河北省國有林場改革與發展情況的調研與對策分析

孫 浩，張大偉，楊鴻飛

（1.河北省木蘭圍場國有林場，河北 圍場 068450；2.河北省林草種苗與經濟林花卉中心，河北 石家莊 050091）

國有林場改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是推進生態文明建設的重要舉措。為深入貫徹《中共中央 國務院關于印發<國有林場改革方案>和<國有林區改革指導意見>的通知》（中發〔2015〕6 號）精神，扎實做好國有林場和國有林區改革落實工作，河北省國有林場改革工作于2016 年全面啟動，在省委省政府堅強領導下，各級各有關部門高度重視、密切合作、同心協力，堅持保生態保民生方向，以破解“功能定位不清、管理體制不順、支持政策不健全”改革難題為重點，以國有林場“定性、定編、定經費”制度設計為突破口，改革創新，穩步推進。2021 年全省130 個國有林場主體改革任務已全部完成并以“優”等成績通過省級驗收。為進一步探討和研究國有林場深化改革、實現綠色發展問題，河北省林業和草原局林場種苗處開展了國有林場管理機制、發展機制、經營活動、收入分配、政策支持等方面的調研工作。

1 河北省國有林場基本情況

1.1 國有林場資源分布

河北省國有林場資源分布在石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、保定、衡水、邢臺、邯鄲10個設區市，55 個縣（市、區）。以承德市最為集中，有省直林場2 個，市縣屬林場52 個，占全省林場總數的41.5%。河北國有林場大多建于上世紀五六十年代，60 余年來，全省國有林場積極開展大規模造林綠化，加強森林經營管理和資源保護，在維護全省生態安全、豐富生物多樣性、提升森林生態功能、提供生態服務產品、促進綠色發展等方面發揮了重要作用，是河北森林資源豐富、森林景觀優美、生物多樣性富集、生態功能完善的區域。

1.2 國有林場經營基本情況

河北國有林場有林地面積6.17×103km2，活立木總蓄積4.007×104km3，國有林場以全省9.9%的林地面積，培育了全省森林面積（5.7×105km2）10.8%的有林地面積；和全?。?.59×106km3）25.2%的總蓄積，森林覆蓋率為73%。改革以來，有林地面積增加了 1.53×102km2，林木總蓄積增加 8×103km3，森林覆蓋率增加2%，保證了森林面積和蓄積量持續增長[1]。

1.3 國有林場數量

國有林場改革后，總數由147 個減少到130個，精簡了11.56%，其中126 個定性為公益性事業單位（一類事業單位68 個，二類事業單位58 個），保留企業性質的4 個林場被定性為公益性企業。截止2020 年底，全省國有林場現有職工11738 人，其中在職職工6263 人，離退休職工5475 人。從經營狀況看，130 個國有林場全部達到收支平衡，全省國有林場人年均應付工資為60332 元，比全省平均工資水平低12264 元。

2 專題調研情況

2.1 管理體制機制

各國有林場大力推行了以聘用制和崗位管理制為主的人事制度改革，科學合理設立崗位，合理劃分管理崗、專業技術崗和工勤技能崗，共核定各類編制7737 個，較改革前的8764 個精簡了12%，其中核定事業編制6675 個，較改革前的7737 個精簡了13%，新增人員全部實行公開招聘，實現了“因養林而養人”和精簡高效的改革目標。對于生態區位重要、林場數量多、資源規模大的地區，專門增設了國有林場管理機構，進一步優化管理層級。

2.2 財政資金保障能力

資金保障形式分為財政性基本保障和定額（定項）補助。形成了機構屬性明確、隸屬關系清晰、財務獨立核算、運行管理規范的國有林場管理體系，基本解決了國有林場管理層級不一、體制多樣等問題。全面落實了林場干部職工養老、醫療、公積金、工傷、失業等各項社會保障制度，全體職工實現應保盡保，五險一金全覆蓋，職工參保率100%，總體收入較改革前有較大提高。

2.3 森林資源

河北130 個國有林場總經營面積8460km2，有林地面積6170km2，林木總蓄積40070km3，森林覆蓋率為73%。

2.4 林場職工安置

各國有林場富余職工根據技術特點、工作能力、年齡結構，采取分流轉換身份、安排營（護）林社會化崗位享受在崗職工同等待遇等方式進行妥善安置，安置率達到100%。通過改革，各林場逐步回歸“不砍樹、多栽樹、栽好樹、管好樹”主業，實現了林場增資源，職工增收入，發展增后勁。

2.5 基礎設施建設

改革以來，在國家和河北省有關部門的大力支持下，河北國有林場基礎設施建設得到加強。截止到2021 年9 月，全省共建設林區公路3435km，林道5746km，防火線3147km，共建有瞭望臺118 座，輸電線路790.5km，通訊線路1237km，房屋總面積達到431487m2。林場干部職工的生產生活條件得到較大改善。

2.6 國有林場（全球環境基金）項目

在GEF 項目全球景觀恢復項目辦公室積極推進下，3 個試點林場新型森林經營方案落地實施，完成了試點林場基線調查和監測設施建設工作，遴選確定了3 個試點擴展林場，落實對接專家，開啟了擴展林場新型森林經營方案編制工作。

2.7 國有林場森林資源價值化試點推廣

在河北省林業和草原局印發《河北省推廣國有林場森林資源價值化試點工作方案》之后，唐山、邯鄲、廊坊3 個試點市完成外業補充調查，建立了國有林場森林資源資產數據庫；編制完成了價值評估核算成果報告初稿。下一步待省財政資金到位后，進行評審驗收工作。

2.8 林場的種苗工作

河北省依托國有林場大力發展種苗生產，依據“中央財政林木良種繁育補貼項目”，重點支持國有林場苗圃基地建設，實現國有林場苗圃轉型升級，全省現已建立國家林木種質資源保存庫4 處、省級重點林木種質資源庫7 處；建有國家級重點林木良種基地11 處，省級重點林木良種基地10 處，總面積1609.92hm2。

2.9 森林旅游發展

河北國有林場森林資源豐富，景觀多樣，發展生態旅游潛力巨大。2020 年全省森林旅游共接待游客2000 萬人次，實現收入25 億元。林場營造林生產活動和林下種植興起，每年為當地剩余勞動力提供就業機會，帶領農村人口實現鄉村振興。

2.10 塞罕壩機械林場相關工作

截至2021 年6 月，塞罕壩林場通過自籌和爭取國家項目投資等多種方式籌集資金，打造了高品位生態旅游文化景區，帶動了周邊鄉鎮生態旅游發展，為當地4000 多百姓提供了就地就近就業崗位，帶動1200 余戶貧困戶、1 萬余貧困人口脫貧致富。

3 國有林場改革的典型經驗

河北省國有林場經過不斷的改革和探索，積累了一些成功經驗，其中最重要的是建立國有林場發展激勵機制。

3.1 完善國有林場經營機制

河北省緊跟國有林場改革的新形勢、適應新變化、構建新體制，及時轉變管理理念，完善內部制度建設。一是國有林場的造林、撫育、采伐等生產經營活動引入了市場機制，通過政府采購和招標等形式公開向社會購買服務。國有林場全部制訂了公益林管護制度，逐步建立健全政府購買為主的公益林管護機制，引入市場機制，通過合同委托等方式向社會購買服務。二是全面推進落實林長制，進一步明確了各級責任人的職責分工。國有林場森林資源管護機制上不斷加大創新力度，實施了森林資源網格化管理新模式，每個網格安排專人負責，并在原有職工護林員的基礎上，通過購買社會勞動力的方式，雇用生態護林員參與林場護林防火工作，壯大了管護力量，鞏固了森林資源安全的防線。

3.2 建立績效考核機制

河北省國有林場按照國家林業和草原局、人力資源和社會保障部下發的《國有林場職工績效考核辦法》，結合自身實際，制定了國有林場職工績效考核辦法，績效考核采取平時考核和年度考核相結合的方式進行。平時考核按季度進行，側重職工的一貫表現，年度考核對職工進行全面評價，按照有關規定側重職工工作實績?？冃Э己私Y果分為優秀、合格、基本合格和不合格4 個檔次，作為晉升薪級工資、發放績效工資以及續訂聘用合同的依據?？冃Э己藢崿F了獎勤罰懶、優績優酬、多勞多得，極大地調動、激勵職工工作的積極性。

3.3 制定收支兩條線管理辦法

河北省公益性事業單位的國有林場均制定了“收支兩條線”管理辦法，實行“收支兩條線”政策，進一步完善財務管理制度。國有林場木材生產銷售、固定資產出租等所有收入全部上繳財政，財政部門根據每年支出政策返回。省直木蘭林場定性為一類事業單位之后，強力推進事企分開，剝離經營性職能，共注銷企業14 家，轉讓4 家，實現了林場與企業的全部剝離，嚴格實行“收支兩條線”管理。通過“收支兩條線”，使資金的運轉更加清晰，提高了資金的使用效率。

4 影響國有林場改革與發展的關鍵性問題

4.1 國有林場經營機制不活

長期以來，國有林場經濟結構單一，林場經濟缺乏活力。很多國有林場經營者思想觀念陳舊，“等、靠、要”思想依然存在，平均主義、大鍋飯一直延續至今。由于缺乏內在的激勵機制和約束機制，營林生產、野外作業等臟苦累工作，林場職工一般不干，雇請民工來完成，陸續出現了“干部當相公、工人當監工、干活全靠臨時工”的狀況，普遍形成了“林場機關化、人員老板化”的不良局面，致使很多林場的經營停留在“人在家中休息、樹在山上生長”靠天吃飯、任其自然的粗放經營模式上。

4.2 一些林場基礎設施建設落后問題

長期以來，河北省國有林場基礎設施建設投入不足，致使一些林場路、電、水、通訊、營林房舍等基礎設施建設嚴重落后。據統計，河北省急需改造的管護用房有174 處，需新建管護用房134 處，主要分布在深山、遠山、森林高火險等級、重要保護物種分布區等地帶，改造和新建共需資金1.7 億元，是河北省國有林場今后一個時期的建設重點。

4.3 林場人才隊伍結構不合理問題

河北省林場職工年齡結構普遍偏于老化，青年職工占比少，中老年職工太多，且學歷普遍不高，專業技術人才嚴重匱乏，與崗位設置要求管理人員與專業技術人員標準相差較大。如河北省森林資源最多的承德市國有林場中，40 歲以下少于20%，50 歲以上占40%以上，專業技術人員和管護人員斷層嚴重，特別是林業、財務等專業技術人員急需充實。

5 對策和建議

河北國有林場改革任務已經全面完成，但改革永遠在路上，為解決國有林場現存問題，建議如下：

5.1 進一步鞏固和提升改革成效

認真梳理目前國有林場發展存在的問題，列出任務責任清單，對已經完成整改的要定期復查防止問題反彈。按照《河北省國有林場改革實施方案》要求，對全省國有林場改革工作任務落實情況進行全面“回頭看”，逐一排查是否完成任務，發現問題列出臺賬，及時研究有針對性的改進措施，精準抓好問題解決，確保改革成效不漏一個林場，改革紅利不落一個職工。

5.2 深化塞罕壩機械林場改革

新形勢下塞罕壩機械林場作為全國生態文明建設的范例，大力弘揚塞罕壩精神，加強塞罕壩及周邊地區生態環境保護的任務。研究制定了《塞罕壩林場及周邊區域管理體制改革創新方案》，按照統一規劃、統一保護、統一執法的原則，對區域生態保護工作實行集中高效的統一管理。切實加強塞罕壩及周邊地區生態保護，為全省國有林場改革發展做出示范。

5.3 健全和完善國有林場管理制度

河北省林草局已和河北省人設廳聯合轉發了國家《國有林場職工績效考核辦法的通知》，下一步將督促各市縣認真落實，各林場制定完善具體的績效考核辦法，創造干事、務實、高效的工作氛圍，充分調動干部職工的積極性。結合全省國有林場改革情況，及時調整完善《河北省國有林場管理辦法》、《河北省國有林場森林資源監督管理辦法》等制度，維護國有林場合法權益，促進國有林場規范管理。

5.4 加強國有林場基礎設施建設

改革的紅利使河北省國有林場基本擺脫了貧困，但林場要發展，基礎設施薄弱仍是一個攔路虎，道路、電力和通訊設施需要建設，營林房舍急需改造，要盡快列入行業規劃，逐步加以解決。河北省林業和草原局請國家林業和草原局林產工業規劃設計院編制了《河北省國有林場基礎設施建設方案》，對全省國有林場管護用房、通信、電力、道路、飲水、網絡等基礎設施建設進行了規劃，并爭取立項實施。

5.5 夯實基礎，提升國有林場發展動力

從改善林場生產生活條件、美化場區環境出發。開展中幼齡林撫育、大徑級林木培育、珍貴健康森林培養，達到林相改造和提升森林資源質量的目的，為發展森林生態旅游和林下經濟打下良好基礎。

5.6 同頻共振，學習他省國有林場改革經驗

目前，我國已基本完成國有林場改革試點任務，部分?。ㄊ?、區）成效明顯。一是江西省以互聯網為媒介，開發和建立了國有林場（森林公園）資源資產監管動態數據監管系統平臺，推進了“智慧林場”建設，提高了國有林場（森林公園）森林經營管理服務水平。二是甘肅省在集體林權制度改革上，推進了集體林權規范有序流轉和林權抵押貸款，有效解決了林農發展缺資金的難題，加快培育了家庭林場、林業合作社、林業龍頭企業和專業大戶等為主的新型林業經營主體，充分發揮了集體林生態、經濟和社會效益。下一步將通過學習借鑒江西、甘肅省份先進經驗的基礎上，結合河北實際，在鞏固國有林場成就的同時，創新競進，不斷創新，持續完善國有林場改革任務。