關于代表結構比例安排的歷史考察與思考

代表結構比例是我國人民代表大會制度體系中一項獨具特色的制度安排。本文對《選舉法》及換屆選舉中的指導性文件的具體內容進行考察和分析，描述了代表結構比例制度安排的歷史變遷軌跡，進而從代表理論的角度就如何處理結構比例、如何進一步優化代表結構提出有針對性的建議。

一、研究的背景、目的與思路

人大代表的合理構成，對于健全和完善人民代表大會制度，更好地實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，對于各級國家權力機關更好地代表人民的意志，更為有效地行使憲法和法律賦予的職權，具有十分重要的意義。長期以來，按照廣泛性和代表性的要求優化代表結構，成了我國代表選舉制度建設和各級人大換屆選舉工作的重要目標。在有些地區，當選代表的結構比例在多大程度上符合事先設定的目標，甚至被作為一項重要指標來評估選舉組織工作的成效。進入新時代以來，優化代表結構進一步受到重視。黨的十八大報告明確提出，“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例?！笔艑盟闹腥珪ㄟ^的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度? ?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》再次提出“適當增加基層人大代表數量”。由此可見，增加基層人民代表數量，已經成為新時代優化代表結構、發展社會主義民主政治的優先議題之一。

我國從事人大制度研究的學者已經對代表結構問題進行了一些具有啟發性的分析與探討。有些研究者以比較扎實的資料描述和分析了代表結構的基本特征及其發展趨勢。比較有代表性的研究成果有：劉智、史衛民等學者在其合著的《數據選舉：人大代表選舉統計研究》一書中，對1999年之前我國各級人大代表的性別構成、民族構成、年齡構成、學歷構成、黨派構成、身份構成和行業構成的總體情況及其基本特征進行了比較全面的描述和分析[1];何俊志則以東部沿海Y市的資料為基礎指出，1998年至2012年間，人大代表的年齡結構和性別結構保持基本穩定，但是黨員比例持續上升，教育程度持續上升，而從職業來看，純粹的農民代表已經完全消失，而無論是在政府官員代表還是企業代表中，高層官員的比例都有所上升，普通員工的比例則明顯下降[2];閆然和孟繁新以S省D市為樣本，討論了社會經濟結構的變化對代表身份結構的影響，他們指出，基層工農代表一度消失但又逐漸回歸，而在嚴格控制干部代表比例的情況下，基層干部的比例持續下降，企業負責人所占比例越來越高，但是規模以下企業的負責人被界定為“工人”，其身份屬性被模糊化處理[3];鹿曉天、高民政分析了全國人大代表中軍隊代表的結構變化趨勢，他們發現，軍隊人大代表中，基層一線和專業技術人員代表的比例顯著上升，平均年齡在波動中上升，學歷顯著提升，少數民族和婦女比例上升，代表的廣泛性不斷增強[4]。

與經驗研究的積累相適應，部分學者開始從理論層面對代表結構議題進行闡釋和分析。楊云彪指出，不同類型代表在提交的議案和建議的數量、內容上存在差異，戴帽代表和國家機關工作人員代表提交議案的數量明顯偏低，反映的問題更為宏觀，而婦女、民主黨派和基層代表提交議案的數量更高，反映的問題更為具體[5]。崔英楠認為，我國長期以來將代表組成結構作為分配名額和確定代表候選人名單的依據，在代表理論上比較接近于相似代表理論，但是在客觀上與民主選舉的真實性存在緊張關系[6]。孫瑩認為，從理論淵源和制度設置來看，我國的人民代表大會模式比較符合多元主義模式的基本特征，改革開放以后，人民代表大會中的結構比例對新社會階層有所傾斜，而黨的十八大以后對一線工人、農民和知識分子比例的強調，試圖在吸納新興社會力量和兼顧傳統社會基礎之間保持平衡[7]。袁達毅指出，在我國人大代表選舉實際運作中，代表結構比例要求與區域選舉制存在內在沖突，而消除這種沖突存在兩種思路：第一種是堅持區域選舉制，放棄代表比例結構要求;第二種是堅持代表結構比例要求，實行區域選舉與界別選舉相結合[8]。筆者在探討代表直選中的選區劃分制度時，發現當前我國縣級人大代表直接選舉之時，為了落實代表結構的比例要求，存在將職業代表制融入地域代表制、用事先指定代替事后補償的現象，有些地方出現了重形式上的結構比例而忽視選民真實意愿表達的情況，而在健全選舉制度的過程中，將地域選區名額與結構比例名額分開，通過事后補償方式來保證性別、民族和民主黨派三方面的代表性，是一種可行的思路[9]。

應當說，上述研究文獻為本研究的展開提供了扎實的基礎。然而，學術界關于代表結構的現有研究工作之主要不足在于，對代表結構的制度安排的歷史變遷的認識尚不夠深入。例如，我國現行人大代表選舉制度的實際運作中，均強調性別、年齡、民族、政治面貌、文化程度、代表身份構成和代表行業分類七個方面的結構比例[10]，有些地區特別強調“無知少女”（無黨派人士、知識分子、少數民族和女性）的代表性，然而這些結構比例指標是如何納入制度安排的，有哪些指標明確體現在《選舉法》之中，有哪些要求主要體現在指導性文件中，現有研究文獻尚無系統考證。無論是論證代表結構比例要求的合理性，還是討論如何優化代表結構，抑或討論廢除代表結構方面的比例要求，這種基于歷史維度的學術考察均至關重要，本研究力圖在這方面做一些工作。本文將20世紀30年代以來中國共產黨領導制定的《選舉法》和相關法律法規作為依據，輔之以關于人大代表換屆選舉的規范性文件為考察對象，分析關于代表結構的制度安排的歷史變遷邏輯，并對當前實現結構比例的一些創新性探索實踐進行總結，進而有針對性地提出學理分析建議。

二、革命根據地時期關于代表結構的制度安排

20世紀30年代至40年代，中國共產黨在領導革命根據地創建工農兵代表蘇維埃和邊區參議會制度、探索符合中國革命實際的選舉制度和代議制度的歷史進程中，即開始高度重視代表的合理結構，逐步提出并不斷修正在代表結構比例上的要求。

1.第二次國內革命戰爭時期對工農兵代表蘇維埃代表成分的規定

在20世紀30年代初期中共領導的革命根據地，工農兵代表蘇維埃的代表選舉主要按照職業和階級類型分別選舉產生。依據1930年2月6日閩西蘇維埃政府籌備處頒發的《閩西工農兵代表會（蘇維埃）代表選舉條例》，農民代表、工人代表、士兵代表、學生代表和教職員代表均通過初選和復選兩個階段選舉產生，但是在最初的選舉條例中并沒有規定每種類型的代表應占比例。在1930年7月20日的閩西蘇維埃政府通告中，首次就代表成分進行了明確規定：工人百分之四十（城市工人要占四分之二以上，均為雇傭工人），農民百分之五十（雇農要占五分之一，貧農占五分至四），紅軍占百分之十。工農兵代表中，青年至少要占百分之三十以上，婦女要占百分之二十[11]。

在籌備中華蘇維埃第一次全國代表大會的過程中，1930年9月26日通過的《蘇維埃區域選舉暫行條例》第六條明確規定：“出席全國蘇維埃代表大會的社會成分，須工人占百分之十五至二十，紅軍占百分之十至十五，農民占百分之六十至七十，貧民及其他占百分之五?！盵12]在1933年8月通過的《蘇維埃暫行選舉法》，就各級蘇維埃中工人代表的比例進行了調整，其中，區蘇維埃代表大會，工人成分代表應占百分之二十至二十五;縣蘇維埃代表大會，工人成分代表應占百分之二十至三十;省蘇維埃代表大會和全國蘇維埃代表大會，工人代表須占百分之二十五至三十五。

由上可知，第二次國內革命戰爭時期中國共產黨關于蘇維埃政權代表結構的制度安排呈現以下特點：第一，正式的法規和文件中，開始就不同階級和階層的代表提出了明確的比例要求;第二，特別強調工人代表的比例，主要原因在于，當時中共領導的革命根據地主要位于比較落后的鄉村地區，工業非常不發達，對工人代表比例的特別強調，有凸顯蘇維埃政權廣泛的代表性的考慮;第三，在部分蘇區，開始強調代表的年齡結構和性別結構，以增強青年和女性的代表性。

2.抗日戰爭時期關于邊區參議會的代表構成的制度安排

陜甘寧邊區時期為了優化代表結構的第一項重要制度安排是實施“三三制”原則。1941年發布的《陜甘寧邊區施政綱領》第五條明確提出了“三三制”原則：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任。共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦?！盵13]這里所謂“三三制”，是指在參議會和政府委員會中各個階層的人員的比例，要按照三三制原則加以分配：共產黨員占三分之一，代表無產階級和貧民;黨外進步分子占三分之一，以團結小資產階級群眾;中間派占三分之一，以爭取中等資產階級和開明紳士[14]。

陜甘寧邊區時期為了優化代表結構的第二項重要制度安排是重視少數民族的代表性。1939年2月1日通過的《陜甘寧邊區選舉條例》第八條規定：“在選舉區域內，如有少數民族，除適用第五條之規定外，其人數不足各級參議會選舉法定人數五分之一者，參加區域選舉;有法定人數五分之一以上者，單獨進行該民族居民之選舉，得選出正式議員一人?！盵15]而根據第五條規定：“鄉參議會，每居民三十人得選舉議員一人;縣參議會，每居民七百人得選舉議員一人;邊區參議會，每居民五千人得選舉議員一人?！睋Q言之，依據1939年的選舉條例，在選舉邊區參議員時，少數民族居民只要達到一千人以上，即可單獨進行該民族居民之選舉，可以選舉正式議員一人。1941年1月陜甘寧邊區第二屆參議會通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》和1944年12月邊區第二屆參議會第二次大會通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，對這一涉及少數民族選舉的條款進行了進一 步的細化與完善。

陜甘寧邊區時期為了優化代表結構的第三項重要制度安排是鼓勵婦女參政。1939年1月陜甘寧邊區第一屆參議會通過了12件重要提案，其中的“提高婦女政治經濟文化地位案”明確規定，“各級參議會應有百分之二十五的女參議，各機關應大量吸收婦女工作”[16]。

歷史資料顯示，“三三制”原則在陜甘寧邊區得到了較好的落實。李鼎銘先生1946年的選舉報告指出：“在二屆大會里，原決定政府委員選十八人，按三三制能選共產黨員六人，因為是自由選舉，結果多選出了一個，他們就定要退出去一個，又補選了一個無黨無派的人。各縣常駐委員會和政府委員會的選舉中，也有共產黨員超過三分之一的，呈報上來后，就叫他們把超過的統統退出來，另外補選其他黨派或無黨派人士?！痹谶x舉少數民族參議員方面，也貫徹了選舉條例的規定，成功選出了回族和蒙古族的參議員，“一百七十位邊區參議員里，有工人六，貧農十八，中農六十九，富農二十六，商人九，地主三十四”，其中有回族3個，蒙古族3個，婦女7個[17]。但是女性代表相對比較少，只有7人，約占邊區參議會參議員總數的4.1%，低于1939年1月提案確定的25%的目標。

三、50年代至60年代人民代表大會制度創建初期關于代表結構的制度安排

20世紀50年代至60年代是人民代表大會制度的創建初期，關于代表結構的制度安排，須重點考察各界人民代表會議時期的典型實踐、1953年《選舉法》的相關規定以及1953—1966年之間歷次換屆選舉的指導性文件。

1.各界人民代表會議的典型案例

中共中央總結了新解放城市工作的經驗，于1948年11月30日發布了《關于新解放城市中組織各界代表會的指示》，明確指出：“在城市解放之后實行軍事管制的初期，應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯系群眾的最好組織形式?！盵18]根據《中國人民政治協商會議共同綱領》第十四條規定，在普選的地方人民代表大會召開之前，各界人民代表會議可以逐步代行人民代表大會的職權。

各界人民代表會議的代表包括政府代表、黨派選派代表、人民團體選派代表、區域選舉代表、特邀代表等多種類型，并且每屆的產生方式會有一些差異。本文以北京市第三屆各界人民代表會議代表（1951年2月至1952年8月）為例，觀察這一時期的代表結構。

依據表1資料可知，在北京市第三屆各界人民代表會議時期，黨派和人民團體選派代表約占全體代表總數的49.6%，工礦企業和高等學校選派代表約占22.2%，區域選舉或者推選代表相對較少，只占5.2%;女性代表除婦聯有20名代表之外，其他渠道選舉或者選派出來的代表多達53名，女性代表占全體代表總數的比例達到14.1%;而少數民族代表，主要體現在邀請代表的名額之中，約占代表總數的2.1%。

2.1953年《選舉法》關于代表結構的規定

1953年《選舉法》規定了城市和鄉村應選代表的不同的人口比例，其中省每80萬人選舉全國人民代表大會代表一人，而工業城市則每10萬人就可以選舉全國人民代表大會代表一人，關于省、市、縣人民代表大會代表都作了同樣性質的規定。鄧小平在《關于選舉法草案的說明》中，對這一規定的原因進行了特別說明：“城市是政治、經濟、文化的中心，是工人階級所在，是工業所在，這種城市和鄉村應選代表的不同人口比例的規定，正式反映著工人階級對于國家的領導作用，同時標志著我們國家工業化的發展方向。因此，這樣的規定是完全符合我們國家的政治制度和實際情況的，是完全必要和完全正確的?！盵19]

1953年《選舉法》第二十一條規定“全國少數民族應選全國人民代表大會代表150人”;《選舉法》第四章，共11條，就少數民族選舉進行了比較詳細的規定。1953年《選舉法》還就人民武裝部隊應選代表名額和國外華僑代表應選名額進行了規定，其中人民武裝部隊應選全國人民代表大會代表60人，國外華僑應選全國人民代表大會代表30人。1962年12月12日，中共中央《關于召開第二屆全國人民代表大會第四次會議和推遲舉行第三屆全國人民代表大會的通知》提出，第三屆全國人民代表大會代表增加到3000左右，與此相應，少數民族代表擬從150名增為300人（約占代表總數的10%），人民解放軍所選代表擬從60人增為120名（占代表總數的4%），華僑代表名額維持原額不變（30名，占代表總數的1%）。1963年12月3日，第二屆全國人民代表大會第四次會議按照這一名額分配方案通過了《第三屆全國人民代表大會代表名額與選舉問題的決議》。

1953年《選舉法》沒有就婦女代表的具體名額和比例進行規定。鄧小平在《關于選舉法草案的說明》中指出：“草案中雖無須專門規定婦女代表的名額，但在各級人民代表大會代表的選舉中，必須注意選出適當數目的婦女代表。不能設想，沒有適當數目的婦女代表的人民代表大會，會具有廣泛的代表性?！?953年4月中央選舉委員會《關于基層選舉工作的指示》要求，代表候選人的提名尤其要注意到婦女的代表名額。1953年8月21日，中共中央為轉發《西南局婦委關于普選中發動婦女參加選舉的情況與今后工作的意見的報告》給各級黨委的指示中，提出“有計劃、有組織地注意挑選和培養婦女中的代表候選人，使數量能達到一定的比例，質量能達到一定的水準”。

3.關于黨員和黨外民主人士的比例

針對第一屆人民代表大會代表選舉之后，黨外民主人士所占比例大幅度降低（許多縣民主人士一般只占5%左右，甚至只占2%～3%左右）的新情況，1956年8月12日中共中央批發了中央統戰部《關于直轄市、市轄區、縣、市第二屆人民代表大會選舉中人物安排的意見》。該意見就民主人士在人民代表大會中比例提出了明確要求：“在人民代表大會方面，民主人士（包括進步分子和非黨高級知識分子，下同）的比例，在直轄市、50萬人口以上的省轄市和省會所在的市可占40%左右（其中鞍山、撫順等工礦城市中，民主人士可以略少一些，以便更多地吸收非黨勞動代表）;中、小城市可占25%左右;工商業比較發達，民主人士較多的縣可占20%左右;一般的縣可占15%左右;民主人士較少的縣可占7%左右;大城市的市轄區，市區可參照大城市或中、小城市的比例，郊區可占10%到20%。黨員所占的比例，在各級人民代表大會中，一般以1/3為宜，最多不要超過40%。除了民主人士和黨員所占比例以外，為非黨勞動人民（包括青年團員和已經成為勞動人民的普通知識分子）所占的比例?！盵20]

1962年12月12日，中共中央《關于召開第二屆全國人民代表大會第四次會議和推遲舉行第三屆全國人民代表大會的通知》的“附件一”再次就代表中的各項比例提出了具體要求：省、直轄市和省轄市人民代表大會中，共產黨員一般占40%，最多不超過50%;縣（市）、市轄區人民代表大會中，共產黨員的比例一般占50%左右，最多不超過60%;公社（鄉、鎮）人民代表大會中共產黨員可占30%～40%[21]。

四、改革開放以來關于代表結構的制度安排及其演化

本節從《選舉法》、指導性文件和地方實踐三個層面來闡釋改革開放以來關于代表結構的制度安排的基本特征及其變化。

1.現行《選舉法》關于代表結構的相關規定

1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《選舉法》在確定名額分配時規定，每一代表所代表的人口數的農村與城市之比，在自治州、縣和自治縣為4∶1，在省、自治區一級為5∶1，在全國人民代表大會名額分配之時為8∶1，這一規定與1953年《選舉法》基本一致。1995年對《選舉法》的修改，將原來全國和省、自治區兩級人大代表所代表的人口數的農村城市之比，均改為4∶1。2010年，十一屆全國人大三次會議對《選舉法》進行了新的修改，實現了城鄉同比選舉人大代表。

現行《選舉法》沒有規定少數民族代表的具體名額，但是通過多項規定確保少數民族在代表選舉中的廣泛代表性，從而貫徹“各民族、各地區、各方面都有適量代表”這一原則。1982年12月10日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《關于第六屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決議》第三條規定：“全國少數民族應選全國人民代表的名額，應占全國人民代表大會代表名額的百分之十二左右。人口特少的民族，至少應選全國人民代表大會代表一人?！敝髿v屆全國人大代表名額的分配堅持貫徹了這一原則。在地方人大代表方面，現行《選舉法》第十一條涉及名額分配之時規定：“自治區、聚居的少數民族多的省，經全國人民代表大會常務委員會決定，代表名額可以另加百分之五。聚居的少數民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉、民族鄉，經省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，代表名額可以另加百分之五?！?/p>

現行《選舉法》關于基層代表和婦女代表有如下規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表;應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例?！标P于基層代表的規定是在2010年修改《選舉法》時新增加的，主要用于避免黨政干部和企業家代表比例過高而基層代表過少的現象[22]。在婦女代表性方面的規定是1995年修改《選舉法》時新增加的，修改《選舉法》時曾經有人提出，各級人大代表中的婦女代表比例不低于25%，但是未獲得采納，主要原因在于這一比例在區域選舉中很難操作，難以保證[23]。

2.指導性文件中關于代表結構的制度安排

改革開放以來，關于代表結構的安排逐漸制度化，其中一個重要標志是每次換屆選舉之前，中央會轉發全國人民代表大會常務委員會黨組關于該次換屆選舉有關工作的請示報告或者意見（1980年換屆選舉由民政部主持，民政部黨組提交了關于縣級直接選舉試點情況的報告，中央批轉），具體指導各地進行換屆選舉[24];各級黨委也會參照轉發該級人大常委會黨組關于換屆選舉有關工作的意見，以具體落實中央關于新一屆換屆選舉的有關指示。在多數情況下，這些指導性文件均會就代表結構提出比較具體的建議。例如，北京市F區人大常委會黨組在其《關于做好區、鄉鎮兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見》中，即特別提及優化代表結構事宜：“在區人大代表中，基層代表的比例應不低于代表總數的 60%，特別是工人、農民和專業技術人員代表的比例要比上一屆有所上升;婦女代表所占比例應達到 30%以上，比上一屆有所提高;黨政干部擔任人大代表的比例要繼續從嚴掌握，區、鄉鎮政府、街道辦事處副職，區政府工作部門負責人一般不推薦為區人大代表候選人。少數民族代表的比例應高于少數民族占我區人口的比例;中共黨員代表的比例一般不超過代表總數的65%;民主黨派和無黨派人士、歸僑、臺胞、宗教界人士等方面代表要有適當數量;對企業負責人擔任代表要統籌兼顧，注重質量，防止比例過高;連任代表的比例一般應高于代表總數的三分之一。鄉鎮人大主席應推薦為區人大代表候選人。區人大代表和政協委員一般不交叉?！盵25]

綜合分析改革開放以來中央轉發的有代表性的關于做好全國縣鄉兩級人民代表大會換屆選舉有關工作的意見或者相關指導性文件，筆者發現，改革開放以來關于代表結構的制度安排有三個方面的特點：

第一，強調通過宣傳教育和民主協商的辦法，認真解決各方面代表的比例，避免“指選”和“派選”的辦法[26]。

第二，高度重視黨外代表和基層代表所占比例。1987年8月5日中共中央統戰部、全國人大常委會辦公廳印發《關于縣級人大、政協換屆中黨外人士比例下降情況的報告及意見》提出，“縣級人大中黨外代表所占比例，原則上應與上屆相同（黨外35%）”，這一比例迄今為止仍然是各地規范代表比例結構的重要依據[27]。黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》兩次提及增加基層代表數量，提高基層代表的比例，將對基層代表比例的重視程度提到一個新的高度。

第三，在代表結構的具體比例方面，各地具有一定的自主性。2006年中央轉發的全國人大常委會黨組《關于做好全國縣、鄉兩級人民代表大會換屆選舉有關工作的意見》明確提及，“各地要按照廣泛性和代表性要求，從本地實際出發，進一步優化代表結構。保證來自基層的工人、農民、知識分子在代表中占有適當比例，婦女代表有適當數量。少數民族代表和歸僑代表要按照法律的規定予以保證。連任的代表要占一定比例。鑒于各地情況差異較大，代表結構的具體比例可由各地自行掌握”。

3.開始重視保障流動人口的選舉權利

改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，隨著工業化和城市化的快速發展，出現了數以億計的流動人口和人戶分離人口。如何保障流動人口的選舉權利，已經受到中央和各地的廣泛重視。就各地選民登記的規則而看，流動人口原則上應在戶口所在地參加選民登記，但是流動人口在取得戶口所在地選區的選民資格證明以后，也可以在現居住地或現工作地的選區參加選民登記。

2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過的《關于第十一屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的決定》第九條首次規定，在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工代表。在實際運作方面，各地都提名了一定數量的非本地戶籍的代表候選人，有些候選人成功當選。在這方面，深圳在選區劃分方面進行了探索，2016年全市劃分了4個以外來工為主的非深戶選區，另有109個選區以非深戶為主，產生非深戶代表80多名，較上屆增加20名左右，其中農民工代表9名[28]。

五、總結與討論

基于上述描述和考察，可以得出如下初步認識。

第一，長期以來，如何優化代表結構、如何確定不同類型代表之間的比例關系，是我國人民代表大會制度中的一項獨具特色的制度安排，受到中央、地方和社會的高度重視和廣泛關注。其中，黨員和非黨員的比例、少數民族代表的比例、婦女代表的比例、軍隊代表的比例、城鄉人口代表性的比例尤其受到關注，基層代表、歸國華僑、新社會階層、流動人口等也是代表結構安排方面受到重視的要素。

第二，將歷史時段拉長加以觀察，關于代表結構比例制度安排的一個關鍵要素在于中共代表與非中共代表的比例，陜甘寧邊區時期的“三三制”原則、20世紀50年代中期對于民主黨派人士安排的高度重視、改革開放時期一直強調“中共黨員代表的比例一般不超過代表總數的65%”，均是在確定特定歷史時期黨員代表和非黨員代表的合適比例。黨員代表保持相對比較高的比例，可以保證黨的方針、路線和重大決策得到落實，而對“方方面面的代表性和廣泛性”的強調，則在客觀上發揮了社會團結和政治整合功能。

第三，從代表理論上而言，在代表選舉中對代表結構的特別重視和關注，對廣泛性和代表性的特別追求，說明我國人民代表大會制度的建設比較接近于描述性代表的傳統。正如著名代表理論家曼斯布里奇所指出，在特定的條件下強調這種方方面面的描述性代表，可以增進特定群體對于政治共同體的歸屬感[29]。當然，這并不是說我國人民代表大會制度建設不重視“代言”或者“代行”等實質代表行為，近年來對代表聯系群眾的強調，即是在推進實質性代表行為[30]。

第四，在代表結構比例的制度安排方面，我國已經形成了法律和指導性文件相互結合、比較完整的制度體系?！哆x舉法》已經就少數民族、基層和婦女代表的比例，以及解放軍、歸國華僑等代表的比例規定了原則性要求，指導性文件主要涉及黨員和非黨員代表比例、連任代表比例等代表構成要素，但是在具體比例的設置方面，指導性文件規定的數字更為明確、發揮的作用更為明顯。

第五，關于代表結構的制度安排，隨著經濟社會的發展和人民觀念的變化而與時俱進，城鄉人口按照相同比例選舉人大代表即是其中一個重要實例。近年來對基層代表的強調、對農民工代表的強調，也涉及社會各界對平等觀念的深入理解。

基于上述認識，本文提出如下學理性判斷和建議：第一，對代表結構的比例要求已經內化到中國共產黨領導選舉、革命和建設的長期歷史進程中并發揮了特殊的政治社會功能，在進一步完善人民代表大會制度、健全選舉制度的過程中，關于代表結構比例的制度安排會長期堅持，也應與時俱進，不斷改革并逐步優化。第二，代表構成的維度方面可以適度簡化，特別注意黨員和非黨員代表的比例、少數民族的代表性、婦女代表的代表性即可，其他方面的代表性可以通過選區劃分、提名程序和選舉程序完善體現出來，應當特別注意避免將非常具體的結構比例要求下派到選區和選舉單位。第三，在代表結構的具體制度安排方面，可以考慮更加重視法律在優化代表結構方面的作用，逐步將指導性文件中一些得到長期堅持的比例要求正式上升為法律規定。第四，考慮到指導性文件在指導換屆選舉工作過程中的特殊重要作用，建議將指導性文件中關于代表結構的要求更加主動地向社會公眾發布，通過宣傳使社會更加廣泛地理解這些比例要求的意義，避免由于基層工作人員的理解不透徹或者社會公眾的理解不到位而引發選舉爭議。而在實際運作過程中，要依據中央文件的精神，更多通過宣傳教育和民主協商的辦法來落實具體比例要求，盡量避免由于“指選”和“派選”而影響人民對于社會主義民主選舉的真實性和民主性的理解。

注釋：

[1]劉智、史衛民、周曉東、吳運浩：《數據選舉：人大代表選舉統計研究》，中國社會科學出版社2001年版。

[2]何俊志：《中國地方人大代表構成的變化趨勢》，載《南京社會科學》2015年第3期。

[3]閆然、孟繁新：《我國市級人大代表結構的歷史沿革變遷》，見中山大學“第三屆人大建設與公民參與”學術研討會論文集。

[4]鹿曉天、高民政：《軍隊全國人大代表的人數比例與結構的變化特點》，載《人大研究》2020年第7期。

[5]楊云彪：《從議案建議透視人大代表的結構比例》，載《人大研究》2006年第11期。

[6]崔英楠：《代表理論與代表組成結構分析》，載《法學雜志》2012年第9期。

[7]孫瑩：《論我國人大代表結構比例的調整優化》，載《中山大學學報（社會科學版）》2013年第4期。

[8]袁達毅：《推進我國選舉制度建設的幾點思考》，載《北京行政學院學報》2016年第3期。

[9]孫龍：《關于縣級人大代表直選中選區劃分制度的考察與分析》，載《新視野》2017年第5期。

[10]史衛民、雷競璇：《直接選舉： 制度與過程——縣 （區） 級人大代表選舉實證研究》，中國社會科學出版社1999年版。

[11][12]張希坡編：《革命根據地法律文獻選輯》（第二卷），中國人民大學出版社2017年版，第35、41頁。

[13]參見《陜甘寧邊區施政綱領》，載中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》，第十八冊，中央文獻出版社2011年版。

[14][18]張希坡：《人民代表大會制度創建史》，中共黨史出版社2009年版，第303～304、555頁。

[15]參見《陜甘寧邊區選舉條例》（1939年2月1日通過），載于《陜甘寧邊區政權建設》編輯組編：《陜甘寧邊區參議會資料選輯》，中共中央黨?？蒲修k公室，1984年版，第157～159頁。

[16]《陜甘寧邊區政權建設》編輯組編：《陜甘寧邊區參議會資料選輯》，中共中央黨?？蒲修k公室1984年版，第149頁。

[17]李鼎銘：《邊區人民的偉大勝利——關于選舉工作的報告》（1946年4月6日），載于《陜甘寧邊區政權建設》編輯組編：《陜甘寧邊區參議會資料選輯》，中共中央黨?？蒲修k公室1984年版，第541～549頁。

[19]鄧小平：《關于選舉法草案的說明》，1953年2月11日在中央人民政府委員會第二十二次會議上的報告。

[20][21]參見福建省人大常委會辦公廳編：《福建省歷屆縣鄉選舉文件資料選編》（1953—1987），1988年9月第一版，第88、147頁。

[22]參見李適時主編：《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第139頁。

[23]參見喬曉陽、張春生主編：《選舉法和地方組織法釋義與解答（二次修訂版）》，法律出版社1997年版，第11～12頁。

[24][27]參見劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書（1949—1998）》，中國法制出版社1999年版。

[25]參見《關于做好區、鄉鎮兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見》，F區人大常委會黨組，2016年8月5日。

[26]參見“中共中央批準民政部黨組《關于1980年上半年全國縣級直接選舉試點情況和下半年開展選舉工作需要解決的幾個問題的報告》，載于劉政、于友民、程湘清：《人民代表大會工作全書（1949—1998）》，中國法制出版社1999年版。

[28]參見《809個選區產生1300多名代表：非深戶籍代表80多名，其中農民工代表9名》，載《深圳特區報》2016年9月23日。

[29]Mansbridge， Jane. “Should Blacks Represent

Blacks and Women Represent Women？A Contingent ‘Yes.” The Journal of Politics， vol.61，no.3， 1999， pp. 628–657.

[30]關于描述性代表的理論闡述，參見漢娜·皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團2014年版;景躍進：《代表理論與中國政治——一個比較視野的考察》，載《社會科學研究》2007年第3期。

（作者系中國人民大學國際關系學院政治學系副教授，博士生導師。本文系北京市社會科學基金項目“北京區縣人大代表選舉中的選民參與追蹤研究”課題〔項目號：15KDB016〕的研究成果）