淺談地方人大立法如何堅持黨的領導

鄧智

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視立法工作，并就做好立法工作提出了一系列新思路新論斷新要求，其中第一核心要義就是堅持黨對立法工作的領導。那么地方人大立法應當如何堅持黨的領導，如何將黨的領導貫徹落實到地方人大立法工作的全過程，本文擬對這一問題談幾點看法。

一、牢固樹立黨的領導立法理念

立法理念是立法工作者對立法活動的觀點、看法或信念，是根植于立法工作者內心的一種確信或信仰。立法理念對立法行為具有重要指導作用。對新時代地方人大立法工作者而言，就是要牢固樹立黨的領導立法理念，將黨的領導深深地根植于自己的內心，融入自己的血液。

（一）強化黨的領導理論武裝。立法是國家的一項重大政治活動。憲法規定，我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。這就要求地方人大立法工作者在立法工作中應當旗幟鮮明地講政治，旗幟鮮明地堅持黨的領導，強化黨的領導理論武裝。一是要深入學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想。這一指導思想明確了新時代地方人大立法的目標任務、立場觀點、路徑方法、根本保證等，從根本上解決了新時代地方人大立什么法、怎么立法的問題，是我們做好新時代地方人大立法所有工作的金鑰匙。作為地方人大立法工作者，對此要深入學反復學，要學思踐悟，將理論轉化為指導立法實踐、推進立法工作的強大思想武器。二是要深刻領會習近平總書記關于全面依法治國的精神實質和核心要義，特別是要學習領會好習近平總書記關于立法工作的指示精神。在立法過程中，對于所要規范的事項，要精準把握黨中央和習近平總書記的指示精神，善于運用黨的領導理論來分析立法問題、破解立法難題，真正把理論學習成果轉化為立法工作成效。三是要將黨的領導理論與地方實際相結合，指導地方立法實踐。黨的十九屆四中全會提出：“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法?！比珖舜蟪Ｎ瘯瘑T長栗戰書指出：“地方立法要圍繞貫徹落實黨的十九大精神、貫徹落實新發展理念，抓住重點，突出地方特色?！奔訌娡七M經濟高質量發展立法、惠民立法、生態環保領域立法、弘德立法、協同立法等重點領域立法。那么對地方人大而言，要做好這五個重點領域的立法，就應當根據自身情況作出不同安排。比如，就推動經濟高質量發展立法而言，存在多個立法角度，各地應具體分析是創新體制方面、市場環境方面的問題，還是政策支持方面的問題等，然后再具體立法。再如，為應對公共衛生突發事件、保證人民群眾生命健康安全，全國人大常委會提出當前和近幾年需要制定、修改完善包括傳染病防治法、突發事件應對法、野生動物保護法、動物防疫法、中醫藥法等在內的幾十部法律，那么地方人大需要根據本地區實際情況，有計劃、有步驟、有針對性進行立改廢等工作。

（二）自覺維護憲法和法律、行政法規權威。立法法規定，地方性法規不得與國家法律、行政法規相抵觸。為什么不能相抵觸？從政治角度分析，國家法律、行政法規都是在黨中央的領導下制定的，體現了黨中央的意志，制定地方性法規做到“不與國家法律、行政法規相抵觸”就是做到“兩個維護”在地方立法中的具體體現。一是準確理解和精準把握憲法、法律和行政法規規定精神。對法律、行政法規而言，所規范的是在全國范圍內帶有共性的事項，由于這些規范是對公民、法人和其他組織權利義務劃定的底線，地方性法規要做到不抵觸就不得突破這個底線。具體言之，地方性法規對于法律、行政法規確定的義務性規范，不得超出義務性規范設定的標準上限設定更多義務;對于法律、行政法規確定的權利性規范，不得超出設定的標準下限減損權利。二是地方立法應當助力構建中國特色社會主義法律體系。我國是單一制國家，只有一個法律體系，這就是中國特色社會主義法律體系。地方立法沒有自己的體系，在立法中不應追求大而全小而全，應當在中國特色社會法律體系的基本原則、基本框架內進行立法，并結合自身實際，對法律、行政法規進行有益完善和補充，統一到中國特色社會主義法律體系中。

二、立法過程始終堅持黨的領導

（一）在黨的領導下謀劃立法工作。立法規劃和年度立法計劃決定地方性法規的選題和立項，是地方立法的源頭。長期以來，地方立法規劃和年度立法計劃所確定的立法項目多數是在地方政府部門所提立法建議的基礎上綜合而成。由于這些立法項目多是站在部門角度，缺乏全局視角，最后出臺的法規并不一定很好地體現了地方黨委政府的意圖，容易浪費立法資源。因此，制定立法規劃和年度立法計劃應當改變以前做法，從一開始就應當置于地方黨委的領導之下。地方人大在立法規劃和年度立法計劃擬定之初應當主動就立法方向、立法重點等問題向黨委匯報，聽取黨委指示;接下來認真研學分析中央和地方黨代會、黨委全會、年度經濟工作會議、年度工作要點等會議、文件精神，篩查整理出基本立法選項;在此基礎上再廣泛地征求政府部門和社會各界的意見、開展立法項目論證等形成立法規劃和年度立法計劃草案，最后報地方黨委審定。

（二）重要地方性法規由地方黨委領導起草。領導重要地方性法規的立法，包括政治方面立法和重大經濟社會方面立法，是地方黨委領導立法的重要內容。地方人大對于重要地方性法規的調研起草、審議修改、表決通過等各方面各環節的工作都應當主動及時向黨委匯報，聽取黨委的指示，特別是對于法規草案指導思想、擬解決的問題、制度措施安排等主要內容應當落實黨委的指示要求。此外，對于特別重要的地方性法規，也可探索由地方黨委主要負責同志牽頭負責起草，第一時間落實黨委的指示要求，協調解決立法中存在的問題，并按照立法法和地方立法條例規定的程序，依法提請審議表決。

（三）地方性法規中的重大問題由地方黨委決定。由于地方性法規涉及廣大人民群眾的基本權益和地方經濟社會發展大事，地方人大應當在地方性法規通過前，將地方性法規所涉及的基本問題和框架措施，比如調整范圍、規范的主要問題、主要對策措施、法律責任等重大問題，向黨委進行匯報，聽取意見和建議。對于地方性法規在立法過程中所遇到的重點難點問題，應及時由地方人大常委會黨組向同級黨委匯報，由地方黨委決定。

三、立法結果始終體現黨的領導

（一）地方性法規成為落實黨的決策部署重要方式。我們黨歷來重視法治建設，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經驗和深刻教訓，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設，把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，加快推進法治國家建設。習近平總書記指出，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，要善于運用法治思維和法治方式解決問題。改革開放以來，地方性法規圍繞黨和國家改革發展大局，全面貫徹落實黨中央的決策部署，堅持立法與改革決策相銜接，創造性地開展立法工作，推動以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善，成為落實黨的決策部署的重要載體。

（二）地方性法規應當精準體現黨的決策部署。堅持黨對立法工作的領導就是要立足地方人大的職能定位，推動黨中央決策部署和地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署在地方落細落地落實。一是地方性法規應當精準地將黨的決策部署轉化為具體法律條文。如為貫徹落實習近平總書記作出的“共抓大保護，不搞大開發”“要守護好一江碧水”的指示精神，湖南省人大常委會立即啟動了《湖南省洞庭湖保護條例》的立法工作，從洞庭湖保護范圍、管理體制、污染防治、生態保護與修復等方面對總書記指示精神進行了具體細化落實，將有效解決洞庭湖保護法律制度不健全、管理體制不統一、保護權責不清、執法監督力度不夠等問題。二是地方性法規應當創造性將黨的決策部署落細落地落實。如新冠肺炎疫情發生后，全國人大常委會貫徹落實習近平總書記的指示精神出臺了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》。地方人大要做到貫徹落實習近平總書記重要指示、全國人大常委會的決定和省委工作要求，就必須在規定全面禁止食用陸生野生動物的同時，對決定通過前已取得陸生野生動物經營許可證的養殖戶作出轉變生產經營活動以及經濟補償的有關安排，并明確政府及時出臺適當補償規定、轉型到位的具體時限。唯有如此，黨的決策部署才能真正落實到位。

四、完善黨領導地方立法的體制機制

（一）發揮地方人大常委會黨組日常性把關作用。地方人大常委會黨組發揮在立法工作中把方向、管大局、保落實的領導作用，通過經常性聽取立法工作匯報，對每一件法規案調研起草、審議修改的基本框架和主要內容提出指導性意見和建議，及時研究解決立法中遇到的困難問題等，推動黨的主張和重大決策轉化為地方性法規，確保黨的理論和路線方針政策的貫徹落實。

（二）立法工作匯報制度化規范化。從立法實踐看，雖然一些地方黨委聽取了地方人大關于立法工作的匯報，但還沒有做到制度化、規范化、常態化。地方人大要進一步健全向黨委請示匯報制度，爭取在每一部法規通過前，都通過制度化安排將法規的主要調整對象、基本制度安排、各方權利義務等基本內容向地方黨委進行匯報，聽取黨委指示意見。

（三）重大問題請示報告制度化。地方人大要進一步明確立法中重大問題請示報告的范圍，哪些可以由人大依職權決定，哪些應當向地方黨委請示，哪些應當專題請示報告，哪些是一般性請示報告，做到該請示的請示、該報告的報告。要進一步明確請示報告的程序、材料準備以及對地方黨委決定的貫徹落實情況再報告等有關事項。

（作者單位：湖南省人大常委會辦公廳）