失效的第三方：組織自利性下的社會組織評估

鄭佳斯， 卜 熙

一、問題的緣起

隨著政府購買社會服務的盛行，社會組織日益成為公共服務的直接提供者，對社會組織的有效評估也成為保障社會福利有效供給的重要工具。2005年，全國民政工作會議和《民政部2005年工作要點》要求“探索建立民間組織評估機制”。2007年8月，民政部正式下發《關于推進民間組織評估工作的指導意見》(民發[2007]127號)和《全國性民間組織評估實施辦法》的通知(民函[2007]232號)，正式啟動社會組織評估工作。2010年12月，民政部公布了《社會組織評估管理辦法》(民政部令[2010]第39號)，這是社會組織評估領域的首部行政規章。上述文件基本明確了社會組織評估的原則、機制和實施辦法。在評估的實施主體方面，近年來第三方評估在國家治理和社會福利供給中被頻繁應用，民政部門也逐漸在評估社會組織中引入第三方機構。2012年，民政部提出實施社會組織第三方評估。2015年5月13日，民政部頒布《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，明確指出“建立社會組織第三方評估機制，是完善社會組織綜合監管體系的重要內容，是社會組織評估的發展方向”。由此，第三方評估成為民政部門監督、治理社會組織，促進社會組織發展的重要手段。

相比由政府主導的評估機制，借助第三方機構作為評估主體的方式在很長一段時間內被認為是最能保證評估結果客觀公正的手段[1-2]。然而，現實中第三方評估的結果并不盡如人意，出現一系列非預期后果。例如，有媒體就披露了第三方評估的亂象：自定評價標準、隨意杜撰評價、惡意評價[3]，看似結果客觀的背后是巨大的商業利益。近年來學術界也逐漸指出，第三方評估存在內卷化[4]、社會認可度低[5]、公信力不足[6]等問題，第三方評估結果的客觀性被逐漸消解[7]。那么，第三方評估為何沒有實現評估結果的客觀公正？其客觀性在評估過程中是如何被消解的？“第三方失效”的背后又存在何種制度根源？這一系列相互關聯的問題構成了本文探索的核心內容。

在實踐中，第三方評估主要涉及三個主體：委托方、被委托方/評估機構、被評估機構。實務界已經指出一些第三方評估機構存在偽獨立、偽專業、偽客觀的現象[8]，有學者基于委托方的視角，發現委托者通過直接干預或間接授意等手段在評估中主導最終結果[9]。一些學者則認為被評估方會采取各種策略干擾第三方評估結果的效度和信度，例如提供虛假信息、“討好”評估人員、拖延以壓縮評估時間等[7]，使第三方評估機構“看不透”也“測不準”。雖然委托方和被評估機構的影響已經被廣泛批判，但對第三方機構這一評估的最直接主體所秉持的價值觀念以及采取的行動策略關注不多，對評估結果的實質影響更是語焉不詳，較少文獻站在第三方組織的自利性視角和基于評估全過程去解釋和分析這一問題，往往將其簡單歸因為委托方的“牽線木偶”或是在中國土壤下發育不良的結果。應該看到，首先，第三方評估機構是最直接的評估主體。如果忽略這一點，就無法真正透視評估的完整過程。其次，第三方評估機構同樣具有自利性。對第三方評估的傳統觀念有隱含前提，即第三方是客觀中立、不偏不倚的，而且能夠抵御外界的干預或捕獲。然而，作為需要從市場上獲取資源的組織，第三方評估機構同樣有自己的利益，這對評估結果有極大影響。再次，現有研究對第三方評估的實際運作過程著墨不多，無法較完整地呈現第三方評估機構的真實行為。最后，盡管實踐中第三方評估機構存在不少問題，遺憾的是，現有文獻鮮少探討其背后的根源，沒有回應第三方評估的負面后果為何難以得到有效控制這一現實困惑?；诖?，本文以第三方評估機構S為研究案例，打開評估機構內部運作的“黑匣子”，試圖還原其開展社會組織等級評估的微觀過程，以此探析第三方評估的內在邏輯機制及潛在問題，拓展第三方評估理論的觀察視域。

二、分析框架的構建：從第三方評估機構出發

第三方評估結果的客觀性是如何被消解的呢？既有研究從委托方和被評估方出發，已經勾勒出兩條解釋路徑：一方面，委托方的強行政控制導致了第三方評估機構的偽獨立；另一方面，被評估方的逆向主導導致了第三方機構的偽專業?！皟擅鎶A擊”導致了第三方評估結果的偽客觀。

(一)從委托方出發：行政控制

現實中的第三方評估大多屬于政府購買服務，而委托方(公共部門)和被委托方(第三方評估機構)之間的地位存在巨大的不對等性，被委托方很難形成獨立的第三方[10]，很多時候政府會因自身的特殊利益而限制第三方的自主決定權[11]。王名和樂園概括了政府購買社會服務的三種模式：獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買和依賴關系非競爭性購買[12]。當下的第三方評估可被視為依賴關系非競爭性購買的模式：依賴關系主要表現為第三方評估機構主要源于政府的資助和服務購買，這使得其在指標設計和評估方式等方面會受到政府直接或間接干預；而非競爭性則意味著更多是出于政府有意識的結果而非市場競爭的結果。

有學者基于對美國紐約州的考察指出，政府購買社會服務時很少真正采用競爭性的選擇方式[13]。許小玲指出，中國的政府服務外包具有內部化和形式性購買的特點[14]。第三方評估機構的行政色彩濃厚，委托方往往就是被委托方的業務主管單位，作為委托方的政府占據絕對的控制優勢[6]。徐雙敏等認為，中國的第三方評估存在“諾斯悖論”的現象，即獨立性和權威性無法兼容[15]。原本第三方評估應是通過評估機構的專業性來獲得評估結果的權威性，而當前評估結果的專業權威卻是通過委托方的政治權威來賦予的，這必然影響第三方評估機構的獨立性。

(二)從被評估方出發：逆向主導

與傳統上下級評估和自我評估的方式相比，第三方評估在信息獲取上似乎存在天然劣勢。埃斐(Aghion)和梯羅爾(Tirole)對硬信息(hard information)和軟信息(soft information)作出區分：前者雖然需要一定的信息收集成本，但是很容易被當事人識別；而后者一般不能被另一方當事人識別，因此只能作為項目選擇和建議[16]。評估標準的模糊化、評估指標的主觀化等都使得第三方評估無法借助顯性的合同契約管理將所有的情形約束其中。財務數據、管理團隊、項目成效、治理結構等很多信息，第三方評估機構都無法輕易獲取[17]。這為被評估方提供了很多投機和變通的空間，評估結果容易受到被評估方刻意或無意制造的“噪音”或“灰塵”的干擾。斯澤普(Szper)和普拉卡什(Prakash)從信息不對稱的視角分析了對慈善組織的評估，認為政府、社會、慈善組織之間的信息存在嚴重隔閡，慈善組織的“?？菩浴苯o“全科性”的第三方機構評估造成嚴重困難[18]。陸明遠也發現，在對政府績效進行第三方評估時，被評估的政府機構壟斷著大量信息，信息不對稱使被評估方極有動力去掩蓋、謊報不利信息，產生“道德風險”問題[19]。與此相似，趙霞指出，被評估對象可能通過資料造假的方式掩蓋項目的真實情況[20]。筆者在田野調查時同樣觀察到，第三方評估機構要在很短的時間內去評估執行方實施一年的項目，最佳的選擇只能是通過項目的文字記錄去了解。對于被評估方來說，把文檔資料做得漂漂亮亮就容易獲得高分。

(三)基于第三方評估機構的視角：組織自利性

上述兩種路徑已經解釋了第三方評估失效的一些特征面向，且在不同維度揭示了第三方評估結果客觀性被消解的外部原因。然而，這兩條路徑闡述的是第三方機構及其評估結果受到外部主體、環境和信息的影響而被動喪失客觀性，本質上都屬于外部約束條件，不可避免地存在一定的觀察盲點和解釋缺陷。從委托方出發，現有解釋過分歸因于行政控制。在一些評估項目中，委托方由于注意力不足或專業性缺乏等原因，無意控制甚至難以控制第三方評估過程，因而出現了評估結果客觀性不足問題，這明顯超出了既有研究的解釋范圍。筆者在實地調研中也發現，客觀性的消解很大程度上并不是委托方主導了評估過程，而是第三方機構將自身利益嵌入評估中，借此實現自身利益最大化。對于第三方機構而言，評估結果的客觀性不是其追求的終極目標，實現組織利益才是最重要的目標。而從被評估方出發，既有結論過于強調信息壁壘。在實踐中，評估內容及其依據往往不會局限于被評估方提供的信息，評估機構可能通過多種途徑避免“噪音”以獲得真實信息。在第三方評估中，被評估方信息提供的客觀性、真實性固然重要，但我們更應關注的是第三方機構會否將信息客觀化處理，因為這才是評估結果客觀性形成的最重要因素。一些文獻雖然發現第三方評估機構存在諸如制度保障缺失、信息不對稱、資金依賴和評估方法不專業等問題，卻仍然沒有跳出一個前提假設，即第三方評估機構是被動的。然而，從本質上看，第三方機構是一個獨立組織，擁有自身利益和組織目標，行動雖然會受到外部環境的影響，但其自覺行為是評估失效的內在原因。

目前，學界也有從第三方評估機構本身屬性出發去探討評估失效的相關研究。馬亮和于文軒發現第三方評估的優勢在于相關性、獨立性和易懂性，而其不足主要在于效度、功能性和信度方面[21]，但沒有涉及除技術層面外的其他行為結果。孫錄寶認為，由學者、法律工作者、管理人員等組成評估主體才能增強第三方評估的專業性[22]。王春英則認為，第三方評估要實現長遠發展，必須有方法支撐、政府參與以及法律保障[23]。這些討論多屬于技術性改進建議，對原因探析涉及較少。更重要的是，第三方機構自利性的生長與外部環境約束有較大關系，政府關于社會組織發展的宏觀調節政策和監管方式對社會組織的行為方式有直接的影響。與此同時，已有文獻對第三方評估的實際運作過程描述不多，較少呈現第三方機構在評估環節的微觀真實行為及其對評估結果客觀性的影響。因此，未來的研究應著力于從評估方本身出發構建解釋框架，著重觀察第三方機構實施評估的內部過程，歸納出第三方評估失效的內部機制，從而提升理論的解釋力和穿透力。本文認為，第三方評估結果客觀性的消解并不完全是評估機構在外界環境約束下的被動之舉，而是它們基于組織自利性而做出的理性選擇：評估機構在自利動機的驅動下，在可資利用的運作空間中發展出一系列的謀利行為和策略，由此導致諸多非預期后果，使得評估結果的客觀性被消解，這是一個主動消解的過程。

自利性是組織的本質屬性，正如馬克思所言,“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[24]。自利性普遍存在于組織當中，即使是作為公共部門的政府組織，同樣具有為自身生存和發展創造有利條件的屬性[25]，遑論在市場競爭中生存的社會組織。孫成相概括出兩個自利性目標：一是有形的物質財富，包括利潤、薪酬等；二是無形的精神財富，如行業聲譽、社會地位和榮譽等[26]。第三方評估機構作為一個組織，是具有自身利益的獨立主體，即使面臨著業務主管部門、外部環境約束，仍然具有強烈的自利動機，力圖借由參與評估的機會來緩解資金壓力和獲得政府的信任，進而提升組織影響力以便更好地承接項目等。筆者在調研中發現，根據《A市H區社會組織等級評估服務協議書》，甲方委托乙方完成60個H區社會組織等級評估工作，但是經費只有18萬元，含勞務費、差旅費、交通、伙食補貼及保險等，平均每個社會組織評估經費僅3 000元。評估每個3A以上等級的社會組織需要5名專家，每名專家勞務費至少500元，再加上租賃場地、車輛和其他人力成本，幾乎沒有經費節余。S社會服務中心的負責人談道：“機構也要生存，政府購買評估項目給的經費其實遠遠不夠?！?訪談記錄：20161206W)若能在承接項目中找到運作空間，自利動機與運作空間的雙重結合就會衍生出多種多樣的謀利行為，從而造成一系列的非預期后果，消解原本評估結果的客觀性，導致第三方評估失效。從根源上講，其背后是政府的監管和約束不足，主要體現為粗放式發展思維、形式化監管模式和自利性共容機制。一方面，許多公共部門希望借助第三方增強評估結果的合法性和形式上的客觀性，組織合法性的考量為第三方機構的逐利行為提供了制度空間；另一方面，一段時期以來，社會組織的粗放式發展模式和政府對其相對寬容的監管方式，難以有效制約社會組織的逐利行為。欲解決第三方評估亂象，需要創新監管方式，從根本上弱化社會組織的逐利動機和壓縮現實中過度逐利的制度空間。據此，形成論文的分析框架圖(見圖1)。

圖1 第三方機構自利性消解結果客觀性的過程與根源

三、失效過程：組織自利性下的評估運作機制

社會組織在快速發展的同時存在著組織機構不健全、內部治理不完善、組織行為不規范、社會公信力不高等問題。為減少這些問題，國家采取的重要手段是建立社會組織評估制度。在現實中，第三方評估已經廣泛運用在中國的政府績效、社會組織等級、政府購買服務、精準扶貧、產品消費等諸多領域。例如，2016年實施的《中華人民共和國慈善法》就規定：“民政部門應當建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估?！钡谌皆u估是傳統評估的重要補充，保證評估結果的客觀公正，對提高政府績效、提升社會福利供給質量和加快社會組織建設均有重要意義。為了評估社會組織是否具備承包的資格以及處于行業的何種位置，社會組織等級評估應運而生。根據民政部門的相關規范性文件，社會組織評估結果等級從高到低依次為5A、4A、3A、2A、1A，“獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優先接受政府職能轉移，可以優先獲得政府購買服務，可以優先獲得政府獎勵”。

本研究選取了A市委托第三方機構參與社會組織等級評估過程為研究個案，并以S社會服務研究中心作為田野調查點。之所以選擇S社會服務研究中心，是因為其具有一定的典型性。S社會服務研究中心涵蓋了一般社會組織的基本要素，同時以第三方評估項目作為主要業務。S社會服務研究中心由省民政廳批準注冊于2014年成立，是一個具備承接政府職能轉移和購買服務資質的專業社會服務評估與研究機構。從2014年至今，S社會服務研究中心持續接受A市民政局關于社會組織等級評估的委托服務，僅2014—2016年，S社會服務研究中心就負責了9個批次共計327個社會組織的等級評估工作，其中，38個社會組織被評為5A，64個為4A，111個為3A，105個為2A，9個為1A。此后，S社會服務研究中心的業務進一步拓展，2019年該研究中心還作為主要成員參與了A市等級評估指標修訂工作。成立至今，該中心已經承接了多項政府部門及社會組織的評估項目，既有福利社會組織等級的整體評估，也有對某一類社會福利工作的專項評估，具體包括A市民政局委托的市級與區級社會組織等級評估、社區公益項目評估等，較好地獲得了政府的信任。筆者的實地調查主要分為兩個階段：第一個階段為2016年11月至2017年1月，筆者以項目助理的身份近距離觀察了S社會服務研究中心參與A市社會組織等級評估的全過程，并對評估項目進行了持續跟進；第二個階段為2017年5月到2018年6月，筆者持續對委托方民政部門、被評估方社會組織的數十名相關人員進行了深度訪談，多方佐證本文觀點。所有訪談資料均做了匿名化處理。此外，筆者還參閱了與評估相關的政策文件、制度條例、項目文檔及二手數據，選用的材料一般具備多個渠道來源，經比對和甄別后采信，有比較好的效度。

實踐觀察發現，第三方機構具有較強的自利性動機，它們會在評估項目中尋找運作空間，實施謀利策略，導致評估結果偏離軌道，出現許多非預期后果，客觀性被消解。

(一)運作空間：弱監督下的自由裁量權

第三方評估機構受到的客觀約束不足。目前，中國暫未出臺全國性的統一指導規范，地方性的約束也較為模糊和籠統，還沒有建立專門的、具體的和可供操作的實施制度。由此，在社會組織等級評估的過程中，指標的模糊性、專家選取的局限性以及評估過程監督的薄弱性，使得第三方評估機構擁有了較大的運作空間。

第一，指標設定的模糊性。社會工作服務作為軟性公共服務，較難事先設定剛性的執行標準，這容易導致指標設定的模糊性。一是難以進行量化，無法在成本和價格上給出絕對的標準；二是難以平衡數量標準和質量標準，容易引起投機行為；三是難以對服務面向的多元任務和目標確定統一的硬性標準。模糊性給第三方機構提供了較大的運作空間，最突出的表現是社會組織等級評估指標體系中設置了大量的主觀評價指標。例如，在“發揮作用”大項中有一項是“項目創新性和可持續性”，分為三個小項，分別為“形成自主品牌”“有創意和可推廣性”“形成可持續性”，對應的分值分別為20分、5分和10分；其評定主要是根據“項目品牌名稱、創建時間等基本信息”“項目品牌創意介紹和在社會上的影響”“項目品牌經營時間、情況介紹”，并沒有客觀的量化依據，主要根據評審專家的主觀感知和個人判斷，使評分過程存在較大的自由裁量空間。在訪談中，被評估社會組織的工作人員表達了困惑：“我們當時有一個項目是關于社區精神障礙患者康復與融入計劃的，項目驗收表格中有一項是填寫間接受益人數，項目申報的時候我也不知道填多少，就填了10萬人。末期評估的時候，我覺得10萬有點太夸張，就寫了5萬，評估專家說我們這個項目沒有達到既定目標，所以我們還是填回10萬人，但是需要補很多資料。其實直接填上10萬也無從考證，因為誰也不知道間接受益人數怎么算?！?訪談記錄：20170320M)

第二，專家選取的局限性?？陀^中立評估的前提是評審專家是隨機抽取的，而且應該是雙向匿名，這有利于保障評價的客觀性。然而，在A市社會組織等級第三方評估中，專家庫中的專家數量極為有限，專家也并非不具名。S社會服務研究中心的專家庫中僅有88人。其中，政府部門18人、科研機構26人、社會組織14人、金融財務18人、法律12人，5個組成領域分別對應5個評估板塊：發揮作用板塊、各項建設板塊、規范運作板塊、財務管理板塊、法人治理板塊。每輪評估均在庫中抽取專家，由于專家庫人數有限且可以調整，第三方評估機構往往抽取的是那些相對熟悉的、“好說話”的，幾乎失去了隨機抽取的意義。正如評估機構的工作人員所言：“實際上參與評估的專家來來回回都是那幾個人?！?訪談記錄：20170110Y)

第三，過程監督的薄弱性。第三方評估涉及的是多個環節、多種要素、多個主體間的互動，不同組織均有自己的自利動機。在一般情況下，委托方希望得到較為客觀的結果，被評估方則希望獲得好的分數，而評估組織也希望獲得一定的物質或精神收益，任何一方的強勢或弱勢都會打破相對制衡的局面。觀察發現，評估過程幾乎是由第三方機構主導。社會組織的等級評估分為5個等級，對不同等級的評估流程是不一樣的。第一種情況是材料評估，適用于3A以下等級的社會組織評估。這種評估不需要進入現場，只需要被評估機構提交相應材料，再由第三方評估機構交給專家評審即可。筆者發現，為節省成本，第三方評估機構一般只把材料交給兩個專家：一個是財務專家，負責評審財務板塊；另外一個專家則負責綜合考察法人治理、規范運作、各項建設、和發揮作用等四個模塊。第二種情況是現場評估，適用于4A和5A等級的社會組織評估。這種評估需要進入現場，由第三方評估機構相關人員陪同評估專家到現場進行走訪調查。與以往強調委托方控制不同，評估過程沒有政府人員參與和監督，意味著整個評估過程事實上由第三方評估機構來主導。

作為委托方的政府對評估的影響主要體現在制定評估相關規定方面，但這些規定大多只是原則性的，缺乏細致的指引。根據規定，等級評估包括社會組織自評、評估專家組初評和市社會組織評估委員會終評。委托方干預可能出現在第三個環節，即市社會組織評估委員會終評，被稱為“上會”，由第三方評估機構報送實地考察報告，并介紹評估的總體情況和各個被評估機構的具體得分情況。這個會議較大程度上是為了體現形式的合法性，“所請的終審專家基本都對業務不熟悉，只是走過會的形式，基本不會質疑結果”(訪談記錄：20170106Y)。會議的主要功能是對各方利益的表達和權衡。例如，政府相關部門人員出面幫心目中的某些機構美言幾句，讓第三方機構領會意圖修改部分評估結果，而對其他社會組織的評估結果則不會太在意。在本案例中，N區出面為某個社會組織提供專家咨詢服務和指導其資料準備。事實上，最終大部分評估結果的確定權仍然由第三方機構掌控。

(二)謀利策略：評估之外的項目延伸

政府給予評估機構的預算往往是有限的，留給第三方機構的實際經費節余少之又少。值得進一步追問的是，如果是基于組織自利性，為什么這些機構還愿意提供第三方評估服務呢？筆者發現，這是“先生存后發展”的邏輯使然。如果第三方評估機構與政府建立了較好的合作關系，獲得了政府的信任，對于其承接其他政府項目或者機構發展都大有裨益。因此，第三方機構看重的不是評估，而是評估之外的謀利項目。

第一，咨詢服務。等級評估需要被評估方準備大量的材料，咨詢服務作為相關的市場活動也應運而生，而且成為了利潤空間非?？捎^的“朝陽業務”，作為最直接的評估“裁判員”的第三方評估機構也卷入其中。第三方評估機構會通過三種不同的方式向社會組織提供咨詢服務。一是與咨詢公司合作，為有意愿申報的社會組織提供咨詢服務，如“委派專家提供培訓，提供有質量保證的師資力量和技術資源鏈接”，分成領取咨詢服務費用。二是“兩塊牌子，一套人馬”。有些第三方評估機構通過更換法人代表，成立咨詢服務公司就可以承接咨詢服務了，實質上是同一批人馬做兩種不同的業務。三是介紹專家。通過提供專家輔助服務幫助社會組織修改和完善評估資料，從中獲取中介服務費用。在有些情況下，提供這些輔助服務的專家也會參與評審，由專家輔導過的機構一般都能順利通過等級評估。

第二，資料補充與復審。作為一種隱性規則，在等級評估的評審中，有較多項目具有補遞資料的可能性。在A市，等級評估的分值主要有五項，包括法人治理、規范運作、財務管理、發揮作用和各項建設，對應的分值分別為120分、200分、280分、260分和140分，分數差距主要體現在財務管理上。財務管理有多個評分項是可以補充材料的，例如，“會計科目規范、分級明細”(10分)；“各種票據使用、管理規范”(20分)；按照《內部會計控制規范》的規定，建立健全本單位內部會計控制制度、財務管理辦法(10分)；內部會計控制制度、財務管理辦法執行良好(5分)。除了在評審之前會安排專家對被評估機構進行輔導，針對存在不足補充資料外，也包括在評審專家給出意見之后進行資料的二次補充。按照正式的流程，現場專家的分數一般是保密的，但第三方評估機構往往會提前知會被評估對象。在補充完資料之后，第三方評估機構會進一步啟動復審機制。復審采取的辦法是重新召集專家對機構進行評估，而這個時候往往安排的就是熟悉的專家。評估機構的工作人員坦言道：“之前一個多月的評估交往中，我們機構和很多專家相處得都比較好，復審的這些專家也是比較聊得來的，他們會給機構說好話，分數打得高一些?！?訪談記錄：20161213Y)

第三，“標準”的再定義。由于掌握著評估標準的解釋權，第三方機構可以通過劃分不同類別，增加或降低被評估對象的難度。在調研中，Y社會組織按理來說應該是參評慈善類，但是卻申請了社工類，因為對應的考核指標對機構更加有利，第三方評估機構也默認了這一申請。根據《A市慈善類民辦非企業單位規范化建設評估指標體系(試行)》和《A市社工類民辦非企業單位規范化建設評估指標體系(試行)》，相比于社工類組織的評估指標，慈善類組織的評估指標在財務管理等方面有更多細致和嚴格的可量化指標。例如，社工類組織在財務管理一項的總分是200分，而慈善類組織則是250分；在發揮作用模塊中，慈善類組織的“公益慈善類活動占全年業務活動總數的80%以上”可以得30分，如果占比50%以下則為0分。不同的指標比重意味著不同的考核標準，在機構類型模棱兩可的情況下，選擇更適合的評價類型無疑增加了社會組織通過評估的可能性。

(三)非預期后果：客觀性的消解

第一，組織合謀。目前成熟的專業評估機構較少，政府往往過于倚重少數評估機構，導致第三方評估機構與被評估的社會組織之間存在利益鏈條，評估方與被評估方之間會形成一定程度的“共謀”，共同蒙蔽評估委托方。伴隨而來的是新的負面后果，可能會引起新的委托代理困境。以往的委托代理鏈條主要存在于政府與社會組織之間，但是第三方評估將帶來新的委托代理關系，即政府與第三方評估機構之間的委托代理關系，也將面臨由信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇難題。

第二，劣幣驅逐良幣。第三方機構的自利性不受約束，會惡化社會組織的競爭環境，導致劣幣驅逐良幣。關系網絡較發達的社會組織可以提前通過咨詢服務等形式搶占評估的優先地位，而其他機構則因沒有相關的資源或不愿意以咨詢服務助力評估而處于劣勢，這樣評估就失去了公平的競爭環境，也就消解第三方評估的客觀性；“3A以上優先獲得政府服務購買”的規定使這些等級高、實力強的機構更易獲得來自政府的資源。如果評為5A，可以優先獲得政府購買服務，在政府購買服務的招投標中得到加分。久而久之，不同等級的組織之間就會形成馬太效應。

第三，滋生“額外利益鏈”。借助評估的便利，第三方評估機構有較多的機會與專家進行接觸，并逐步形成“關系圈”。在此基礎上，部分第三方評估機構成立關聯性咨詢公司，請評估庫的部分專家作為咨詢公司的顧問，甚至直接聘請他們作為自己的咨詢專家，為待評估機構提供資料準備、評估要點等咨詢服務。這就存在將公共資源私人化的風險，也使得專家無法成為獨立的第三方，滋生了額外的灰色利益鏈。

四、失效根源：政府監管的邏輯困境

(一)粗放式發展：為何運作空間得以存在？

相比于西方國家，社會組織在中國起步較晚、發展較慢。進入21世紀后，因應社會發展的需要，國家以多種措施有選擇地扶持一些社會組織，導致其粗放式發展。

第一，重量不重質的發展思路。進入新世紀后，隨著社會快速發展和結構轉型，公共治理復雜性增強，國家意識到需要借助社會組織的力量解決經濟社會問題，最大限度地激發社會創造活力，政策和行為策略主要體現為放松管制、資金扶持和多方位孵化培育，社會組織獲得“爆炸性的增長”。2013年之后，隨著“創新社會治理體制”新命題的提出，國家在深化政社關系的同時也要保證社會秩序，通過創新監管方式，以更為隱蔽的方式嵌入社會[27-28]。在這種情況下，第三方評估機構應運而生。相對于其他類型的社會組織而言，第三方評估機構起步更晚、數量有限、組織規模不一，目前還沒有形成充分的競爭環境，政府對第三方機構的評估服務也多采取非競爭性購買的方式，與其形成長期的合作關系，政策管理方向上賦權多于規制。

第二，“策略性回應”的模糊管理模式。在社會組織的具體管理中，盡管呈現“分類控制”的類型化思維，但是宏觀政策呈現一定的模糊性，大部分政策文本沒有形成制度化、可操作的細則，管理標準不清晰，傾向于依據管理者的主觀判斷，呈現“一事一議”的技術治理，學界將其概括為“非協同治理”“策略性回應”[29-30]。在此制度背景下，第三方評估機構借助與政府半壟斷、長期性的合作關系，更容易通過雙方的信任關系和社會資本，獲得比其他社會組織更多的組織自主性以及更粗放靈活的管理策略。

第三，“政社分開、放松控制”的改革方向。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》提出，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織可以實行直接登記，改革的方向是放松對經濟類、服務類、專業類社會組織的業務管理，以此保障其必要的利益表達功能和專業自主性。第三方評估機構屬于服務類、專業類社會組織。伴隨著政府職能轉變與機構改革，政府逐步將核心職能之外的社會服務外移，第三方評估機構的發展因應了這種客觀的需求，改革方向有利于其業務自主性的進一步拓展。

(二)形式化監管：為何謀利策略得以實施？

即使政府對第三方評估機構的自利行為有所察覺，但如果實行全面的監督抑或親自去評選，需要較多的人力物力，政府將“陷入一個不想扮演、在人員和能力方面也尚未做好準備的角色中”。從成本的角度來說，除非第三方評估機構過度謀利，否則政府難以強化對它們的實質性監督，而更傾向于形式化監管。所謂形式化監管，主要是指民政部門和業務主管部門，由于注意力有限、信息不充分、“重政治而輕經濟”的監管導向，基于理性選擇，在意愿上、能力上和行動上沒有對第三方評估機構的逐利行為進行充分的約束和監督。

第一，在意愿上，監管部門的積極性不足，對第三方機構實施的評估行為投入的注意力極為有限。一方面，作為委托方的大部分公共部門并不關注被評估項目的完整過程及其全部結果，而往往只關注一些關鍵的、少部分自己在意的結果。隨著第三方評估的模式被逐漸“神化”，各類公共項目的評估需求不斷擴大，委托范圍覆蓋了中央到地方的各級各部門，需要評估的項目也囊括了從公共服務到政府政策的各個方面。政府部門本身就處于多任務的情境，且評估只是行政過程的一個環節，加上評估過程日益繁瑣，政府的注意力根本無法覆蓋評估的全過程，對評估結果也只是關注自己在意的部分。另一方面，主管部門并沒有意愿強力監管社會組織的逐利行為。事實上，社會組織在中國的誕生與發展更多是行政推動的結果，許多地方的社會組織本身就具有官方背景，與一些政府部門、事業單位和國有企業之間有著千絲萬縷的聯系。這種強關聯性有利于第三方機構掌握項目評估的主要過程和項目結果的大部分決定權。

第二，在能力上，監管部門對信息的掌握不充分，第三方機構借助信息優勢掌握評估項目的話語權。一般而言，監管部門并不會全程介入、深度參與第三方的評估過程，對第三方機構在評估中的行為信息了解極為有限，往往只能采取事后監督、形式審查、滿意度評價等監督方式。在信息不對稱的情況下，第三方評估機構掌握了評估項目的主要話語控制權。組織學家埃斐和梯羅爾就曾探討過正式權威(formal authority)和實質權威(real authority)的關系：前者是指通過組織正式地位而獲取的權威；后者是指占有實際信息而獲取的權威[31]。由于信息的不對稱，上級組織無法掌握政策執行過程中的真實信息，因而即使擁有正式權威，下屬組織也可以采取各種策略來糊弄它[32]。 政府與第三方機構簽訂的評估合同不可能將所有的行為囊括其中，作為實際執行的第三方機構獲得了合同之外項目的剩余控制權。在評估過程中，政府部門不掌握評估的具體信息，而第三方機構在評估過程中能夠逐級收集、掌握和整合信息，甚至利用信息優勢為自己謀利。因此，即使監管部門掌握了項目主導的正式權威，但第三方機構擁有的是以信息為核心的實質權威，在實際操作中能夠利用實質權威對抗甚至戰勝正式權威。

第三，在行動上，“重政治、輕經濟”的監管導向使得第三方機構利用評估謀求經濟利益的行為有機可乘。隨著社會組織和民間團體在中國的興起與蓬勃發展，不少社會治理的問題和亂象也得以衍生。20世紀90年代以來，國家對社會組織采取的監管和整頓行動多是突出政治導向，而非經濟導向。例如，1990年5月，國務院辦公廳轉發了《關于清理整頓社會團體的請示》，其中就明確提到，堅決取締的主要是“政治上有問題的”的社會組織；1990年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，其整頓對象也主要是西方敵對勢力、在華外國人、港澳臺人士在內地建立的未經批準的民間組織等[33]。進入21世紀，對社會組織的政治把關仍然是政府監管中的頭等大事，而社會組織的經濟行為并沒有放在監管的核心部分。因此，“重政治、輕經濟”的監管導向使許多第三方機構的謀利活動得以進行。

(三)自利性共容：為何負面影響得以持續？

盡管部分第三方評估存在獨立性不足、客觀性不夠、專業性欠缺等問題，然而在實踐中依然備受推崇。在一定程度上，第三方評估機構的快速發展契合了政府對評估形式合法性的訴求。

第一，利用專家/第三方的評估結果對委托方進行背書。近年來，新公共管理的理念深入人心，無論是實務界還是理論界，都基本達成了一個共識:政府要改變以往大包大攬的習慣，將市場和社會能夠承接的職能轉移出去，不能既當裁判員又當運動員。這似乎已經成為一條不需證明的圭臬。因而，在政府購買服務的實踐中，讓專家/第三方成為評估的主體而非讓政府獨當一面，便成為增強評估合法性和認可度的必然選擇。A市民政局某領導所言的“不能我們自己說好，要別人說好才是好”，道出了第三方評估在一些地方政府項目中被廣泛應用的實際價值。

第二，硬指標軟化的工具。由于國家相繼出臺對社會組織評估的具體實施條例，規避傳統的自我評估成為中央對地方的硬指標。然而，借助第三方機構而實現自我意志的嵌入成為許多地方政府軟化硬指標的工具?，F行評估指標體系中的一級指標都是按照民政部提出的評估內容確定的，是各地不能隨意改變的“規定動作”；二級指標中有一些涉及社會組織資質條件的內容，也是民政部《社會組織評估管理辦法》中提出的，所以都是硬性指標。政府將很多自身的意圖通過指標的形式加入社會組織等級評估的指標體系中，并賦予較多的分值，由此在一定程度上保證了，就算第三方評估機構有所偏差，但至少評選出來的結果是大致符合政府意圖的。

第三，政府仍然掌握著評估項目的最終控制權。當前的第三方評估是一個不完全競爭的市場，在契約合同中委托方(尤其是政府)占據絕對優勢地位，理論上政府完全有可能監督第三方評估機構，甚至隨時可以把第三方評估機構的權力收回。根據民政局與第三方評估機構簽訂的委托合同，“甲方有權對乙方在評估工作中的完成情況進行監督并給予指導意見”，“甲方發現乙方在評估程序中存在不符合相關法律、法規的規定時，有權終止協議”。雖然由第三方評估機構來開展評估，但政府掌握著底線控制的權力，比如：前期委托的評估機構是由政府定向選擇的；評估機構拿的是政府的資金。評估機構發給社會組織的資料清單需要經過政府審核，這些資料一般需要先給政府過目，項目報告抽樣也由政府選擇，座談會也由政府牽頭，最后的報告也需要提交到政府那里再進行修改。

對于委托方而言，使用第三方評估既可以利用專家/第三方對結果進行背書，也能實現對硬指標軟化，還不會放棄對項目結果的掌控權，政府自然對第三方評估趨之若鶩。概言之，增強結果的形式客觀性是第三方評估廣受青睞的重要原因，這也助長了第三方機構的自利性，催生了越來越多的謀利行為，消解了評估結果的實質客觀性。

五、結論與討論

第三方評估從西方引進以來就被當成客觀性的象征，而這種光環使得其猶如“神話”一樣被深信不疑。按照理想的預設，第三方評估機構能夠秉持客觀公正的立場，能夠通過自身專業和科學的評判方法，對社會組織的運營情況以及服務績效作出準確的評價。因而，實務界傾向于認為第三方評估是大勢所趨。如A市政府部門在公開文件中指出:“委托第三方參與社會組織等級評估，是轉變政府職能的有效途徑，是確保評估結果公平公正的內在要求，是創新社會組織管理模式的必要手段?！比欢?，大量既有研究已經揭示了委托第三方評估的低效性和潛在的“委托-代理”風險。一方面，與西方發達國家不同，中國的第三方評估機構資金基本來源于政府部門，存在較高的依附性，專業判斷容易受到外部環境的影響，評估依據缺乏剛性的標準；另一方面，競爭市場環境的缺失使得成熟的專業評估機構相對較少，政府往往過于倚重少數評估機構，易面臨因信息不對稱所帶來的道德風險和逆向選擇難題[28]。本文有兩點創新推進。首先，與以往結論不同，本文指出，第三方評估機構的自利性和自利行為很大程度上消解了評估結果的客觀性，這是第三方評估走入失效困境的主要原因。其次，本研究深入探討現象背后的邏輯機制，詳細描述和分析了評估過程中第三方機構的運作空間、謀利策略和造成的非預期后果，指出政府的監管困境進一步催生了第三方評估機構的自利行為。

當然，對于第三方評估的批判并不意味著對其全盤否定。政府與社會組織的關系是國家與社會關系的縮影[34]。盡管國外后民營化時代已然來臨，但這并不否定公共服務市場化改革的方向。在市場化改革嚴重不足的中國，尤其需要利用政府購買公共服務和第三方服務等市場化機制來推動和深化改革。相對于經濟效益，對公共服務社會效益的評價和測量更加困難，需要在政府資金投入中建立綜合評價機制。向市場和社會購買服務，是希望改變政府大包大攬的局面，而采用第三方評估是希望保證服務的公正性、有效性。本文并不否認推行第三方評估的改革方向，但需要從新的角度重新審視第三方評估強烈的光環效應，過度依賴、迷信第三方具有一定的危害性，對此必須給予更多的重視。事實上，第三方評估存在大量的隱性運轉機制，使得政策目標發生偏差。產生這種悖論的最大原因在于，社會組織領域第三方評估機構在形式上獨立性不足，而在實際操作中卻自主性過大。本文通過對一系列現象的闡釋與分析，反思當下第三方評估存在的問題，認為第三方評估只是政府工具箱中的一種工具而已，其負面的外部性理應納入決策所應考量的因素當中，而不能過于依賴和不假思索地運用。(感謝中山大學政治與公共事務管理學院陳天祥教授對論文提出的寶貴指導意見。)