活力與溫度：技術賦能讓城市更“幸?！?/h1>
2020-12-28 02:33張蔚文
杭州 2020年22期
張蔚文
早在2003年1月，習近平同志在浙江工作時就指出，“加快建設數字浙江支撐平臺，積極運用數字化、網絡化、智能化等信息處理技術，深度開發經濟、社會等各類信息資源，逐步形成面向城鄉、以中心城市為基本單位的信息資源集成、應用與共享系統?！?/p>
2020年3月，習近平總書記在視察浙江、杭州時指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊?！?/p>
新一代的數字化浪潮，使信息技術賦能城市治理逐步成為新時代推動幸福城市發展的內在需求和必然選擇。從“數字杭州”“天堂硅谷”到“一號工程”，再到“持續擦亮杭州數字經濟金名片”、吹響打造“全國數字經濟第一城”的號角，杭州順應、引領了數字經濟這一發展大潮，將“數字化基因”植入城市治理的全過程、各方面。以高水平打造“幸福示范標桿城市”為目標，杭州的城市數字治理可歸納為以下三個重要議題。
第一，數字治理中的數據壁壘問題?！洞髷祿r代》作者維克托·邁爾·舍恩伯格認為，政府不需要去補貼和建立所謂新興產業，只需要開放政府的數據，就能培育一個新的增長點?！笆濉逼陂g，杭州市積極響應國務院提出的“互聯網+政務服務”，以“最多跑一次”改革為契機，編制了《杭州市政務數據資源目錄》，廣泛探索公共數據之間的共享交換。特別是2017年以來，圍繞市域治理和智慧城市建設要求，杭州搭建了以城市大腦中樞系統為核心的市本級公共數據交換平臺，打通了政府等公共部門的數據交換，較好實現了數據的歸集和使用。盡管如此，部門數據壁壘仍未徹底消除。比如：在浙江省的統一要求下，各區級部門大多使用省級系統，批量數據向市、區縣回落較為困難，甚至出現區縣部門上傳的數據自己都沒有權限使用的窘境;縱使是可獲取的開放數據，也存在數據實時性較差、真實性存疑、顆粒度不一致等問題，使得基層業務部門在履行職能時“巧婦難為無米之炊”。
部門數據壁壘背后反映的是現行條塊體制與數據統一歸集間存在一定的矛盾?？梢哉f，條塊分割的行政體制導致相關部門往往基于自身部門利益各自為政，而非站在整體性政府的視角來規劃信息系統建設、推進數據開放共享。區縣的數據資源管理部門反映，各個部門依然習慣于將相關數據歸集給其直屬的上級單位，而非實現同層級部門間的數據打通。這就在地方政府橫向管理中形成了數據資源相互斷裂的“信息煙囪”，嚴重制約了政府數據的共享。
第二，既有組織架構下的“系統”兼容性問題。浙江省在2018年發布的《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型工作總體方案》中提出了“四橫三縱”的七大體系，為地方政府組織架構的數字化轉型提供了指引。2017年杭州市正式設立了數據資源管理局，截至2020年9月，杭州市下轄的13個區縣市（不含錢塘新區和西湖風景名勝區管委會）都設立了專門的公共數據治理機構或直屬事業單位性質的數據資源服務中心，以項目管理為載體，為業務部門間的數據共享和數字化應用建設提供指導。當前面臨的是數據歸集難度問題。杭州市的政府數字化轉型起步較早，各級政府及其職能部門都已建立了多個信息系統或開發了若干數字化應用。尤其是對于財政、交通運輸等垂直管理程度較深的部門，日常工作中往往需要使用大量的信息系統，如交通運輸局內部存在100多個業務系統、某區財政局有43個信息系統，街道、鄉鎮層面的信息系統甚至高達80-90個?！八臋M三縱”的組織架構出臺后，各職能部門的一些重要業務系統必須接入“城市大腦”的中樞架構，進一步增加了系統建設和應用的負擔，也進一步加大了數據歸集和共享的難度。
第三，技術管控和城市活力的平衡問題。在技術賦能城市治理的過程中，杭州市創新了一系列以民眾需求為導向的數字化應用場景，“30秒酒店入住”“20秒景區入園”“10秒找空房”“先離場后付費”等典型應用場景，這些都較好地改善了游客、市民的體驗。與此同時，城市治理也應注意避免“技術管控”帶來的基層負擔過重等問題。實踐中，職能部門對于數字技術的應用有著明顯的偏好，突出表現為更加側重效率、指揮、決策，對于電子監督、政民互動等類型的應用偏好程度則相對較低。這一現象的產生是政府治理的傳統模式在數字政府時代的延伸——政府更注重發揮數字技術向企業、市民單向“遞送”服務的作用，而較少運用信息技術建立公共服務或社會治理中的合作共治、公民參與等模式。此外，還應避免基層“唯技術論”傾向。自從“網上辦事”“掌上辦事”成為技術治理的首選要求，工作人員的自由裁量權被大大壓縮，雖可以在一定程度上規范業務流程、規避工作爭議，帶來技術性效率，但也壓縮了一線行政人員因地制宜、因時制宜處理特殊情況的空間，淡化了政府的人格形象，弱化了政府與公眾之間的“情感性”關系屬性，產生“治理疏離”風險，進一步抑制了城市活力。
城鎮化進程中，以技術賦能數字治理的初衷是通過數字技術向民眾的增量賦權，加快城市治理現代化建設，提高城市居民的幸福感，而不是“為了數字化而數字化”，使技術成為凌駕于社會群體之上的機械工具。城市管理者應把握好數字治理“溫度”和“效率”的平衡，以人為核心，增強民眾在城市數字化升級、政府數字化轉型中的幸福感。
作者系浙江大學公共管理學院副院長、教授，浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長
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2020年3月，習近平總書記在視察浙江、杭州時指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊?！?/p>
新一代的數字化浪潮，使信息技術賦能城市治理逐步成為新時代推動幸福城市發展的內在需求和必然選擇。從“數字杭州”“天堂硅谷”到“一號工程”，再到“持續擦亮杭州數字經濟金名片”、吹響打造“全國數字經濟第一城”的號角，杭州順應、引領了數字經濟這一發展大潮，將“數字化基因”植入城市治理的全過程、各方面。以高水平打造“幸福示范標桿城市”為目標，杭州的城市數字治理可歸納為以下三個重要議題。
第一，數字治理中的數據壁壘問題?！洞髷祿r代》作者維克托·邁爾·舍恩伯格認為，政府不需要去補貼和建立所謂新興產業，只需要開放政府的數據，就能培育一個新的增長點?！笆濉逼陂g，杭州市積極響應國務院提出的“互聯網+政務服務”，以“最多跑一次”改革為契機，編制了《杭州市政務數據資源目錄》，廣泛探索公共數據之間的共享交換。特別是2017年以來，圍繞市域治理和智慧城市建設要求，杭州搭建了以城市大腦中樞系統為核心的市本級公共數據交換平臺，打通了政府等公共部門的數據交換，較好實現了數據的歸集和使用。盡管如此，部門數據壁壘仍未徹底消除。比如：在浙江省的統一要求下，各區級部門大多使用省級系統，批量數據向市、區縣回落較為困難，甚至出現區縣部門上傳的數據自己都沒有權限使用的窘境;縱使是可獲取的開放數據，也存在數據實時性較差、真實性存疑、顆粒度不一致等問題，使得基層業務部門在履行職能時“巧婦難為無米之炊”。
部門數據壁壘背后反映的是現行條塊體制與數據統一歸集間存在一定的矛盾?？梢哉f，條塊分割的行政體制導致相關部門往往基于自身部門利益各自為政，而非站在整體性政府的視角來規劃信息系統建設、推進數據開放共享。區縣的數據資源管理部門反映，各個部門依然習慣于將相關數據歸集給其直屬的上級單位，而非實現同層級部門間的數據打通。這就在地方政府橫向管理中形成了數據資源相互斷裂的“信息煙囪”，嚴重制約了政府數據的共享。
第二，既有組織架構下的“系統”兼容性問題。浙江省在2018年發布的《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數字化轉型工作總體方案》中提出了“四橫三縱”的七大體系，為地方政府組織架構的數字化轉型提供了指引。2017年杭州市正式設立了數據資源管理局，截至2020年9月，杭州市下轄的13個區縣市（不含錢塘新區和西湖風景名勝區管委會）都設立了專門的公共數據治理機構或直屬事業單位性質的數據資源服務中心，以項目管理為載體，為業務部門間的數據共享和數字化應用建設提供指導。當前面臨的是數據歸集難度問題。杭州市的政府數字化轉型起步較早，各級政府及其職能部門都已建立了多個信息系統或開發了若干數字化應用。尤其是對于財政、交通運輸等垂直管理程度較深的部門，日常工作中往往需要使用大量的信息系統，如交通運輸局內部存在100多個業務系統、某區財政局有43個信息系統，街道、鄉鎮層面的信息系統甚至高達80-90個?！八臋M三縱”的組織架構出臺后，各職能部門的一些重要業務系統必須接入“城市大腦”的中樞架構，進一步增加了系統建設和應用的負擔，也進一步加大了數據歸集和共享的難度。
第三，技術管控和城市活力的平衡問題。在技術賦能城市治理的過程中，杭州市創新了一系列以民眾需求為導向的數字化應用場景，“30秒酒店入住”“20秒景區入園”“10秒找空房”“先離場后付費”等典型應用場景，這些都較好地改善了游客、市民的體驗。與此同時，城市治理也應注意避免“技術管控”帶來的基層負擔過重等問題。實踐中，職能部門對于數字技術的應用有著明顯的偏好，突出表現為更加側重效率、指揮、決策，對于電子監督、政民互動等類型的應用偏好程度則相對較低。這一現象的產生是政府治理的傳統模式在數字政府時代的延伸——政府更注重發揮數字技術向企業、市民單向“遞送”服務的作用，而較少運用信息技術建立公共服務或社會治理中的合作共治、公民參與等模式。此外，還應避免基層“唯技術論”傾向。自從“網上辦事”“掌上辦事”成為技術治理的首選要求，工作人員的自由裁量權被大大壓縮，雖可以在一定程度上規范業務流程、規避工作爭議，帶來技術性效率，但也壓縮了一線行政人員因地制宜、因時制宜處理特殊情況的空間，淡化了政府的人格形象，弱化了政府與公眾之間的“情感性”關系屬性，產生“治理疏離”風險，進一步抑制了城市活力。
城鎮化進程中，以技術賦能數字治理的初衷是通過數字技術向民眾的增量賦權，加快城市治理現代化建設，提高城市居民的幸福感，而不是“為了數字化而數字化”，使技術成為凌駕于社會群體之上的機械工具。城市管理者應把握好數字治理“溫度”和“效率”的平衡，以人為核心，增強民眾在城市數字化升級、政府數字化轉型中的幸福感。
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