新冠肺炎疫情下，對我國疾控中心改革的建議

【摘 要】 2019年底爆發的新冠肺炎疫情使我國疾控中心遭遇了前所未有的信任危機，其根本原因在于我國疾控中心職能定位模糊，管理結構無理。因此，有必要在加大對我國疾病控制體系的財政投入，強化國家疾病預防控制中心在“預控疾病”方面的職能，建立疾病預防控制中心的權威、授予其相應的行政權三個方面進行改革，以完善中央和地方的疾病防控制度。

【關鍵詞】 新冠肺炎疫情 疾控中心 行政權力 改革

一、新冠肺炎疫情下，國家疾控中心遭遇信任危機

新冠肺炎最早明確于12月31日，隨即專家組趕往武漢，然而直至包括鐘南山院士在內的第三批專家組趕往武漢之前，武漢市衛健委及政府都未通報新增病例，并且前兩批趕往武漢的專家組成員先后得出了新冠肺炎“不會人傳人”和“疫情可防可控”的錯誤結論。而后，一篇在國際醫學權威期刊《新英格蘭雜志》發表的新冠病毒肺炎回顧性研究的論文指出在2019年12月中旬，新冠病毒肺炎感染者已經出現了人傳人的跡象，而國家疾控中心主任高福正是該論文的作者之一。針對國家疾控中心為何有時間發論文，為何不提早預警，社會公眾和新聞媒體憤怒了，把這篇論文當做對國家疾控中心失職的證據。一時間國家疾控中心成為了公眾口誅筆伐的對象。在這之后，國家疾控中心的官員出面對此做了一些澄清，但收效甚微。

國家疾控中心所受指摘，不僅在于國家疾控中心掌握了疫情信息卻沒有及時采取處置措施以及對外公布，也在于2003年非典之后，在總結疫情經驗的基礎之上，國家疾控中心斥巨資，耗費數年建立的傳染病網絡直報系統，在疫情的初期并沒有發揮其應有的作用。武漢的醫療機構在早期發現不明病例時，摒棄了直報系統，仍然采用口頭、郵件的方式向衛生健康委員會（以下簡稱衛健委）系統上報。由此暴露出，在面對突發傳染病歷時，一線醫療機構既無意識，也無技術和動力使用直報系統，衛健委也就喪失了在疫情初期預警的機會。

二、職能定位模糊，管理結構不合理

（一）職能定位模糊

中國疾控中心成立的初衷，是效仿美國疾控中心，組建一個自上而下垂直領導的疾病預防和控制機構，致力于公共衛生緊急處置。但位于塔尖的國家疾控中心更像是一個研究中心，優勢在于科研而不是疫情防控，直報系統也成為了其舍本逐末的工具?？恐眻笙到y搜集到的各類數量驚人的傳染病例數據，我國各級疾控中心每年發表的科研論文數量，不低于同級三甲等醫院的水平。而它的標桿美國疾控中心Centers for Disease Control and Prevention（以下簡稱美國CDC），恰恰是疫情防控工作中最為強勢的“吹哨者”，全國重大疾病的應急處置中心，而不是一個以科研為主的研究中心。

在中國的政府機構中，國家衛健委具有官方“吹哨者”的地位，這在《傳染病防治法》中有明文規定，衛健委則依賴于國家疾控中心來完成這項工作 ，而后者是一個以科研為主導的機構，對傳染病的爆發不夠警覺。但是，在此次疫情的應對過程中，可以發現衛健委和疾控中心的有關負責人都發布了有關疫情的信息。從行政主體的角度上來看，這種公布主體不特殊的情況有可能會導致信息公開不統一，而且會影響信息傳遞的效率。由此可以看出我國疾控體系在處理應急公共衛生方面，存在著一定的職能沖突。

（二）管理結構不合理

根據《中央編辦關于國家衛生健康委所屬事業單位機構編制的批復》（中央編辦復字〔2018〕90號）設立的中國疾病預防控制中心，是國家衛生健康委直屬的一個事業單位，并不是一個獨立的行政機構。根據《傳染病防治法》，只有國家衛生行政部門及其委托的省級衛生行政機構才有權力對外公布疫情。國家疾控中心只是決策支持機構，其無權決策也無權公布疫情，在遇到突發傳染病例時只能上報。不難看出，由于衛生行政體系管理結構不合理，導致國家疾控中心陷入了典型的權力綁架。

高效強力的國家疾控中心，其理想中的模式是，在內部組織架構上，各地方疾控中心完全歸國家疾控中心垂直管理，由中央財政垂直撥款，不與地方發生財政與人事上的關聯，以保障國家疾控中心的獨立性和全局性。并且國家疾控中心具有行政權力，像美國CDC一樣：“可以向外發布數據、有權宣布緊急狀態，來開始進行疾病防控”。

但事實上，我國國家疾控中心與地方各級疾控中心之間并非垂直領導關系，而是共同依附于國家衛健委，實行分級管理。這就導致疾控中心的行政管理職能實際上由衛健委下屬的相關部門來承擔，疾控中心并沒有行政權，其做出的任何行動都受制于衛健委，“外行領導內行”的局面在疾控體系中早已屢見不鮮，疾控中心的一些工作措施也難以落實。

三、對我國疾控體制改革的建議

在武漢新冠肺炎疫情爆發的初期，新型冠狀病毒在1月3日已經被分離出，1月7日報告給聯合國，那時報告給地方疾控中心，也報告給了國家疾控中心，但是由于職能定位模糊，管理結構不合理，上下級之間信息不順暢，以及責任分散導致決策難產，國家疾控中心并沒有起到阻止全面爆發的實際功效。從上到下，都應該認真吸取此次疫情爆發的經驗教訓，進一步推進我國疾控體制改革。

（一）加大對我國疾控體系的財政投入

我國對疾控體系的財政投入長期以來嚴重不足，員工薪資微薄，待遇低下，疾控人才大量流失。致使遭遇此番大疫，疾控體系各方面均猝不及防，初期失守。中國疾控體系人才流失的問題，已是數年來從中央到地方各級疾控中心不爭的事實，界內對此多有呼吁。因此要加大對我國疾控體系的財政投入，提高人員待遇，吸納人才。疾控體系的專業性不言而喻，必須堅持疾控單位的一把手是公共衛生領域的拔尖人才，讓專業的人做專業的事。

（二）強化國家疾控中心“預控疾病”的職能

國家疾控中心具有九項職能，除了“防控疾病”方面的職能之外還有教育與技術培訓、老齡健康等與“防控疾病”并無直接聯系的職能。自2003年“非典”過后，我國的傳染病逐步得到了有效控制，“飛鳥盡，良弓藏”，因此國家疾控中心的“防控疾病”職能逐漸被忽視。

建議在國家疾控中心只設置對傳染病的預防和控制的相關職能，將老齡健康、教育與技術培訓、營養健康等工作劃歸到政府的其他工作部門。

（三）樹立疾控中心的權威，授予其相應的行政權

國家疾控中心擁有先進的技術，應授予其符合職能定位的行政權，使其在技術和行政兩方面均能貫穿到底。在體系結構上，令地方各級疾控中心歸國家疾控中心管理，從而有效落實各項疾控工作。

美國CDC是是我國疾控中心的標桿。作為美國的政府機構，CDC離總統僅有兩步之遙（其上級是衛生部長），甚至可以直接向總統匯報工作，行動獨立自由，CDC的技術專長在美國、世界、政府內外都受到尊重。美國CDC前主任費和平（Tom Frieden）表示，“作為CDC主任，在關鍵的衛生問題上，我曾向奧巴馬總統匯報。這種與政府最高層直接接觸的方式賦予了美國CDC權力，并確保公共衛生在國家層面得到優先重視?！?/p>

建議學習美國CDC，將疾病控制系統從國家衛健委體系中分離出來，形成一個獨立的政府系統。建立疾控局，實現疾控系統的內部垂直管理，在國家衛健委之外形成自己的管理體制，類似于國家食品藥品監督管理局體制。由疾控中心來負責急性傳染病和慢性病的控制樣在疫情發生后，由國家疾控中心發布，當地政府有義務第一時間響應，并立即依照相關法律程序采取防疫措施。這樣可以抓住時機，及時采取行動，在萌芽初期消除疾病，避免疫情的爆發。

此次疫情過后，國家必定會痛定思痛，總結經驗，對疾控體制進行再改革，尤其是對管理體系的改革。國家疾控中心必然會介入地方的管理中，相關的法律條文也需要隨之修改。例如《傳染病防治法》第30條以及《傳染病防治法實施辦法》第35、36條中對疫情報告制度的規定需要修改，傳統的“上傳下達”式的逐級報告制度效率低而且還有層層隱瞞的風險。因此要從根本上破除傳統上報機制的弊端，必須立法先行，從而有效的推廣“傳染病網絡直報系統”的使用。

新冠肺炎疫情牽動萬民之心，影響民眾生活，甚至帶走了一個個鮮活的生命，給中國乃至全球的經濟帶來了不可估量的損失。在此之后，中央和地方疾病防控制度必將完善。制度是一個客觀存在的東西，一個好的制度若要保持它的先進性， 需要我們發揮主觀能動性，不斷更新與完善，避免新的制度重新落后與陳舊重蹈非典與新冠的覆撤。

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作者簡介：王琳（1994—），女，漢族，山西長治人，華中師范大學法學院憲法學與行政法學方向在讀碩士，研究方向：憲法學與行政法學，湖北省武漢市，郵編430000