縣級政府應急管理體系分析與研究

摘 要：黨的十八大以來，習近平總書記從全局和戰略高度，深刻闡述了新形勢下事關公共安全與應急管理工作方向性、根本性、戰略性的重大問題，提出了一系列新思想、新論斷、新要求，這是做好新時代公共安全與應急管理工作的根本遵循和行動指南?？h級政府不僅是處置各類事件的前沿，也是突發事件屬地管理的責任主體，擔負對重大安全風險的防范化解、對各類災害事故的應對處置等重要職責，承擔著維護社會穩定和保護人民群眾生命財產安全的重要使命。本文基于對察布查爾錫伯自治縣政府應急管理體系的調查，總結在體制、機制、管理人員、經費保障等方面存在的問題和困難，進而提出堅持權責對等，優化公共安全體系、明確安全職責、打造基層救援體系登基本思路，以期進一步推進察布查爾縣政府應急管理工作向前發展。

關鍵詞：縣級政府;應急管理;體系;察布查爾縣

習近平總書記強調風險治理關乎我們黨和國家事業發展，特別是對于全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利具有十分重大的意義。將風險治理置于治國理政的突出位置，體現出習近平總書記整體風險治理的思想，尤其在今年新冠肺炎疫情的重大考驗之下，讓全國甚至是全世界人民更加清醒地明白，無法科學有效地處置解決社會重大風險，那么國家安全就很有可能面臨重大威脅，因此增強應急治理能力，健全應急管理體系，提高處置急難險重任務的能力，將是我們未來治理之路上的一道難關、險關。而在應急管理中，政府及其他公共機構也日益凸顯其主導地位，在應對特大、重大事故災害時，通過建立科學有效的應對機制，在事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，運用科學技術、規劃、管理等手段，采取必要的措施，保障人民生命健康和財產安全、促進社會安全健康發展?？h級政府作為應對各類突發事件最一線的的行政管理組織，完善應急管理機制、有效建立管理體系、高效運用體制機制提升應急管理能力具有考驗執政能力的重大意義。

一、察布查爾縣應急管理體系建設基本情況

1.初步建立應急管理體系。察布查爾錫伯自治縣（簡稱察布查爾縣）在2019年機構改革之后，以隱患排查長效機制為依托，堅持綜合統籌、優化職責、整合力量、把穩基本盤，推動行業部門履職盡責，構建大應急格局，全力推動安全生產工作做深做實。2019年1月至11月份，察布查爾縣發生生產安全事故123起（均為火災事故），無人員傷亡，直接經濟損失41.835萬元。同比2018年，事故起數下降31.3%，傷亡人數與2018年持平，直接經濟損失下降29.53%，安全生產四項指標呈兩平穩兩下降趨勢。

2.基本完善應急管理制度。按照《察布查爾縣黨政領導干部安全生產責任制規定》，厘清鄉（鎮）場、成員單位、企業工作職責，責任到崗、責任到人。重點將《察布查爾縣安全生產有隱患排查治理長效機制》落實到位;制定了《察布查爾縣安全生產綜合應急預案和非煤礦山、?；穼ｍ楊A案》、地震應急預案和地質災害防治應急預案，組織開展全縣綜合性應急演練，分別提升中小學生預防地震火災能力和處理重大交通事故能力?！安觳疾闋柨h大規模停電應急演練”為初次政企聯合演練，提升了察布查爾縣應對大規模停電突發事件處置能力。

3.加強建設應急保障能力。察布查爾縣探索農村防火新思路，推動鄉（鎮）場消防自救體系建設，加強微型消防站建設，將16輛灑水車改造成消防灑水“兩用車輛”，解決了“遠水難救近火”問題;做好綜合減災規劃，掌握地震和地質災害點、森林草原火災隱患點、防洪抗旱隱患點，及時做好防災減災預警和信息發布。

4.穩步開展安全教育活動。一是利用5月防災減災周及6月安全生產月，對15個鄉（鎮）場同步開展“防災減災日”、“安全生產咨詢日”，開展安全生產“八進”活動;通過“周一升國旗”、農牧民夜校不斷提升群眾的安全意識和防災減災技能。二是聯合供電公司，對重點企業大型車輛操作人員開展安全教育，避免對電力設施和通信設施損害造成人員傷亡和財產損失。

二、察布查爾縣政府應急管理體系建設中存在的問題

1.規范體系不健全

一是應急管理體系延用舊的安全監管體系?？v向從國家、到省、市，到縣、鄉，過去的末端是企業，主要是工業企業。應急管理機構改革后，監督或者管理的范圍擴大了，不僅包括安全生產，還包括自然災害救援，末端是社區、家庭。鄉鎮、村（社區）、小區自救、互救體系建設匱乏，基礎不牢。大多數縣級應急管理部門只劃入職責，編制劃轉和人員轉隸的比較少。雖然職責增加，但力量幾乎還是原安全監管部門人員，導致一些內設部門身兼多職。

2.聯動機制不順暢

機構改革后，按照全危險方法應對要求，以一套指揮體系應對不同災種，將抗震救災、防汛抗旱、森林防火和減災委員會職責納入應急管理部門完全承擔。但從目前情況來看，察布查爾縣多災害指揮部門并存，各鄉鎮、部門防災救災、應急和安全生產工作并未整合，存在“兩張皮”甚至“三張皮”情況，部分鄉鎮安全生產、應急管理、防災減災救災由三人負責，缺少聯動，受災統計仍由民政干事負責，遭受雨災、風災后受災信息不能及時準確上報。綜合性消防救援隊伍是垂直管理，縣級應急管理部門對消防大隊沒有指揮權，多以協商形式處置救援，指揮、聯絡機制不順暢，導致消防救援隊伍無法發揮更大作用。

3.職責劃分不精準

一是安全綜合監管和行業監管職責分工不清晰。應急管理部門是綜合監管部門，負責安全生產綜合監督管理工作，而相對的其他部門屬于行業監管部門。但是，這種界定混淆邊界、模糊不清，出現很多重疊和盲區。其次是綜合監管部門缺乏一定的權威和執法手段，縣級應急管理部門名義上代表同級政府行使綜合監督管理職權，實際上作為縣政府一個普通部門，沒有實質性的權威和手段，綜合監管“有名無實”。

二是自然災害“防治”與“救治”劃分不清。編制部門將“整合”誤解為“一并劃入”，將很多災害“防治”職責一并劃入縣級應急管理部門。由于縣級應急管理部門不是自然資源、水利、森林的行業監管部門，沒有相應的源頭管理、規劃建設、執法監督等職權，“防治”有心無力，導致應急管理部門和相關部門不斷扯皮，很多工作陷于爭論或者停擺。

4.應急力量薄弱

一是安全執法隊伍不健全。機構改革后，察布查爾縣應急管理局整合了11個單位13項職能，核定編制22人，實際在編人員11人，除“訪惠聚”工作組派駐、駐村管寺派駐等，實際在崗人員只有11人。其中應急辦、水利、地震災害、草原防火無人員轉隸;安全執法、自然災害防治等方面都是兼職任職人員多。應急工作人員、搶險人員未納入公務員序列，無危險補貼，未購買人身安全保險，加之業務能力缺乏，在執法檢查、行業監管、綜合防災減災救災中捉襟見肘，運轉困難，無法保障應急突發事件的處理解決。

二是應急裝備落后?？h級應急管理部門信息化程度非常低，即使有，也是停留在數據錄入、統計的低層次水平。在自然災害防治過程中，主要是通過人力開展風險評估、隱患排查、預警，檢測等科技設備數量不足且十分落后，即使是綜合性相仿救援隊伍，其裝備也與當前科技發展水平有相當大的差距。

三是物資保障不足。大多數縣級應急管理局沒有倉庫，沒有充備的帳篷、被褥等救災物資，水、方便面等賑災食品較少儲備，應急避難場所沒有沒有足夠的物資，沙袋、水泵、沖鋒舟等“三防”搶險物資欠缺。除此之外，生產能力和合同儲備為落實，社會力量參與物資保障少，浮吊、挖掘機等大型工程機械關鍵時刻無處可調。

5.經費保障不到位

察布查爾縣綜合防災減災規劃編制、總體應急預案和安全生產類、自然災害類應急預案編制、防災減災救災科普教育、大型應急演練等工作受資金投入少而成效甚微;消防車改造項目也十分被動。

三、察布查爾縣政府應急管理體系建設的對策思考

1.建立公共安全機制體系，落實安全管控責任

一是縣級政府要以法律法規的要求規范機制建設流程與內容。圍繞應急管理全過程，系統設計應急管理機制，以協調各方面職責關系為重點，鼓勵各個利益相關方共同參與商議、評議及制定，便于后期機制的執行和落實。

二是打破安全生產和自然災害的邊界，統一內部人士，以一套公共安全體系應對事故和災難。圍繞事故、災難，建立包括風險識別與評估、預防與準備、預警與預測、應急與處置、災害評估與回復在內的全生命周期、全過程干預體系。按照“全危險方法”原則，打破就有的“條條分割”，建立唯一一套指揮體系?？h級公共安全體系除了自身改革外，還需上級相應的改革，否則仍是“上面千條線，下面一根針”。

2.建立綜合性聯絡機制、構建聯動聯查格局

與消防隊伍錯位發展，建立危險化學品、地下密閉空間、煤礦、森林等專職應急救援隊。統籌社會救援力量，依托企事業單位，通過合作或者購買服務的方式建立專業、半專業的專兼職專項搶險救援隊伍;依托基層護林員、治安員、護邊員、網格員組成兼職搶險救援隊伍;依托武裝部門將民兵納入搶險救援隊伍;整合具有專業技能的應急志愿組織力量;依托社區、小區，加強對聯防隊員、保安的訓練，建立互救體系。加強對各支隊伍的訓練、聯合演練和指揮。依托伊犁州應急管理局與縣應急管理局進行州縣聯查，加強縣級督查力度，加大專項檢查整治力度，確保責任鏈條有效銜接，形成整體工作合力。

3.明確安全職責分工，推進規范化建設

（1）厘清橫向工作任務。公共安全體系絕不是應急管理部門一家的體系，而是把各個部門和單位納入整個體系當中，按照各自職責共同對事故和災難進行干預。要把安全監督、自然災害防止邊界劃定清楚，按照“管行業管安全”的原則，將行業安全監督管理、自然災害防治繼續交由各行業、專業監督管理部門負責，包括風險識別與評估、預防、災害恢復等，特別是要自上而下理順消防監督職責，讓基層消防有人管。明確安全生產預防領域各部門監管清單，建立“一個企業一種安全監管主體”模式，減少交叉，在重疊領域要明確行業監管為主、專業監管為次的原則;在災害防治領域，明確行業部門的管理職責，強化規劃、預防、預警設施建設和日常治理等工作。

（2）優化縱向工作層次。按照“八爪魚”理論，下級有自主思考能力的執行隊伍，上級要激發其創造性。優化上下級關系，明確對應的工作職責。堅持責權對等，明確各部門安全監管職責定位，根據職責邊界、權力、監管范圍，確定安全監管責任。州、縣、鄉三級職責各有側重，加強對下級的指導，降低直接干預。以縣、鄉安全監管為例，縣、鄉有各系監管清單，互不重復，對在區域范圍內但是不由鄉監管單位企業，向不承擔任何責任;如森林防滅火工作，各鄉鎮負責本區域森林防火巡察工作，承擔初期火災撲滅，縣級組件森林滅火隊伍，除了加強對鄉鎮隊伍建設、保障、業務指導外直接負責森林火災撲救工作。

4.打造基層救援體系，扎牢應急救援根基

優化預案，加強預案的整體協調性。按照分級處置的原則，修訂察布查爾縣公共安全總體預案，在此基礎上分解為各單位、各鄉鎮的預案和處置方案。要大幅度減少預案的文字內容，提高提升預案的可操作性，將部分不實用的預案改為可操作性強的應急處置方案。采用電子沙盤實戰演習、雙盲演練來檢驗預案，提升實戰能力。

5.加強鄉鎮隊伍建設，提高隊伍素質

依托鄉鎮現有安全生產執法監察隊伍，發揮其在安全監管執法“主陣地”的作用。整合鄉鎮現有護林員、護邊員、民兵等資源，組成鄉鎮應急救援隊伍，實行半軍事化管理，開展應急值守、日常巡查和應急處置工作;建立新向量機溝通協助機制，提高鄉鎮應急隊伍保障水平，提高待遇，參照縣級標準，增加危險、值班加班補貼，購買意外傷害保險。

6.推進應急資源下沉，筑牢應急防線

鄉（鎮）場、村社區是應急管理工作的主陣地，大部分預防和應急工作都在鄉鎮、村社區。將應急裝備、物資發放到鄉村、方便及時就地處置。如在汛期，社區要備有足夠的抽水設備、沙袋、橡皮艇等物資和裝備、儲存必要的蚊帳、被褥、風扇等生活物資和水、方便面等食品，保證隨時可用。

7.加大政府財政投入，提高應急保障水平

應急管理涉及公共安全，大部分屬于財政支出事項，讓每一分錢都能在應急管理工作中發揮作用。財政投入主要集中在基礎安全設施建設，如河道、水庫大壩等;重大安全和自然災害隱患治理，如地質災害、山體滑坡等;公共安全處置信息化和裝備建設，如建設風險識別、預警預報、智能處置信息系統等，保證應以處置專用車輛（指揮車、搶險救援車）等不可預期的搶險救援費用等。

8.加強宣傳教育，提高安全意識

完善公民安全教育體系，大力加強宣傳力度，加快普及安全知識;開展常態化應急演練，引導群眾開展風險隱患排查和治理，推進安全風險網格化管理，以安全社區和綜合減災示范社區建設為載體，實施資源整合，為群眾打造平臺，推進社區社會動員能力的大幅度提升。

四、結語

縣級政府應急管理體系建設構成要素復雜，具體表現形式也不盡相同，隨著察布查爾縣經濟社會發展水平的不斷提高，人民群眾對生命和健康的內生需求也日益凸顯，體現到對保障和改善民生的要求更加嚴格、急迫。要始終堅持人民至上、生命至上的原則，全力推進事故災難應急處置能力建設，竭盡全力保障人民群眾生命財產安全和身體健康。

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作者簡介：

韓世華（1982--）女，錫伯族，察布查爾縣人，本科，察布查爾縣委黨校中級講師、教科研辦主任;研究方向：黨史黨建、經濟發展。