可持續住房保障制度構設路徑

姜雪梅

我國住房保障制度建設歷經幾十年探索，依然背負諸多詬病，癥結在于住房保障體系的可持續性問題遲遲未解。希望本文有助于探索封存已久的制度謎底。

住房保障回顧：探索脈絡

我國住房制度體系建設歷經70年的發展，從新中國成立初期建立的福利分房制度，后經過改革逐步演進到與市場經濟相適應的住房制度。我國住房社會保障政策體系作為重要的住房制度也發生了相應的變化，其模式從普惠性福利模式向大眾化模式轉型，后再次演變為剩余模式。

普惠性福利模式階段（1949～1991年）。新中國成立初期開始實施高福利、低租金的住房實物分配制度，實施全面住房保障，基本不存在住房的市場化配置。但是，公房的運營收不抵支，很難有效地持續改善居民的居住條件。因此，我國從1978年開始實施住房制度改革增加住房供給，但仍然延續計劃經濟時代的基本福利思維模式，以國家兜底的住房保障路徑推進住房制度改革。以共建房和公房出售為例，大部分地區都采取了個人只承擔一部分（約1/3～1/2的購房資金）、其余部分由單位和國家給與補貼的住房建設、銷售模式。

大眾化模式階段（1991～2003年）。我國自1991年起推進全面住房制度改革，住房社會保障政策體系模式從福利分房的普惠性福利模式向大眾化模式轉型。國務院在1994年7月頒發的《關于深化城鎮住房制度改革的決定》提出“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”，在1998年7月發布《進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》要求“全國城鎮停止住房實物分配并實施住房貨幣化分配制度”。與此同時，與市場經濟體制相適應的住房保障制度體系進入建設階段，開始實施公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度。隨著商品住房制度的建立，城鎮居民的居住條件明顯改善，個人購買商品住房的比例也大步提高。個人購買商品住房面積占已消費的新建住房面積的比例從1986年的2.8%增加到1991年的10%和2003年的58.3%。

剩余模式階段（2003年至今）。2003年中央政府下發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，明確“房地產業為國民經濟的支柱產業”，從此商品住房建設和消費占經濟的主導地位。相反，保障性住房建設比例大幅縮小，住房社會保障政策體系從大眾化模式完全轉變為剩余模式。商品住房竣工面積比例從1998年的29.7%上升到2003年的61.4%，2016年進一步上升到78.4%;全國非農戶政策性住房竣工面積占比從1998年的70.3%下降到2003年的38.6%，2016年進一步下降到21.6%。這些數據變化充分顯示住房保障剩余模式時代的開啟。

近年來，住房保障制度雖然改善了居住環境但沒有起到房價“穩定器”的作用，反而成為部分城市房價上漲的“助推器”。在2008～2018年間，盡管全國城鎮保障房供應量占全國新建城鎮住房供應量的比例超過20%，但全國新建商品住房價格上漲了139%。棚戶區改造從2014年開始跳躍成為保障性安居工程的主體，棚戶區改造的貨幣化安置使三四線城市及周邊城市房價明顯上漲，增加剛需者購房壓力。

住房保障制度體系癥結：缺乏可持續性

功能定位模糊，缺乏頂層設計。首先，現行的住房保障制度建設仍然以“經濟增長”為先，還未轉軌到“以民生為先促發展”的輪子上，嚴重制約了其功能的發揮。從應對2008年的世界金融危機的“9000億住房保障計劃”到“3600萬套保障房建設計劃”和“3300萬套棚戶區改造計劃”，住房目標仍然置于經濟發展目標之下。其次，租賃型住房保障與產權式住房保障錯位發展，不斷增加今后的住房保障壓力。盡管租賃型住房保障的效益遠高于產權式住房保障且中低價位租賃住房的供需矛盾日益突出，但是實際上2008～2018年間的全國租賃型保障房建設比重低于30%、甚至小于產權式保障房建設比例的一半。最后，現行的住房保障制度發展不充分，漏洞較大。以制度設計中的漏洞為例，保障渠道發展超出保障需求主體的可承受能力，沒有銜接好住房保障的供需問題。此外，現行的住房保障還存在城市間供需分配不平衡、城市內空間分布不平衡以及保障性住房建設與管理不平衡等問題。

由于土地財政制約，地方政府偏好住房保障的短期行為。地方政府在很大程度上決定著住房保障制度的政策效率，但追求短期性的土地出讓收入并熱衷于商品住宅開發和產權式住房保障。相比租賃型住房保障而言，地方政府偏好于能帶來土地財政效果的“購房式”保障，并利用它推進房地產市場化?！笆濉逼陂g，全國棚改比例從計劃的27.8%上升到54.32%，而公租房（含租賃補貼）的比例從計劃的43%下降到33.70%。如果地方政府繼續依賴土地財政、追求土地尋租，只能加劇住房問題，嚴重影響社會的可持續發展。在存量住房時代土地的供給和需求都會下降，那么地方政府將通過“漲價”模式“催生新的供需”模式保障土地財政收入。即不斷地拆除已有的住房，增加住房用地的供給，產生新的住房需求。這種土地尋租的循環模式只能推高房價和房租，不斷加大住房保障壓力。

管理滯后，沒有形成良性的循環利用機制。資產管理滯后，缺乏動態監管機制，可能出現信用風險、資產流失等風險，比如，保障房建設的社會融資資金的還款違約、保障房房源的錯配和流失等問題。

住房保障制度優化：可持續路徑

住房保障制度定位于發展型住房保障，構建頂層設計。首先，升級制度體系模式。目前我國住房社會保障體系仍然處于剩余模式，新時代住房保障制度應該由“?；尽毕颉按侔l展”轉變，應建立發展型住房保障制度。其次，升級目標。住房保障制度目標從現行的“住有所居”升級到發展型住房保障制度的“高品質生活”，以“宜居宜業”的社會可持續發展為先，形成住房制度的長效機制。最后，升級系統。發展型住房保障制度應該走全方位保障路線，覆蓋各收入階層居民。既兜底中低收入以下家庭的住房問題，培育親民的高品質住宅市場以解決中等收入階層在內的廣大居民的住房問題，支持高端綠色住宅發展，滿足高質量發展階段的多樣化的居住需求，使居民安居樂業，形成社會創新驅動發展的內生動力機制。

大力發展租賃型住房保障，加強住房保障制度的根基建設。首先，繼續完善公共租賃住房制度。政府以“職住均衡”為原則制定公租房的長期供給目標，并建立動態調整機制。其次，有效增加親民的租賃住房房源，引導長租公寓發展，通過規?；纳唐贩孔赓U項目、集體建設用地的租賃住房建設和小產權房的規范，不斷增加親民的租賃房源，滿足廣大新市民的居住需求。最后，立法規范租賃市場，加快建立政府主導的住房租賃管理服務平臺。以此打破房地產中介的壟斷地位，規范住房租賃市場，穩定租金和租賃關系，促進租賃市場的有序發展。

建立符合高質量發展階段的產權式住房保障制度，引領住宅產業創新發展，促進住房市場的健康發展。首先，建立存量住房計劃，實施精準住房保障。統計存量住房數量，根據已有的住房存量、收入人口分布制定住房保障計劃，實現住房保障的供需均衡，優化資源配置。其次，采取維修技術創新、維修補貼等措施提升存量住房的品質和使用壽命，促進住房過濾機制的形成，滿足階梯式住房消費需求，減少建筑垃圾，保護環境和耕地，產生多重社會效益。再次，動態調整共有產權房制度，滿足多元化需求，優化共有產權房制度定位，建立封閉運營的共有產權房二級市場，發展共有產權養老社區，建立共有產權房住宅年金制度，加強保障房的循環利用，滿足居住、養老等多元化需求。最后，實施“綠色智慧住宅開發補貼”，支持高端綠色住宅發展，引領住宅產業創新發展和住宅文化傳承。

加強地方政府的發展型資金運轉能力，改革與創新管理制度，形成資產良性循環的長效機制。首先，培育發展住房保障資產的二三級市場，提升地方政府的發展型資金運轉能力，使地方政府逐步擺脫土地財政的桎梏。比如，鼓勵住房保障基金的理財投資，允許發行公租房、共有產權房（政府持有產權份額部分）、房產稅等相關的資產證券化產品和專項債等。其次，建立住房保障資金的統籌管理機制，促進資金的良性循環，中央政府建立統籌管理平臺（比如，建立“公積金銀行”），地方政府將各種住房保障資金統籌歸類于住房保障基金、并在統籌管理平臺設立賬戶。通過賬戶監管資金，同時指導資金使用規劃和管理。最后，建立動態管理、監管機制，建立保障房項目追溯監管制度，實施全程動態管理，提升住房保障政策效率。同時，不斷更新進步居住社區管理，促進社會可持續發展。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）