國家治理視域下全國人大專門委員會機構改革

袁田西竹

一、導論

《中華人民共和國憲法》第七十條規定，全國人民代表大會可以設立專門委員會，在全國人大閉會期間，各專門委員會受全國人大常務委員會的領導[1]。全國人大專門委員會作為全國人大組織結構中的一部分，發揮著至關重要的作用。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！盵2]十八屆四中全會研究了全面推進依法治國等問題，指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求[3]。在十九屆三中全會上通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》又提出，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革?！盵4]可見，國家治理與依法治國、機構改革密切相關。

2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》具體地指出要深化全國人大機構改革，完善全國人大專門委員會設置，并給出了專門委員會的改革方案[5]。本文就試圖在國家治理的視域下，對全國人大專門委員會的機構改革進行深入研究，包括機構改革的歷史路徑、改革特點、改革邏輯以及改革意義。

目前，學術界關于國家治理的文獻有以下三方面：首先為針對國家治理本身的研究，包含對國家治理基本理論的研究，例如國家治理的含義、衡量標準、目標等，以及對中國國家治理的研究[6]。有關于中國的國家治理，習近平對國家治理體系和治理能力下了定義：國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化等各領域體制機制、法律法規安排;國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面，他還指出了國家治理體系與治理能力相輔相成的關系[7]。

其次是學者們結合法治與國家治理的研究，即對這兩者之間關系和人大制度重要性的討論。例如，潘國紅認為人民代表大會制度體現了現代國家治理人民性、民主性、法治性和程序性等特征，與國家治理的內涵和基本要求具有一致性和同體性[8]。楊雪冬認為人民代表大會制度從三個方面賦予了當代中國治理體系現代性，人民代表大會制度的完善是國家治理體系現代化的表現[9]。

再次，學者們結合機構改革與國家治理進行了研究，如，竺乾威認為國家治理現代化既是機構改革的目標也是機構改革的手段，為未來改革提出策略[10]。汪玉凱研究了2018年機構改革的思路、重點及難點，指出這次改革是新時代黨和國家機構職能體系的重構，對實現國家治理現代化有重大意義[11]。

學者們對全國人大專門委員會的研究主要從五個方向開展：對專門委員會變革歷史的研究[12]，專門委員會機構和人員的研究[13]，專門委員會的職權的研究[14]，專門委員會與政府部門之間關系的研究[15]，中外立法機構委員會的比較研究[16]。

通過梳理以上文獻發現，這些研究分別在國家治理、依法治國、機構改革和全國人大專門委員會四個方面論述得較為充分，但是尚未有學者從國家治理視域考察專門委員會。本文就將針對專門委員會機構改革開展研究。

二、全國人大專門委員會機構改革

（一）歷史軌跡

自第一屆全國人民代表大會第一次會議召開以來，全國人大專門委員會經歷了一個逐步完善的過程。本文在此以機構變革為劃分依據，將專門委員會的發展分為三個階段。

1.機構初創階段（1954—1982年）

1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開標志著全國人大專門委員會的創設。根據1954年憲法的規定：“全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會。民族委員會和法案委員會，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務委員會的領導?！盵17]但值得注意的是，當時并未使用“專門委員會”這一詞語，也沒有涉及其他專門委員會。

民族委員會在第一、二、三、五屆全國人大都有設立，第四屆全國人大因“文化大革命”而未設立。法案委員會同樣只存在于第一、二、三、五屆全國人大，是之后的法律委員會的前身。此外，在這一期間，“民族委員會和法案委員會的活動很少，幾乎算不上常設的專門委員會?！盵18]因此，第一階段里專門委員會的運行并不穩定，機構數量較少，發揮作用十分有限。

2.機構發展階段（1982—2018年）

改革開放以后，黨和國家進入社會主義現代化建設的新時期，國家的發展對人大制度的完善提出了要求。于是，1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的憲法中規定要設立新的專門委員會以及專門委員會的職權：“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會?！薄案鲗ｉT委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會領導下，研究、審議和擬訂有關議案?！盵19]

同時，這次會議還通過了全國人大組織法，該法對專門委員會設置了更為詳細的要求，包括各專門委員會受全國人大及常委會領導，委員會組成人員包含主任委員、副主任委員和委員，他們的人選由主席團在代表中提名、大會通過，以及專委會的職責等。全國人大組織法第三十七條對憲法第七十條專門委員會職責作了補充：審議全國人大主席團或者常委會交付的議案;提出屬于全國人大或常委會職權范圍內同本委員會有關的議案;審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令等等，提出報告;審議全國人大主席團或常委會交付的質詢案，聽取受質詢機關對質詢案的答復，必要時提出報告;對屬于全國人大或常委會職權范圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議[20]。

按照規定，1983年6月，第六屆全國人大設立了六個專門委員會，它們依據憲法與全國人大組織法制定的規則工作。此時，全國人大專門委員會已初具規模。1988年，第七屆全國人民代表大會第一次會議又增設內務司法委員會，負責內務司法方面的工作。

1989年，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了全國人大議事規則，在議事規則的第二章議案的提出和審議，第三章審議工作報告、審查國家計劃和國家預算，第四章國家機構組成人員的選舉、罷免、任免和辭職，第五章詢問和質詢中都提及了專門委員會。相較之前的法律該規則不同之處主要在于兩點：一是規定國務院關于國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關于國家預算及預算執行情況的報告等需由財政經濟委員會和有關的專門委員會審查，并且財政經濟委員會要根據各代表團和有關的專門委員會的審查意見進行審查，提出審查結果報告;二是規定專門委員會協助處理質詢案[21]。

1993年，第八屆全國人民代表大會第一次會議增設了全國人大環境與資源保護委員會。1998年，第九屆全國人民代表大會第一次會議增設了全國人大農業和農村委員會。專門委員會得到進一步完善，這9個機構也一直延續下來。

2005年，全國人大常委會辦公廳出臺了5個工作文件，其中包括《關于充分發揮專門委員會作用的若干意見》。其中規定了專門委員會要提前介入國務院、最高人民檢察院等提出的法律案;協助常委會開展監督工作，做好前期和后期兩個方面的工作，跟蹤督查常委會審議執法檢查報告和專題工作報告的整改落實情況;對相關法規和司法解釋進行備案審查等[22]。這一意見更加明確了專門委員會的權力和作用。

這一階段的全國人大專門委員會取得了很大發展，因為機構設置、人員設置、職責權力、工作程序這四方面的規定都更具體詳細，相關法律和工作原則也一直延續至今。各專門委員會在各自領域開展工作，發揮職能。

3.機構完善階段（2018年至今）

2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》提出進一步完善專門委員會，具體為：增設全國人大社會建設委員會;將全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會;將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。社會建設委員會負責勞動就業、社會保障、民政事務、群團組織、安全生產等方面。監察和司法委員會在原有職責上增加了配合深化國家監察體制改革、完善國家監察制度體系、推動實現黨內監督和國家機關監督有機統一方面的內容。憲法和法律委員會則增加了推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責[23]。

2018年這次“兩個改名和一個增設”的機構改革使專門委員會能更好地發揮職能作用。至此，全國人大共有10個專門委員會，我國也已形成了一個更加完備和專業化的專門委員會機構體系。

（二）改革特點

總體而言，專門委員會的改革包括五次機構新增和兩次機構改名。根據專門委員會的歷次改革，本文總結出以下四個特點：

第一，機構數量一直增加，部門日漸完備。從1954年至今，全國人大專門委員會由2個增加至10個（見表1），從只負責民族和法案相關工作到覆蓋十余個領域，與國務院許多部門對口。

第二，專門委員會職能不斷增加。隨著1982年憲法、全國人大組織法、立法法的頒布以及全國人大議事規則和《若干意見》的發布，各專門委員會最初“研究、審議、擬定有關議案”的三項職權被更詳細地闡釋為五項職權，并且除了立法相關工作外還增加了協助全國人大常委會行使監督權，開展執法檢查進行監督的職責。

第三，人員數量先增加，后相對穩定不變。法律從未規定專門委員會的人員數目，一直使用“若干人”進行表述。但是，在統計了第六屆以來各屆各專門委員會的人數后，筆者發現專門委員會總人數先保持增加，到第十屆之后相對穩定下來。各委員會人數盡管有差距，但是大體趨勢是增加（見表2）。

第四，改革工具從增加型到調整型。在2018年的機構改革之前，專委會改革一直是在增加內容，即增設機構、增加職能等等。而到2018年，改革方案盡管也涉及增加一個委員會，但是該委員會是在整合內務司法委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會的相關職責的基礎上設立的[25]，并且兩次改名也顯示出對現有機構的加強完善，這說明此次改革已經進入了對機構進行調整的新階段。

（三）改革邏輯

本文認為，全國人大專門委員會機構改革受到以下三種改革邏輯影響。

首先，國家治理需要專門委員會的完善。依法而治和民主問責是國家治理現代化的重要內容[26]。隨著時代發展，許多領域對新的法律有了要求，為了更好地進行治理，就需要盡快地推進立法與監督工作，于是相應的專門委員會應運而生。例如，20世紀九十年代，氣候變化和環境保護問題日益嚴峻，全國人大便設立了環境與資源保護委員會處理相關的議案、協助執法監督等;而為了“適應統籌推進‘五位一體總體布局需要，加強社會建設，創新社會管理，更好保障和改善民生，推進社會領域法律制度建設”[27]，又增設了社會建設委員會。

其次，人民代表大會制度對專門委員會改革提出了要求。人民代表大會制度作為我國根本政治制度，有著改革與完善的必要性。專門委員會以技術化和專業化為優勢，大大提高了人大工作的專業水平，同時作為常設機構還保證了人大立法、監督的常態化，發揮著不可替代的作用。作為全國人大的重要組成部分，專門委員會也有改革與完善的必要性。其中一個具體表現就是黨中央不斷對全國人大專門委員會的發展作出要求，正如習近平總書記在黨的十九大報告中所說：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！薄巴晟迫舜髮ｉT委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構?！盵28]對人大制度完善的需求推動了專門委員會的改革。

最后，對專門委員會的改革也借鑒了國外經驗。早在1956、1957年，全國人大就曾提出過增設專門委員會，為此，彭真副委員長兼秘書長專門率團去蘇聯等6國進行考察，研究各國經驗，針對中國國情提出了在全國人大增設政治法律、工業、交通、商業、農業、社會福利、文化教育和外交等8個專門委員會的方案，以協助全國人大常委會進行立法、監督等方面的工作[29]。到1979年，以彭真為主任的法制委員會及全國人大常委會辦公廳會同外交部委托一些社會主義國家，以及歐美一些實行議會制度歷史較長的國家使館，收集各國議會常設委員會設置情況的材料，并加以比較研究，這為全國人大專門委員會的建設提出了寶貴經驗[30]。

三、全國人大專門委員會機構改革意義

全國人大專門委員會的改革在推動國家治理體系現代化、提高國家治理能力中起著重要作用。具體來看，有以下五個方面：

首先，專門委員會機構改革保障了民主。據全國人大組織法第三十五條規定：“各專門委員會的主任委員副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會可以補充任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由委員長會議提名，常務委員會會議通過?！盵31]這就意味著專門委員會的組成人員均為人大代表，他們通過民主選舉出來，堅持民主集中制原則，實行民主審議，代表人民的利益和意志。委員們通過在研究、審議和擬定議案時遵循民主立法的原則，推進維護人民利益的議案的審議等工作，促進民主化。

第二，專委會機構改革促進了法治。專門委員會的改革內容包含了增加專委會的職責：從無明確規定到職責包含協助人大行使立法權和監督權。專門委員會承擔審議法律草案等工作有利于法律體系的健全完善，開展執法檢查等監督工作則有利于促進其他部門的嚴格執法、公正司法。2018年機構改革對曾經的法律委員會的更名，還體現了我國對憲法的重視，憲法和法律委員會“增加了推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等工作職責”，有助于維護憲法權威，健全憲法的實施和監督，堅持了依憲治國，推動了依法治國。

第三，改革專委會使其工作、機構設置更加科學。全國人大專門委員會的組成人員主要來自黨、政、軍、外交、經濟等部門有豐富實踐經驗的領導干部和專家學者，并且還可以根據工作需要，任命專家為顧問，這保證了專門委員會行使職權的專業化，保證了效率。同時，在進行機構增設之后，越來越完善的體系使得各類法案能由在相關領域具有專業水平的委員處理;社會建設委員會對財政經濟等委員會職責的整合則體現出委員會部門設置越來越合理，亦提高了專門委員會的工作效率。它們有效地履行職責，也就提高了人大的工作質量與效率，有利于有效維護社會穩定和秩序。

第四，機構改革使得制度安排更加完善。有關專門委員會的憲法、全國人大組織法、立法法等法律制度的頒布使得專門委員會的運行更加制度化。同時，對專門委員會進行改革也是對人民代表大會制度的不斷完善，而人大制度是我國國家制度的基礎，因此專委會機構改革推進了制度化。

第五，改革后的專委會具有更為協調的系統。其一，專門委員會設置的完善使得它們與國務院大多數部門對口，通過在執法檢查監督、處理質詢案、審查預算方案等工作中與這些部門對口，促進了立法機關與行政機關的相互協調。其二，全國人大專門委員會也在不斷加強與地方人大及其對口部門的聯系和交流，在立法、監督等方面聽取和反映地方人大及有關部門的意見，維護了中央和地方關系的協調。其三，專門委員會之間的合作對于促進專門委員會作為一個整體的協調運作也有著意義，例如十三屆全國人大常委會將聽取和審議脫貧攻堅工作情況的專題調研報告交由農業與農村委員會和民族委員會共同組織實施[32]。專門委員會的完善有利于部門之間和層級之間的協調。

四、結語

全國人大專門委員會從最初設立到現在已經過了六十余年，這期間專門委員會經歷了多次機構改革，本文據此將其發展過程劃分為三個階段，即機構初創階段、機構發展階段與機構完善階段。通過對專門委員會五次增設、兩次改名的機構改革進行研究，發現專門委員會機構改革具有四個特點：機構數量增加，部門日漸完備;職能不斷增加;人員先增加后相對穩定不變;改革工具由增加型轉為調整型。專門委員會機構改革的邏輯起點包含三方面：國家治理要求專門委員會的完善，人民代表大會制度要求專門委員會的改革，通過借鑒國外經驗意識到改革的必要性。專門委員會的機構改革保障了民主，促進了法治，使機構設置和職能發揮更加科學，制度安排更加完善，運作系統更加協調，有助于提高國家治理能力，推動國家治理體系現代化。

注釋：

[1]新華網：《中華人民共和國憲法》，2018年3月22日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_11

22572202.htm，訪問時間為2020年7月14日。

[2]中國政府網：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/zheng

ce/2013-11/15/content_5407874.htm，訪問時間為2020年7月14日。

[3]中國政府網：《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2014年10月28日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，訪問時間為2020年7月14日。

[4]中國政府網：《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，2018年3月4日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/04/content_5270704.htm，訪問時間為2020年7月14日。

[5][23][25][27]中國政府網：《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，2018年3月21日，http：//www.gov.cn/zhengce/2018-03/21/content_5276191.htm#1，訪問時間為2020年7月14日。

[6]燕繼榮：《現代國家及其治理》，載《中國行政管理》2015年第5期;燕繼榮：《國家治理現代化的重要任務》，載《人民論壇》2017年3月上;孫洪敏：《國家治理現代化的理論框架及其構建》，載《學習與探索》2015年第3期;俞可平：《衡量國家治理體系現代化的基本標準》，載《南京日報》2013年12月10日第A07版。

[7]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，載《求是》2014年第1期。

[8]潘國紅：《在新的歷史起點上堅持和完善人民代表大會制度——學習習近平同志關于人大制度和人大工作的重要論述》，載《人大研究》2017年第5期。

[9]楊雪冬：《人民代表大會制度的完善與國家治理體系現代化》，載《團結》2016年第6期。

[10]竺乾威：《國家治理現代化與機構改革》，載《學術界》2016年第11期。

[11]汪玉凱：《黨和國家機構改革與國家治理現代化》，載《中共天津市委黨校學報》2018年第3期。

[12]周長鮮、王維國：《建國70年來人大專門委員會制度的歷史演進》，載《人大研究》2019年第6期;王玉明：《加強全國人大專門委員會建設勢在必行》，載《學術交流》1988年第1期。

[13]周偉：《完善全國人大專門委員會工作機構研究》，載《西南民族學院學報（哲學社會科學版）》2001年第4期;周偉：《全國人大增設專門委員會問題探討》，載《河北法學》2000年第1期;劉樂明：《全國人大專門委員會委員結構及其問題研究——基于十一屆全國人大專門委員會271名委員的統計分析》，載《人大研究》2012年第12期。

[14]符喬蔭：《賦予專門委員會監督權完善國家權力機關監督機制》，載《人大研究》1993年第8期。

[15]趙一單：《全國人大專門委員會立法職能中的雙重制約結構》，載《財經法學》2018年第2期。

[16]陳國民：《中美兩國立法機構委員會的法律地位和作用》，載《中國人大》2014年第13期。

[17]中國人大網：《中華人民共和國憲法（1954年）》，2000年12月26日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_4264.htm，訪問時間為2020年7月16日。

[18]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第252頁。

[19]中國人大網：《中華人民共和國憲法（1982年）》，2000年12月6日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4421.htm，訪問時間為2020年7月16日。

[20][31]中國人大網：《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，2000年12月6日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4425.htm，訪問時間為2020年7月16日。

[21]中國人大網：《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》，2000年12月5日，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/05/content_4520.htm，訪問時間為2020年7月16日。

[22]中國人大網：《全國人大常委會辦公廳出臺5個相關工作文件》，2005年6月18日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c196/200506/c7af77abf1ee490281410cafa44f8927.shtml，訪問時間為2020年7月16日。

[24]中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/index.shtml，訪問時間為2020年7月18日。

[26]燕繼榮：《現代國家及其治理》，載《中國行政管理》2015年第5期。

[28]新華網：《習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日， http：//www.

xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_112186752

9.htm，訪問時間為2020年7月18日。

[29][30]周長鮮、王維國：《建國70年來人大專門委員會制度的歷史演進》，載《人大研究》2019年第6期，第4、6頁。

[32]全國人大常委會辦公廳：《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》，2019年4月15日，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/wxzl/gongbao/site161/20190510/1078d290

9bbf1e3f616301.pdf，訪問時間為2020年7月20日。

（作者系北京外國語大學國際關系學院外交學專業2018級碩士研究生）