地方性法規“三入”工作研究

張欽 張雪 楊軍

地方立法如果憑感覺、憑經驗、憑長官意志立項，或者一味求大而全，加上實施中執法主體缺乏執法熱情，配套制度不健全，立法的目的和效果便難以達到。

習近平總書記曾多次強調，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！边@里的法律指的是中國特色社會主義法律體系，也就包括地方性法規。然而，實踐中地方性法規的實施情況卻不盡如人意，突出表現在行政執法、司法適用、普法宣傳方面難覓地方性法規的蹤跡，且這種現象帶有普遍性、習慣性、長期性。針對這種情況，湖北省荊州市人大常委會通過立法調研、理論研討、立法后評估等方式，尋找地方性法規實施的主要問題，剖析產生的原因，探索建立人大及其常委會推動地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的“三入”工作機制，有力地促進了地方性法規的正確有效實施，得到了全國人大常委會的認可[1]。

一、地方立法與法規實施冷熱不均

2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過了新修改的立法法，賦予所有設區的市地方立法權，開創了地方立法的新局面。設區的市立法熱情普遍高漲，根據全國人大常委會法工委統計數據顯示，截至2018年底，新賦予地方立法權的272個市、州，已制定地方性法規848件。本文重點剖析的荊州市，自2016年1月1日正式行使地方立法權以來，堅持科學立法、民主立法、依法立法，共制定地方性法規5部，分別為《荊州市人民代表大會及其常務委員會立法條例》《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》《荊州市長湖保護條例》《荊州市揚塵污染防治條例》。該市立法數量雖然不多，但質量較高，《荊州古城保護條例》得到全國人大常委會肯定[2]。

立法熱下要有冷思考。通過對荊州市已出臺的地方性法規進行立法后評估、收集分析外地地方性法規實施情況以及運用互聯網進行大數據比對后發現，地方性法規的實施情況不甚理想，實用性的地方性法規進入行政執法程序的不到20%、司法適用的不到1%，個別地方甚至更低。地方性法規在行政執法和司法適用中遠遠沒有發揮應有的作用。地方性法規實施中主要存在以下難題：

（一）立法需求大，目的卻難以達到

地方立法是通過立法程序表達的一種地方性知識和利益訴求，能夠起到表達、平衡、調整社會利益的作用[3]。然而，地方立法調整的社會關系、解決的主要問題，很多卻因實施機關未依法履行職責而無法及時有效解決，導致立法目的遲遲難以實現。例如《荊州古城保護條例》中規定要嚴格實施古城人口疏散規劃，古城墻內常住人口控制在6萬以內。這是保護古城和實現古城功能定位的重大舉措。而2016年古城內常住人口為11.7萬人，雖然政府采取了一些舉措推進人口外遷，但是受政策性影響等制約，2017年底古城內仍有10.6萬人，近宜居人口密度的2倍。

（二）執法職責不清，互相推諉扯皮

同樣以《荊州古城保護條例》的實施為例，該條例第五條對市、區人民政府及市直各職能部門的職責進行了規定，但是由于古城缺乏統一的管理保護機構，在古城的保護和合理利用工作中，市與區、部門與部門、條條與塊塊之間難以做到步調一致，職責不清，推諉扯皮時有發生。

（三）司法適用率低，方式方法單一

通過中國裁判文書網檢索發現，地方性法規的司法適用率極低，2014年4月至2018年3月，荊州市涉及省級地方性法規適用的案件僅39件，其中民事案件26件、行政案件13件。同時，地方性法規在司法適用中，用其分析說理的情形較之直接裁判明顯更多，一般適用地方性法規進行裁判的案件也會同時適用高位階法律或者司法解釋。此外，還有模糊適用的情況，比如有些案件不援引地方性法規的具體條款，只簡單說明參照地方性法規的相關規定等。

（四）公民知曉不高，社會認同不足

2017年底，荊州市人大常委會針對《荊州市文明行為促進條例》實施之后的知曉率進行了一次大規模問卷調查，結果顯示，有1/3以上的執法、司法人員不知道這部法規，有1/2以上的人員雖然知道卻不了解具體內容。執法、司法人員尚且如此，普通公民可想而知。這次調研還了解到，部分干部群眾對地方性法規缺乏基本認識，將地方性法規等同于政府紅頭文件，有的甚至認為地方性法規還不如紅頭文件的效力，屬于可有可無。

二、地方性法規實施難的原因分析

地方性法規實施難并非是地方立法主體擴大后出現的新現象，客觀地說它是在過去30多年地方立法進程中一直纏繞其中的問題。追根溯源，既有立法自身的原因，也與實施主體、社會環境等密切相關。

（一）立法自身的原因

1.立法定位不準，地方特色不濃?！坝刑厣笔堑胤搅⒎ǖ娜椩瓌t之一，只有突出地方特色，才能保證所立之法既有別于國家法律、行政法規，又有別于其他地方的地方性法規。地方特色務必突出針對性，才能在執行過程中實現較好的社會效果和法律效果。部分地方還存在著立項不規范、不科學的問題，有時憑感覺、憑經驗、憑長官意志立項;而部分地方性法規地方特色不顯，有的一味求全求大，有些條款未結合本地實際而是對上位法照搬照抄，缺乏特色和新意。

2.立法質量不高，具體操作不強。作為調整社會關系的行為規范，法律規則具有其內在邏輯結構，包括行為模式和法律后果[4]。行為模式對行為主體的具體行為作出規范和指引，而法律后果對守法和違法行為作出評價，對違法行為明確責任，并以國家強制力保證實施。地方性法規也正是通過這種機制發揮其引導和規范行為、調節社會關系的作用。而部分地方性法規并未遵循科學立法的原則，欠缺明確的行為模式或者法律后果，與公益廣告、道德說教沒有實質區別。

（二）實施主體的原因

1.行政執法部門不重視影響實施。一是執法打折扣。有些部門在立法之初的一些想法和設計，在立法過程中未能實現，因而對出臺的法規缺乏執行積極性。二是選擇性執法。少數行政機關從部門本位主義出發，對地方性法規進行選擇性執法，對涉及本部門有利的條款執行力度大，而對涉及部門應盡義務或者責任的條款執行力度小。三是有畏難性情緒。因矛盾比較突出或者執法力量有限而未嚴格執行法規，進而削弱了法規的實施效果。

2.審判人員認知偏差影響實施。其一，相較于法律和司法解釋，法官對地方性法規的認識和運用熟練程度明顯欠缺，從規避風險的角度出發，法官更傾向于適用上位法和司法解釋。其二，部分法官對地方性法規存在認知上的偏差，認為其法律位階低，僅能作為裁判的參考依據，不會自覺、主動地適用地方性法規。其三，地方性法規在司法適用中是“參照”還是“依據”，在學術上和司法實務中一直存在爭議，這也導致法官在審判中對如何適用地方性法規無所適從。

3.配套制度不健全影響實施。部分地方性法規的重要內容受容量等立法條件所限，難以作出具體規定，需要授權行政機關制定更加詳細的規定或者辦法。而有的行政機關未依法及時制定配套性規范性文件，無法解決好法規實施“最后一公里”的問題，極大地影響法規的實施效果。

4.實施主體能力不夠也會影響地方性法規的實施。特別是少數領導依法行政的意識不強、能力不足，對違反地方性法規的行為視而不見、見而不管、管而不用。

（三）宣傳氛圍的原因

一是宣傳工作不深不透。在調研起草階段，法規起草單位和立法機關未能通過多種方式、多個渠道及時、持續發布地方立法信息，公民參與立法的熱情未能被激發出來。在執法、司法階段，實施主體未能以案說法，有針對性地開展地方性法規宣傳工作。宣傳、普及工作做得不扎實，有人認為現在法律法規太多，地方性法規不頂用，普法規劃、計劃根本擠不進去。

二是普法責任制未能落實。中辦、國辦提出誰執法誰普法的普法責任制的時間尚短，一些地方或者部門的落實情況不盡如人意，特別是本地制定的地方性法規的普及宣傳還未被列入執法主體的議事日程。這些都導致干部群眾對本地制定的法規知之甚少。

（四）人大監督力度不夠

栗戰書委員長強調，人大執法檢查是行使憲法法律賦予的監督權，是“法律巡視”，是保證法律得到有效實施的一把“利劍”。通過監督推動地方性法規正確有效實施，無疑是人大常委會義不容辭的職責，然而實際情況并非完全如此。一是部分地方人大常委會對地方性法規的重要性認識不足，未將其實施情況納入執法檢查、視察、調研范圍。二是雖然將地方性法規的實施納入監督范圍，但更強調監督的形式，而未對實質問題進行深度監督，往往是聽聽匯報，充分肯定成績后指出一些不疼不癢的問題，解決實質性問題的很少，未充分發揮執法檢查對法規實施的“法律巡視”監督利劍作用。

三、推動地方性法規“三入”——進入執法融入司法列入普法

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！鼻G州先賢張居正的這句名言，被習近平總書記多次引用。針對地方性法規實施難的問題，近年來，荊州市人大常委會堅持一手抓提高立法質量，一手抓法規有效實施，扎實推進地方性法規進入執法、融入司法、列入普法的“三入”做法，取得了較好的效果。

（一）突出精準立法，筑牢“三入”工作支撐點

充分發揮地方立法的引領和保障作用，必須高質量立法、立高質量的法。從荊州市的立法實踐來看，著力在不抵觸、有特色、好操作、少重復幾個方面下功夫，在立法數量上堅持少而精，以2年立3部的頻次進行立法。在項目選擇上堅持小切口，注重管用、實用、好用。在進度時序上堅持質量為先，進度服從質量，如為了科學制定湖北省市州首部“一湖一法”的《荊州市長湖保護條例》，該市調整立法計劃，表決時間推遲半年，并由原定的二審一表決變為三審后表決。由于在立法中精益求精，該市已經實施的4部法規總體質量良好。

（二）突出綜合施策，抓實“三入”工作著力點

建立科學、民主、依法的地方立法工作機制，做到同向同行、并聯并行、直通直行。

1.堅持在黨委領導下推動“三入”工作。一是健全向黨委請示報告制度。各級人大及其常委會和“一府一委兩院”在黨委的領導下，各負其責，將地方性法規“三入”工作擺上重要位置，定期研究解決實施中的困難和問題，重大問題應當及時向同級黨委請示報告。二是建立統籌協調的工作機制。積極構建在黨委領導下，人大推動，行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關實施和全社會參與的地方性法規實施工作格局，形成整體合力，推動建立“三入”工作的長效機制。2018年8月，荊州市人大常委會作出了《關于全面推動地方性法規進入執法融入司法列入普法工作的決定》，從法制層面規范這項工作，首開設區的市出臺專門決定推動地方性法規實施之先河。

2.人大依法履職，強力推動“三入”工作。市人大常委會將推動“三入”作為監督工作的重要舉措。一是制訂法規實施方案。在本地每部地方性法規公布時，專門印發法規實施方案，明確法規實施的責任制、時間表、路線圖。同時，人大常委會可以在年度“一要點兩計劃”的基礎上，制訂推動地方性法規實施的年度工作計劃，將實施任務按年度具體化、項目化。二是實行地方性法規實施情況報告制度，督促政府在法規實施一年后，將法規實施情況形成報告提請人大常委會進行審議。三是加大執法檢查力度，有計劃、有重點、有針對性地組織人大代表對法規實施情況進行執法檢查。四是建立執法檢查報告和審議意見跟蹤督辦機制，對執法檢查發現的突出問題和常委會的審議意見，督促同級政府及行政執法機關、監察機關、審判機關、檢察機關限期解決、跟蹤問效，并依法對有關責任單位和責任人進行嚴肅追責。五是完善地方性法規立法后評估機制。地方性法規公布實施之后，人大常委會采取實地調研、委托第三方等形式進行立法后評估，為推動法規正確有效實施提供依據。如《荊州古城保護條例》《荊州市文明行為促進條例》實施一年后，市人大常委會在進行執法檢查的基礎上，聽取和審議了政府實施兩部條例的情況報告。

3.實施主體壓實責任，推進地方性法規實施。地方性法規能否得到正確有效實施，關鍵在于實施主體的責任是否壓實。一是完善配套制度和實施措施。對于需要制定與地方性法規相配套的政府規章和其他規范性文件的，要及時制定。二是制定落實考核評價制度。將地方性法規實施列為法治政府建設和依法行政的重要考核指標，強化專項督查。完善行政執法行為考核制度，加強執法考評和考評成果運用，指導執法人員自覺履行法定職責，嚴格規范執法行為。三是強化地方性法規的司法適用。將地方性法規納入審判機關、檢察機關的業務學習范圍，增強法官、檢察官適用地方性法規的能力。檢察機關將地方性法規的實施作為法律監督的重要內容。四是強化地方性法規進入執法。要求執法人員在執法過程中依法合理運用，不斷提高執法水平和工作實效。2018年以來，荊州市相關部門依據地方性法規處理違法行為106件次，處罰9人次。特別是城管部門依據地方性法規，執法效果比較明顯。

4.營造氛圍，夯實地方性法規實施的社會效果。加強地方性法規的宣傳普及是做好“三入”工作的基礎。一是全面落實普法責任制。將地方性法規的宣傳普及工作列入五年普法規劃和年度普法計劃。強化實施主體的宣傳普及職責，切實做到誰執法誰普法，積極探索誰司法誰普法、誰主管誰普法的普法責任制。二是開展形式多樣的地方性法規宣傳普及活動。健全立法、執法、司法全過程的地方性法規宣傳普及體系。根據地方性法規的特點，通過豐富多彩、喜聞樂見的形式開展地方性法規的宣傳教育，不斷完善媒體公益普法宣傳。三是完善社會參與和監督機制。鼓勵和支持廣大公民積極參與推動地方性法規“三入”的監督工作，提高監督的效果。

（三）突出法規實效，培育“三入”工作生長點

推動地方性法規“三入”，逐步形成地方性法規實施的長效機制，真正讓地方性法規落地生根，還需抓好三個方面的工作。

1.促進共識形成。促進形成地方性法規也是法的共識，切實清除那種認為地方性法規等同于甚至不如紅頭文件的思想;促進形成地方性法規的生命力同樣在于實施的共識，讓各方面都認識到，如果沒有地方性法規的實施，法律的生命力和權威也會大打折扣;促進形成不僅要注重立法質量更要重視法規實施的共識。雖然設區的市行使立法權不久，但從現在起就應當認真研究、有效破解地方性法規實施難的瓶頸，真正讓其“活”起來、“立”起來、“硬”起來。

2.促進工作落地。行政機關、監察機關和司法機關要做好在行政執法、監察、民事和行政案件裁判、法律監督、公益訴訟等方面，引用、適用并全面執行地方性法規的工作。對于需要制定與地方性法規相配套的政府規章和其他規范性文件的，實施機關應及時制定，以打通地方性法規落地的“最后一百米”。

3.促進成效顯現。推動地方性法規“三入”要從口號逐步變為現實，應當把這項工作與落實中央決策部署緊密結合起來，與地方改革發展大局緊密結合起來，與推進地方民主法治建設緊密結合起來。如《荊州市文明行為促進條例》在該市創建全國文明城市過程中，成為文明勸導、公共場所禁煙、養犬管理等城市管理的重要依據。

注釋：

[1]《荊州市建立地方性法規“三入”工作機制 著力破解地方性法規實施難題》，見全國人大憲法法律委、全國人大常委會法工委2018年第三十三期《法制工作簡報》。

[2]張德江：《在第二十三次全國地方立法工作座談會上的講話》，見全國人大常委會辦公廳十二屆（第62期）《情況通報》。

[3]李強、龔南海、陳立洋：《以司法職能助推地方民主法治建設——重慶市第三中級人民法院適用地方性法規情況的調研報告》，載《法律適用》2012年第2期。

[4]張文顯：《法理學》，高等教育出版社2011年6月第4版，第45頁。

（作者張欽系湖北省荊州市法學會會長、長江大學法學院兼職碩導，張雪、楊軍系湖北省荊州市人大常委會法工委干部）