一體化應急應戰協作網絡結構與演進
——以自然災害和事故災難事件為例

劉紀達，安實，王健，麥強

（哈爾濱工業大學 經濟與管理學院，黑龍江 哈爾濱 150001）

國防動員體系與應急管理體系是中國目前并存運行的戰時和平時兩大危機有效管理機制。中央軍委國防動員部和應急管理部的先后成立，標志中國平戰結合的危機管理戰略框架基本形成[1]。以習近平總書記為核心的黨中央審時度勢，直面中國當前在國家安全和經濟發展中存在的問題，提出了“構建一體化的國家戰略體系和能力”的新時代發展總目標[2]，為進一步提高中國國家競爭力指明了戰略方向和路徑[3]。新形勢下，加強國家一體化應急應戰體系建設，堅持總體國家安全觀，積極推進應急應戰兩大體系的有機銜接、深度融合，實現國防動員與應急管理的優勢互補和資源共享，對于全面提高軍地協同和聯合危機管理能力、構建一體化國家戰略體系和能力，具有十分重要的意義[4]。

建設一體化應急應戰體系是國防動員部和應急管理部成立后制度進一步完善的重要舉措，反映了現代國家發展和安全建設統籌推進的治理模式，將有效改善以往應急和應戰“二元”體制疊床架屋的困境[5]。但是，國防動員和應急管理在一體化層面仍然缺乏頂層設計，一體化應急應戰組織模式尚不清晰，國防動員部與應急管理部、省政府及省級應急管理部門與省軍區的協作關系有待明確。

本文基于新時代中國特色社會主義發展及中國一體化應急應戰體系建設的現實需求，采用社會網絡分析方法，以自然災害和事故災難事件為例，繪制了中國一體化應急應戰協作網絡。在此基礎上，考察了中國一體化應急應戰體系的整體規模和發展現狀，從部際橫向協調機制為視角，對一體化應急應戰體系是如何形成的進行了分析，并從時間維度上厘清了中國一體化應急應戰關系網絡的演進過程，著重解釋了機構在網絡中所扮演的角色和功能，機構間的互動關系是如何變遷的，以及一體化應急應戰協作網絡的演化邏輯是什么等相關問題。此外，本文還將針對中國一體化應急應戰體系存在的突出問題，系統提出符合國情發展和國家安全建設的政策建議，以期對今后中國一體化應急應戰體系建設和能力提升提供參考和借鑒。

一、研究背景與文獻述評

（一）一體化應急應戰體系構建研究

一體化應急應戰體系是指政府、軍隊、群團組織、社會等軍地各方在推動國防動員和應對突發事件的行政職能及其載體系統，是機構設置、管理機制、隸屬關系等方面的構成形式、運行方法的集合。一體化應急應戰體系的提出，是建設總體國家安全觀的嶄新實踐，將有效貫通國防動員、后備力量建設、防災減災、應急救援等各方面工作，有助于保障中國社會發展安全有序地運行[6]。中國一體化應急應戰體系建設的相關政策規劃雖已出臺，但系統的政策體系尚未形成。一方面，目前出臺的政策大多為指導性文件，缺乏一套完整的政策制度和配套的實施方法；另一方面，一體化應急應戰政策制度的制定缺乏總體規劃和統籌設計，相關政策中有關國防動員方面和應急管理方面的規定非此即彼、不相統一，同時二者間也缺乏相適應的溝通渠道和協調機制。

在現階段，國內關于應急應戰體系構建和提升應急應戰體系能力的相關研究中，學者多關注于應急應戰的內涵、意義、目標和模式等問題，研究角度主要集中在對應急應戰的協調機制、制度建設等問題進行初步討論，質性研究偏多[7]。相關研究內容多以單一視角的政策建議和經驗總結為主，對應急應戰的概念界定和必要性論述較多[8-9]。同時，目前有關一體化應急應戰體系的研究范式較為單一，多停留在定性研究層面，從定性到定量綜合分析的研究較為匱乏[10]。此外，一體化應急應戰體制機制的相關研究仍停留在宏觀層面，深入梳理應急應戰體系的組織結構、責權關系的研究較少，尚未出現分析應急應戰體制機制問題和體系內機構間互動關系的相關研究。研究所得出的結論雖然對推進一體化應急應戰體系建設具有一定參考價值，但所提出的發展策略多理想化且缺乏可操作性，特別是缺少基于中國國情特征的、在一體化應急應戰體系建設實踐層面和使之落地的針對性的研究。

（二）網絡分析框架下的一體化應急應戰研究

一體化應急應戰作為一個新提出的組織運行模式，具有范圍廣、領域多、結構復雜等特點。在應急應戰體系中，根據不同的職能分工和資源分配，各成員間通過支持、共享、協作、互補等方式，形成了一個較為完整的交叉協作網絡?，F階段，眾多學者基于機構間協作關系，應用社會網絡分析法對不同層次、不同災害事件的組織機構應急響應網絡進行了研究，這為在一體化應急應戰方向運用相關理論提供了寶貴的經驗和有益的借鑒[11-12]。

在相關研究中，學界多以實際案例為研究對象，對不同事故、災害發生時的組織機構間合作配合關系進行了研究與探析。從研究內容來看，學界已針對地震、冰雪災害、生產安全事故、旅游安全事故等災害事故的實際案例進行了討論，部分學者還從時間維度繪制了不同階段的組織應急響應網絡[13]，從網絡整體形態、網絡組織角色定位、網絡組織互動關系等多個方面對應急響應網絡中的組織特點和演化過程進行了分析。從研究的數據基礎來看，多數研究均以實際案例中的政府公告、門戶報道、資料匯報、事故通報等相關內容作為數據來源，構建應急響應網絡中的組織關聯關系。此外，相關研究人員還以應急預案中的互動關系和事故中實際互動情況為數據基礎，進一步比較協作網絡性和節點屬性的目標值與實際值，探究政府組織在應急響應中實際形成的協作網絡與預案目標的差異。從觀測指標上看，學界多以網絡整體形態、網絡節點個體屬性（度數中心度、中介中心度、接近中心度）、核心—邊緣結構、塊模型和結構洞等方法從應急響應組織網絡的不同測度進行了比較與分析。此外，還有學者對國內外的應急管理結構進行了對比分析。胡倩[14]對美國應急管理組織網絡結構特點、網絡績效評估方法以及社交媒體下的應急信息網絡分析進行了總結。周利敏等[15]基于天津港和德州爆炸事故，從“災害—沖擊”維度和“回應—救援”維度對中美應急管理結構進行了比較。劉亮等[16]構建了中美應急組織合作網絡，運用NEOCN模型對比了中美應急組織合作網絡的結構特征。

（三）部際橫向協調機制的發展與研究

部際關系、跨部門協同、部門橫向協調機制等相關理論一直是熱點前沿問題。中國部際橫向協調機制的實踐豐富，改革開放以來，國家機構經歷了多次體制改革，期間形成了多種形式的部門橫向協調機制。其中，較為常見且有效的三種部門橫向協調機制為建立議事協調機構、建立部際聯席會議制度和簽署部門協議，某一種協調機制并不能處理所有的跨部門協作問題，多種協調機制融合實施才能達到最好的協調效果[17]。目前，有關部際橫向協調機制的理論研究多以歷程梳理、經驗總結和發展展望為主[18]，也有學者利用社會網絡分析法，以機構間聯合行文的數量為數據基礎，對不同治理領域的機構間協調關系進行了研究[19]。

國防動員和應急管理兩大體系在銜接和融合的過程中，需要建立相應的協調機制和溝通機制。為此，國務院針對自然災害和事故災難事件建立了對應的議事協調機構和部際聯席會議制度（如表1所示）。議事協調機構是指為完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協調機構。議事協調機構一般由國務院分管領導擔任負責人，直接相關的國務院部委辦局或者中央軍委所屬機關作為主辦機構，與其他職能保障的部門一起構成機構的成員單位。部際聯席會議制度是為了協商辦理涉及多個部門職責的事項而建立的。部際聯席會議牽頭部門的主要負責人擔任部際聯席會議的召集人或副召集人，組織各成員單位按照共同商定的工作制度，及時溝通協調。其中，在自然災害和事故災難事件中涉及的議事協調機構包括：國家國防動員委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國務院安全生產委員會和國家森林草原防滅火指揮部等。涉及應急應戰體系的部際聯席會議包括：自然災害防治工作部際聯席會議和危險化學品安全生產監管部際聯席會議制度。

表1 與應急應戰體系相關的部際橫向協調形式

綜上所述，已有研究大致涵蓋了一體化應急應戰體系構建、制度建設以及應急管理網絡分析等方面的內容，但將網絡理論運用到一體化應急應戰體系的研究還未見諸報道。本文以部際橫向協調機制為視角，提出除預案、實際案例外的第三種關聯關系建立模式，應用社會網絡分析法從時間維度對中國一體化應急應戰體系的階段特征進行研究，以可視化的形式分析應急應戰體系的整體規模和機構間協同問題，較為客觀、準確地把握一體化應急應戰體系形成和發展的特點及規律。

二、研究方法與數據基礎

（一）社會網絡分析

本文借助社會網絡的相關概念，將應急應戰體系中的各組織機構看作社會網絡中的行動者，以涉及災害事故應急管理和國防動員的議事協調機構和部際聯席會議組成模式作為分析對象，以牽頭部門與成員單位、主辦機構與成員單位之間的關聯關系建立應急應戰體系機構間的n×n階關系矩陣，并繪制相應的網絡圖譜。在網絡分析框架內，以整體網特征屬性為觀測指標，輔以結構洞理論和核心—邊緣理論進一步考察中國一體化應急應戰協作網絡形態、機構間的關聯關系和組織的角色定位等相關問題[20]。

（二）數據基礎與數據處理

為進一步考察中國應急應戰體系的變遷與發展，本研究選擇國防動員部成立前和應急管理部組建后兩個時間節點，從時間維度將應急應戰體系的建立與發展進程劃分為三個階段，具體劃分規則如圖1所示。其中第一階段和第二階段的部際橫向協調模式以設立議事協調機構為主，包括國家國防動員委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國務院安全生產委員會和國家森林防火指揮部，部際聯席會議僅有危險化學品安全生產監管部際聯席會議制度。應急管理部的組建后，國務院先后下發文件對議事協調機構的成員單位進行了調整，2019年3月國務院批準成立了自然災害防治工作部際聯席會議制度，在前兩階段部際橫向協調模式的基礎上，中國應急應戰體系建設得到了進一步豐富。需要進一步說明的是，本次研究以部際橫向協調機制建立的機構間關聯關系主要包括以下兩種形式：（1）議事協調機構的牽頭部門與成員單位之間的關聯關系；（2）部際聯席會議的召集單位與成員單位之間的關聯關系?，F實中，普通成員單位之間往往是通過牽頭部門或主辦機構建立關系的，相互之間不構成直接的關聯關系。

三、一體化應急應戰組織協作網絡結構特征分析

運用Ucinet和VOSviewer軟件繪制一體化應急應戰協作網絡，在協作網絡中所出現的機構既包括國務院組成部門，還包括國務院直屬機構、辦事機構、部管局和直屬事業單位，以及中央直屬機構、中央軍委所屬機關、群團組織等。在各階段的協作網絡中，節點（機構）的大小以機構與其他機構相互間建立聯系數量的多少對應設定，節點越大代表機構聯合其他機構的數量越多、能力越強，如圖2、圖3所示。

（一）國防動員部成立前的一體化應急應戰協作網絡特征

第一階段中 （如圖2所示），應急應戰協作體系共由64家中央機構和組織共同組成，64家機構間共存在529對合作關系。該網絡的相對網絡密度為0.262，中國一體化應急應戰體系的結構框架基本建成，機構間形成了一定的、有規模的合作模式。這一時期，中國應急應戰體系具有多主體、多目標、多任務、跨軍地、跨部門等特征，多口管理、職責交叉、銜接不暢等體制性障礙一直存在，不同的應急任務和災種的多樣性使得整體網絡中的關鍵組織呈現出多而散排布規律。其中，軍委四總部和發改委在國防動員體系中占據重要位置，民政部主要負責減災委員會的相關工作，水利部、地震局、林業局則分別承擔了防汛抗旱、抗震救災、森林防火的相關職能。這一階段中武警部隊在網絡中也占據著較為重要的位置，這與武警森林部隊的森林滅火救援職能是分不開的。安監總局主要負責對全國安全生產工作的統一領導，負責國務院安全生產委員會的具體工作和危險化學品安全生產監管部際聯席會議制度的召集工作。公安部的主要任務以應急交通、事故現場維持秩序以及公安消防部隊所承擔著城市消防和各類搶險救災任務為主。這一時期，中國應急應戰體系具有明顯的單一危機事件或單一災種的導向特征，其協作網絡具有多核心結構。同時，核心機構的特點分布不明顯，其網絡影響力和對網絡的控制能力較為分散，與這一時期應急應戰體系中各項工作由多部門分別管理的現實情況相吻合。

（二）應急管理部組建前的一體化應急應戰協作網絡特征

2016年1月，中央軍委印發了《關于深化國防和軍隊改革的意見》，意見指出要加強國防動員系統的統一領導。同時，中央軍委四總部調整為15個職能部門，總部制改為多部門制，中央軍委國防動員部作為軍改后設立的新部門位列其中。第二階段中（如圖3所示），協作網絡的網絡規模數達到65家，65家機構間共存在458次關聯關系，公安部、聯合參謀部、國家發改委、民政部、安監總局等機構仍是這一階段網絡中的核心組織。該網絡的網絡密度為0.220，較第一階段有所下降，這與國防動員部整合了原軍委四總部的相關職能相對應。組建國防動員部，履行組織指導國防動員和后備力量建設職能，領導管理省軍區，實現了國防動員的體系重塑，有利于加強對國防動員和后備力量建設的組織領導，是構建中國特色國防動員體系的重要一環。省軍區劃歸國防動員部領導，作為應急應戰的指揮部、地方黨委的軍事部以及后備力量建設部和兵役部，有利于進一步加深軍隊與地方黨委政府的協作關系，提升一體化應急應戰水平。這一時期，中國各方面應急力量仍是分災種、分部門、分系統獨立建設發展的，相互之間仍缺乏有效的統一組織、協調和指揮，彼此間的協作關系松散，故在整體的一體化應急應戰協作網絡上仍呈現出多核心、低密度、弱相關性的特征。

（三）應急管理部組建后的一體化應急應戰協作網絡特征

2018年3月，《國務院機構改革方案》議案通過，整合減災防災、安全生產、消防管理、森林防火、抗震救災、防汛抗旱等相關職責，組建國家應急管理部[21]。應急管理部的組建，是進一步健全和完善中國應急管理體制機制、推進突發事件應急體系建設方面所取得的重大進展，標志著中國應急管理工作進入了一個新時期[22]，進入第三階段。如圖4所示，這一時期，多口管理、職責交叉的應急管理機制已成為過去式，耦合式應急應戰協作體系初步形成。與之相對應的，應急應戰協作網絡中網絡規模數量有所精簡，53家組織機構間共形成了424對關聯關系。此時，該網絡的網絡密度達到了0.308，機構間合作、關聯頻次較第一階段與第二階段均有明顯提高，整體網絡形態更加密集。應急管理部組建后，其已成為網絡中的核心領導者和中樞機構，在網絡中承擔著重要的責任。應急管理機構散點化、應急資源和應急救援力量稀松化、應急資源儲備和裝備重疊化等現象將逐步消除，應急管理領域由之前的跨部門、跨領域協調轉型為部內各職能司局協調，極大減少了由不同機構各行權力導致的機構協調成本和應急管理過程中的各方交易成本，整體上符合應急管理統一領導、綜合協調、運轉高效的專業要求和發展趨勢。這一階段，應急管理部在網絡中的核心地位明顯，網絡中機構間的交流與聯系更加密切，網絡密集程度有所增強。

表2 不同階段一體化應急應戰協作網絡的屬性特征

（四）不同階段一體化應急應戰協作網絡特征的比較分析

從上述分階段的一體化應急應戰協作網絡描述中可以看出，不同階段的網絡結構特征存在一定的差異。下面將借助特征路徑長度、網絡密度、聚類系數和網絡中心勢等網絡結構特征指標，對協作網絡結構特征的演化與變遷情況做進一步分析，各項指標計算結果經整理后如表2所示。

如表2所示，三個階段的國家應急應戰協作網絡中的網絡直徑均為3，說明網絡中的機構相互之間均能發生直接或間接的關聯，且機構間最多需經過兩個中間機構的銜接即可建立聯系。不同階段網絡的網絡特征路徑長度呈現逐漸下降的趨勢，其中第三階段的特征路徑長度是三個階段中的最小值，僅為1.881。這表明在第三階段的協作網絡中，整體網絡的連通程度最好，機構間交流溝通距離最短，相互溝通不易受到其他因素影響，協作效率更高。同時，表2中顯示三個階段協作網絡的聚類系數均處于一個較高的水平，其數值依次為0.820、0.848、0.858，這表明網絡中機構節點的聚集程度較高，機構間總是趨向于建立一組嚴密的組織關系，網絡為機構間信息和資源的集聚和擴散提供了良好的傳遞和溝通環境。此外，不同階段協作網絡的網絡密度呈現出先下降后上升的趨勢，其中第三階段網絡密度較前兩階段有明顯提高，達到0.308，這說明第三階段的合作網絡形態最緊密，機構間協作與聯系處于一個較高的水平。還需說明的是，三個階段協作網絡均具有較高的網絡中心勢，分別為73.84%、67.51%和75.15%，網絡向一個或多個中心機構集聚的趨勢明顯，這說明中國一體化應急應戰體系具有明顯的核心機構，下面將通過對網絡中個體屬性的分析進一步驗證。

四、一體化應急應戰協作網絡中的機構角色與功能分析

（一）“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架

通過對相關文獻進行梳理發現，學者多選用比較節點的多種中心度指標、多維尺度分析、構建深度—廣度框架等方法對機構合作網絡中的節點屬性進行分析[23]。但相關研究結果多具有片面性，不能同時對節點在網絡中的核心作用和串聯作用同時比較?；诖?，為能更好地反映網絡中機構間協作方式和機構在不同階段網絡中角色定位的演化情況，本研究基于社會網絡分析的核心—邊緣理論和Bart結構洞理論，選用核心度（Corene）指標對組織在網絡中是否處于中心位置和所具有的權力與影響力大小進行度量，并根據機構在協作網絡中的限制度（Constra）來衡量組織機構所具有的傳遞信息和協調溝通能力，力求能夠更好地分析應急應戰協作網絡中機構間關系和機構的個體屬性。

本次研究嘗試建立一個“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架，從“網絡地位”和“協調能力”兩個方向對機構在網絡中所扮演的角色進行分析，并將進一步對不同階段的機構在網絡中所發揮作用的演化過程和變遷模式進行解讀。首先，根據“核心—邊緣”結構理論，利用Ucinet中的“Core-periphery”→“Continueous”功能模塊對機構的核心度進行計算，將結果按照由高到低進行排序，根據不同階段的網絡規模數計算對應機構的核心度百分比排名。其次，根據Bart結構洞理論，利用 “Ego-networks”→“Structural Holes”模塊，選擇“Whole Network Model”方法對機構的結構洞指標進行測量，將計算結果中的限制度由小到大進行排序，計算不同階段機構的限制度百分比排名。最后，根據劃分規則，按照網絡中各機構的等級性，將機構在網絡中所扮演的角色劃分為：關鍵核心機構、職能保障機構、串聯配合機構以及邊緣互動機構，其中，關鍵核心機構主導著一體化應急應戰協作網絡，職能保障機構和串聯配合機構對網絡的運行起推動作用，而邊緣互動機構從屬于協作網絡，具體劃分方法如圖5、表3所示。

1.關鍵核心機構：是指節點限制度百分比排名靠前，同時也具有較高的核心度的一類機構的集合，其限制度百分比排名和核心度百分比排名均在10.0%以內。這類機構是網絡的主要領導者，對網絡結構和機構間的交流協作具有較大的影響力。

2.職能保障機構：是指核心度百分比排名在0～30%之間，限制度百分比排名在10%～30%之間，且核心度百分比排名更加靠前的一類機構的集合。這類機構的中心度指標占據了節點屬性的主導地位，更靠近網絡中心位置，在應急應戰協作網絡中扮演職能保障和政策支持的角色。

3.串聯配合機構：是指限制度百分比排名在0～30%之間，核心度百分比排名在10%～30%之間，且限制度百分比排名更加靠前的一類機構的集合。這類機構在網絡中更傾向于發揮自己的串聯職能，機構間需要它來建立聯系，是應急應戰協作網絡中的協調部門與中介機構。

4.邊緣互動機構：是指核心度百分比排名或限制度百分比排名在30%～100%之間的機構的集合。這類機構處于應急應戰協作網絡的邊緣結構，對網絡整體形態的影響有限，大部門機構節點只有少量的關系連線，且主要通過“關鍵核心機構”和“串聯配合機構”的中介作用與其他機構建立聯系。

表4 第一階段協作網絡中組織機構劃分情況

（二）第一階段協作網絡中組織機構的角色與功能分析

按照分析框架，將第一階段一體化應急應戰協作網絡中的組織機構進行劃分，結果如表4所示。這一時期，總參謀部、公安部、國家發改委、民政部、安監總局、地震局等六個組織組成了關鍵核心機構集合，是協作網絡中的主要領導者，在機構間的協作中起主導作用。這一階段的職能保障機構包括總后勤部、總政治部、總裝備部、水利部、武警部隊、林業局和國土資源部等七個機構，這些機構在網絡中更傾向于發揮自己的權力屬性，對關鍵核心機構主要起到支持和保障作用。其中，總后勤部、總政治部與總裝備部在國防動員體系中起到了關鍵保障作用，水利部、國土資源部、林業局則分別在防汛抗旱、地質災害防治、森林滅火等多個方面發揮著相關組織職能。第一階段中，工信部、財政部、交通運輸部、廣電總局、中央宣傳部和住建部等六個機構是該網絡的串聯配合機構，這些機構的限制度指標占據了節點屬性的主導地位。此外，其他機構在網絡中處于邊緣位置，多數機構僅在個別突發事件中體現出配合和支持屬性，在應急應戰協作整體網絡中發揮作用不明顯，如武警森林指揮部、海洋局、煤監局等。

（三）第二階段協作網絡中組織機構的角色與功能分析

將第二階段一體化應急應戰協作網絡中的組織機構按照分析框架進行劃分，結果如表5所示。這一時期，公安部、國家發改委、聯合參謀部、民政部和安監總局在網絡中仍處于核心位置，其他有關機構圍繞著關鍵核心機構開展著不同程度的協作與配合。國防動員部成立后，協作網絡中的組織角色發生了一定的變化，尤以聯合參謀部 （原總參謀部）、政治工作部（原總政治部）、后勤保障部（原總后勤部）、裝備發展部（原總裝備部）等中央軍委所屬機關的尤為明顯。其中，聯合參謀部在網絡中的核心度百分比排名和限制度百分比排名均有所下降，政治工作部、后勤保障部和裝備發展部在網絡中的定位由上一階段的職能保障機構轉變為邊緣互動機構。同時，職能保障機構集合中新增了氣象局、財政部和住建部等機構，這些機構在核心度百分比排名中有較大的提升，在網絡中的位置更趨近于中心。從整體來看，各職能保障機構對整體網絡的支撐作用進一步深化。此外，國防動員部作為新成立的機構，在網絡主要發揮溝通協調和橋梁紐帶作用，其在串聯配合機構集合中是限制度百分比排名最靠前的。根據結構洞理論，限制度越低表示機構在網絡中具有更多地運用結構洞的能力，關鍵核心機構、職能保障機構與邊緣互動機構間更多地需要通過國防動員部建立聯系。因此，國防動員部在網絡中主要扮演中間機構和協調機構的角色，能夠在很大程度上控制信息和資源的傳遞，發揮重要的中介作用。

表5 第二階段協作網絡中組織機構劃分情況

（四）第三階段協作網絡中組織機構的角色與功能分析

如表6所示，對第三階段一體化應急應戰協作網絡中組織角色進行分類。應急管理部的組建降低了行動主體的異質性，網絡中的相關職能保障機構和串聯配合機構數量逐步精簡，職能交叉問題有所改善。這一時期，應急管理部具有最高的核心度和最小的限制度，這表明應急管理部在網絡中既需履行核心領導職責，也要扮演溝通串聯的角色，在一定程度上改變了相關機構各自為戰的局面。與此同時，地震局、國家林業和草原局、水利部等職能機構逐漸向網絡核心區域靠近，對應急管理部起著重要的保障支撐作用。這一階段，由于公安消防部隊、武警森林部隊集體轉隸，且森林防火指揮部和公安部消防管理職能劃歸應急管理部，協作網絡中公安部和武警部隊對應節點的核心地位均有所下降，其中武警部隊由前兩階段的職能保障機構轉變為邊緣互動機構。同時，由于機構改革后民政部不再負責全國自然災害救助和國家減災委員會的具體工作，致使這一時期民政部的核心度百分比排名和限制度百分比排名均明顯靠后，在網絡中所發揮的作用也大大降低，由前兩階段的關鍵核心機構轉型為邊緣互動機構。此外，結合三個階段的組織角色與功能分析結果來看，國家發改委憑借其擬定國家經濟社會發展的重要職能和在國防動員體系中所扮演的重要角色，一直作為關鍵核心機構出現在網絡中。而廣電總局、中央宣傳部、工信部、交通運輸部則一直處于串聯配合機構集合之中，是重要的協同單位，均具有較高的協作和傳遞信息的能力。

表6 第三階段協作網絡中組織機構劃分情況

五、結論

本文基于社會網絡分析法，以部際橫向協調機制為視角，提出了除預案、實際案例外的第三種關聯關系建立模式。并以自然災害和事故災難事件為例，對一體化應急應戰協作網絡的演化模式進行了分析，為中國一體化應急應戰體系研究提供了一個量化的、可視化的觀測模式。同時，為能更好地識別機構在網絡中的角色與功能定位，本次研究基于核心—邊緣理論和結構洞理論，采取百分比排名比較的方法，構建了“核心度百分比排名—限制度百分比排名”二維分析框架，從時間維度上分析了機構角色定位的動態演化情況和機構間的協作問題，取得了一定的效果。

（一）一體化應急應戰協作網絡的演化模式分析

從網絡演化模式看，協作網絡呈現出整體結構不斷優化與核心機構功能提升相互促進的演化模式，網絡中機構職能的逐步整合和完善在一定程度上促進了整體網絡結構的不斷優化。

1.在整體網絡特征方面，不同階段協作網絡的網絡特征路徑長度呈現逐漸下降的趨勢，表明整體網絡的連通程度逐漸增強、協作效率逐漸升高[24]。同時，不同階段協作網絡的聚類系數逐漸增加，表明機構間總是趨向于建立一組嚴密的組織關系，網絡為機構間信息和資源的集聚和擴散提供了更好的傳遞和溝通環境。此外，應急管理部組建后，中國網絡密度較前兩階段有明顯提高，這說明網絡的整體形態更加緊密且機構間協作處于一個較高的水平。此外，純粹的網絡結構雖更具適應能力和協同能力，但往往缺乏效率，而中國不同階段的應急應戰協作網絡均具有較高的網絡中心勢，整體網絡向一個或多個中心組織集聚的趨勢明顯，中國一體化應急應戰體系具有明顯的核心機構。從第一階段形成的對網絡影響力和控制力較為分散的多核心結構，發展到第三階段中建立了以應急管理部、國家發改委、公安部、聯合參謀部為穩定核心的協同結構，中國應急應戰協作網絡中的核心機構集合已形成了由“多元弱核心”→“穩定強核心”的變遷過程，應急應戰體系也由單一危機事件或單一災種的導向特征轉變為統籌協調、多災種耦合的應急應戰響應模式。

2.在機構個體屬性方面，不同階段一體化應急應戰協作網絡中機構的角色和功能存在一定的差異。其中，聯合參謀部和國防動員部是現階段協作網絡中發揮主要作用的中央軍委所屬機關，聯合參謀部既發揮著與應急管理體系串聯作用也承擔著領導國防動員體系的領導責任，國防動員部在成立后主要承擔著網絡中的協調和串聯職能，關鍵核心機構、職能保障機構與邊緣互動機構間更多地需要通過國防動員部來建立聯系。同時，由于職能剝離，民政部和武警部隊等機構在網絡中所發揮的作用均有所降低，在第三階段中均轉型為邊緣互動機構。地震、林業、水利、國土資源等部門作為多種危機事件的各自責任部門，在網絡中各節點的核心度百分比排名較限制度百分比排名更加靠前，在應急應戰協作網絡中主要發揮職能保障和政策支持的作用。此外，應急管理部在組建后，機構間協作模式進一步深化，在一定程度上改變了相關機構各自為戰的局面。

3.在網絡演化邏輯方面，中國應急應戰體系呈現出機構改革推動與國家危機管理需求拉動的雙向驅動模式（如圖6所示）。一方面，國務院機構改革和軍委機關改革使得不同職能機構的角色和功能不斷發生變化，同時調整機構中各職能機構的協作關系，以達到積極推進應急管理和國防動員深度融合，實現國防動員與應急管理系統優勢互補、資源共享的戰略目標。另一方面，加強一體化應急應戰體系建設的戰略需求對提高軍地協同應對和聯合應急管理能力提出了新要求，為形成基于多災種管理和多通道協調的分工協作機制以及各職能部門間的進一步深度合作和高度協同提供了內生動力。

（二）加強一體化應急應戰體系建設的發展建議

1.構建銜接暢通的一體化應急應戰管理機制。目前，國家國防動員體系和國家應急管理體系兩大體系之間尚未建立協調聯動的銜接體制，兩者在組織領導、規劃計劃、信息管理、物資儲備等各個方面，不同程度地存在著體系分割、力量分散、重復建設和資源浪費等問題，影響了國家整體動員能力綜合效能的發揮。在國家層面，要在各項部際協調機制中將國防動員部作為牽頭機構或主管部門納入，同時在人民防空、國家經濟動員、交通戰備等國防動員主要任務中發揮相關黨政機構的職能優勢，從融合層面上統籌制定相關的重大方針、政策和發展戰略。在地方層面，省軍區和省級應急管理部門要在上級單位的領導下，加強“急時、戰時、平時”的協同機制建設，明晰動員和響應時的指揮結構，構建權威高效、緊密銜接、運轉順暢的指揮協同體制機制。同時，一體化應急應戰體系應構建“統”“分”結合的管理機制，在平時的準備工作中，各部門、各單位、各行業系統應履行各自職責，分別開展風險防范與風險管控工作，主要基于科層結構；在啟動各項預案和應急響應之后，各單位要基于網絡結構實行統一指揮，統籌組織指揮搶險救災、動員支前等任務，確保國防動員和應急管理的快速響應和實時高效。

2.建立優勢互補的軍地融合力量體系。2018年11月9日，公安消防部隊、武警森林部隊成建制劃歸應急管理部后組建國家綜合性消防救援隊伍，被定位為中國特色應急救援主力軍和國家隊。國家綜合性消防救援隊伍的組建標志著中國國防動員力量和應急管理力量基本框架已經形成，這也為我們探索推進不同力量體系的銜接和融合提供了良好契機。加強國防動員和應急救援隊伍的組織編成，建立國家專業應急救援力量、軍隊和武警部隊后備保障力量、地方各級動員中心和專業支援保障力量相配套的動員力量體系，加強地方、軍隊和民兵預備役應急力量的兼用銜接，提升兩支力量的遂行任務能力。既可充分發揮軍隊專業保障力量在平時服務和應急救援中的骨干作用，也能強化國家應急救援力量在戰時對軍事行動的支援保障功能，進而逐步形成專業齊全、軍地通用、精干高效的應急應戰力量建設布局。同時，要按照“統籌籌劃、各有側重、緊密銜接”的原則，根據不同方向、不同地區、不同規模、不同類型的應急應戰情況不斷修改完善預案編制工作，逐步形成橫向到邊、縱向到底的一體化應急應戰預案體系。

3.形成統籌配置的軍地資源共享通道。資源保障是應戰應急體系建設的根基和保證，一體化應急應戰體系的資源配置要按照經濟建設服務國防需求、應急建設貫徹應戰需要的原則，以國家安全和發展的戰略意志，破除軍地之間通用物資儲備的制度壁壘。同時，要建立國家戰略物資、軍隊戰備物資、地方應急物資相互銜接的物資儲備體系，打破各體系間應急救援物資條塊分割、分散管理、重復投入的局面，實現對動員物資儲備的統一領導、分級管理。要提高動員物資管理效益，從戰略物資儲備的品種、數量、結構、布局、儲備方式以及戰略儲備物資的收儲、調配、輪換、補充和淘汰等各個方面，完善國家儲備和軍隊儲備相結合、通用專用物資儲備相結合、平時服務與應急應戰相統一的物資儲備體系，促進軍地儲備資源共儲共享[25]。同時，要在確保國家安全的前提下，在信息資源上實現國防動員和應急管理的一體化，對各種相關動態信息的全面監測、全程跟蹤和實時分析，建立信息資源的共享和傳送機制，確保應急處置和戰時保障的快速、準確、高效。

本文雖然以自然災害和事故災難事件為例，從網絡視角對一體化應急應戰協作關系進行了分析和討論。但同時也要看到，2020年新冠肺炎疫情爆發以來，進一步健全突發事件衛生應急軍地協調聯動機制、增強國家衛生應急保障能力的現實需要同樣突出。由于篇幅限制和網絡構造方法的局限，文章中并未對突發公共衛生事件、社會安全事件（維穩處突）的應急應戰體系進行進一步說明與探討。實際上，本文并不奢求能夠完盡刻畫和反映中國一體化應急應戰體系中機構間的各種關系，只期望本文的成果能作為軍地協同應對突發事件機制的相關研究的拋磚引玉之舉。

此外，中國政府為應對2020年初突發的新冠肺炎疫情而啟動的中央人民政府層面的多部委協調工作機制平臺——國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制，作為一種新的部際協調機制，國務院應對突發事件的聯防聯控機制在學術上的定位和實踐中作用仍需進一步思考和探索。