檢察機關發現行政部門對負有職責的生態環境和資源保護領域不作為或者亂作為，在發出檢察建議后，行政部門依然不依法履行職責，在此情況下人民檢察院才能提起行政公益訴訟。訴前程序是行政公益訴訟的一大特色，它較好的平衡了人民檢察院的法律監督權與行政權的關系。事實上，大量的行政公益訴訟都是在訴前程序得到解決的，這充分證明訴前程序的適用是著實有效的。當環境行政公益訴訟的訴訟主體資格擴展至公民和環保團體，此時是否使用訴前程序？訴前程序在何種語境下展開？成為亟需解決的問題。筆者認為，在公民和環保團體納入環境行政公益訴訟之后仍然需要訴前程序。具體的制度構建可以借鑒美國的公民訴訟，美國公民訴訟要求公民在向法院提起訴訟之前，必須提前60天將公民訴訟書送達給美國環保部、違法行為所在的州及違法行為本人。如若美國環保部決定采取行為，公民就不得提起訴訟。因此，我國公民或者環保團體向當地行政部門提起行政公益訴訟之前，應當向當地行政部門提交建議書。當地政府如果采取措施消除環境污染，就不能提起訴訟。

四、結語

隨著行政公益訴訟試點工作的結束，全國人大常委會對《行政訴訟法》的修改，兩高相應的司法解釋出臺，逐步為我國環境公共利益保護搭建起了“國家化”平臺。通過引入個人和環保組織進行訴訟主體社會化改造，搭建我國多元化的環境行政公益訴訟框架，這既是彌補單一“國家化”弊端的解決辦法，也是未來推進環境民主，彌補對環境公共利益保護不足的客觀要求。但是應當認識到隨著訴訟主體資格的擴展，也會帶來許多新的問題。譬如公民和環保組織在勝訴后的利益歸屬，是否應當適當對其補償，如何補償，誰來主持補償工作？這些都是未來亟需探討的問題。

注釋：

① 長春市雙陽區人民檢察院與長春市雙陽區林業局不履行法定職責一審行政判決書，(2018)吉0112行初1號。

② 廣安市鄰水縣人民檢察院訴鄰水縣林業局不履行法定職責案行政判決書，(2018)川1603行初148號。

③ 納雍縣人民檢察院訴被告貴州省納雍縣林業局怠于履行法定職責一審判決書，(2018)黔0502行初20號。

④ 劉超.自然資源產權制度改革的地方實踐與制度創新[J].改革，2018(11):10-13.

⑤ 黃學賢.行政公益訴訟若干熱點問題探討[J]，法學，2005(10)：45-52.

⑥ 鞠占杰.我國民間環保組織的現狀及未來發展問題探討[J].環境保護與循環經濟，2011(7)：15-17.