機構改革背景下土地資源管理專業課程體系優化

彭秋志 黃義忠 譚榮建 李偉

摘要每一次國務院機構改革都會對高校相關專業的課程設置產生深刻影響，如何順勢優化課程體系是此類專業在此關鍵時期必須加以考慮的重大問題之一。在撤銷國土資源部，組建自然資源部的機構改革背景下，以昆明理工大學土地資源管理專業為例，對標機構改革職能變化，就專業課程體系優化進行了探討。

關鍵詞 土地資源管理 課程體系 機構改革

中圖分類號：G642文獻標識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.19.011

Optimization of Curriculum System of Land Resource Management Major under the Background of Institutional Reform

——Take Kunming University of Science and Technology as an example

PENG Qiuzhi， HUANG Yizhong， TAN Rongjian， LI Wei

（FacultyofLandResourceEngineering，KunmingUniversityofScienceandTechnology，Kunming，Yunnan650093）

AbstractEvery institutional reform of the State Council will have a profound impact on the curriculum of related majors in colleges and universities. How to optimize the curriculum system is one of the major issues that must be considered in this critical period. Under the background of the institutional reform of abolishing the Ministry of land and resources and establishing the Ministry of natural resources， taking the land resource management major of KunmingUniversityofScienceand Technologyasanexample，thispaperdiscussestheoptimizationoftheprofessional curriculum system according to the change of the function of the standard institutional reform.

Keywordsland resource management； curriculum system； institutional reform

0引言

土地資源管理本科專業的前身是經濟學中的土地管理專業和工學中的土地規劃與利用專業。[1]在1998年國務院機構改革中，原國家土地管理局連同地質礦產部、國家海洋局和國家測繪局共同組建了國土資源部。同年，教育部頒布《普通高等學校本科專業目錄（1998年）》，土地資源管理專業作為國家控制布點專業之一首次出現。隨著國家土地管理事業的發展，開設該專業的高校逐漸增多，目前全國開設土地資源管理本科專業的高校已達百余所。[2]在《普通高等學校本科專業目錄（2012年）》中，土地資源管理專業已經進入“基本專業”之列。時隔二十年，在2018年的國務院機構改革中，原國土資源部被撤銷，新的自然資源部成立，這一次機構改革必然又將刺激土地資源管理專業人才培養體系產生深刻革新。

在自然資源部成立之前，許多學者對土地資源管理專業課程體系優化進行了探討，[3-8]這對推動該專業課程體系的建設與完善發揮了重要促進作用。然而，在新一輪機構改革背景下，該專業傳統上所針對的管理對象“土地”，已經難以準確涵蓋諸如“自然資源”“不動產”“國土空間”等具備新內涵的管理對象。為此，有必要借此契機對該專業現行課程體系進行一次兼顧課程名稱變化和課程內容更新的系統性重構。鑒于土地資源管理專業所在高校的學科背景差異明顯，[9]形成了經濟、農業、測繪、規劃、房地產經營等各具特色的課程體系，難以進行全國統一的課程體系優化設計，故該文僅以昆明理工大學為例展開相關探討，以期為具有相似背景的高校土地資源管理專業優化其課程體系提供參考。

1現行課程體系及其機構職能對標

昆明理工大學是全國最早設立土地資源管理專業的高校之一，[10]現歸屬國土資源工程學院國土信息與測繪工程系，因而其課程體系具有鮮明的測繪地理信息特色。根據2017版專業培養方案，昆明理工大學土地資源管理專業的課程體系的特征是：以土地基礎理論模塊為認知基礎，以測繪地理信息模塊為技能支撐，以土地規劃整治模塊為主要輸出，以土地資產管理模塊為有益補充。具體地，（1）土地基礎理論模塊包含土地管理學總論、土地經濟學、土地法學、土地資源學、土地生態學等課程；（2）測繪地理信息模塊包含地圖學、測量學、測量學實驗、地形測量實習、數字化測量與成圖、數字化測量與成圖實習、GPS原理及應用、遙感原理及應用、GIS原理及應用、GIS軟件應用、數據庫系統原理及應用、空間數據庫、土地信息系統等課程；（3）土地規劃整治模塊包含土地規劃學、土地規劃學課程設計、土地整治、土地整治項目施工及預算、土地整治實習、土地復墾、農田水利學等課程；（4）土地資產管理模塊包含地價評估、地價評估實習、地籍管理、房地產經營與管理等課程。該課程體系特征在一段時期以來很好地支持了專業的發展，近年來畢業生主要流向土地調查與勘測、土地信息化建設、土地規劃、土地整治與復墾等有關的工程技術崗位。

從2017版專業課程體系與原國土資源部相關機構職能的對標情況看，土地規劃類課程對應著規劃司的土地利用總體規劃及相關專項規劃職能；土地整治類課程對應著耕地保護司的土地整理、復墾和開發職能；地價評估課程對應著土地利用管理司的地價管理與調控職能；地籍管理課程對應著地籍管理司的土地調查確權管理職能；測繪地理信息模塊諸課程對應著國家測繪地理信息局的測繪及測繪成果管理職能?？傮w而言，該專業課程體系與原國土資源部一些重要的土地管理機構及其職能形成了明確的對標，很好適應了當時的社會需求。

2機構改革帶來的新變化與新需求

2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》及《國務院機構改革方案》提出：“將國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責整合，組建自然資源部?！?018年8月，《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》（亦簡稱“三定方案”）施行，這標志著“國土資源部”正式退出歷史舞臺，“自然資源部”開始全面履行新職責。

經過比對1998年的《國土資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》和2018年的《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》得出，此次機構改革的主要目的是強化管理，內容上則體現出擴充性強化和拆分性強化兩大變化特征。擴充方面，一是管理對象在土地、礦產等資源的基礎上進一步加入了水域、森林、草原、濕地等更多類型的自然資源資產；二是將土地利用規劃管控擴充到了全域全類型的國土空間規劃管控；三是在耕地保護和建設用地管控的基礎上擴充和加強了生態保護修復職能。拆分方面，一是將原來涵蓋調查、監測、評價、確權、登記、統計等的權籍管理內容進行了拆分；二是將測繪實施與地理信息管理進行了拆分。此外，原歸屬國土資源部的農田整治項目職能并入了新成立的農業農村部，而新成立的自然資源部則加強了“山水林田湖草沙”國土空間綜合整治職能。

面向高原山地農用地保護與提質需求，開展旨在掌握土地整理、復墾和開發項目規劃設計技能的系統性實訓，著重培養以測繪地理信息技能為支撐的土地規劃整治高級專門人才，這是昆明理工大學土地資源管理專業的傳統特色。多年來的辦學實踐表明，對主要服務于政府管理的專業而言，保持課程體系與政府機構職能對標將十分有利于專業發展?？紤]到土地資源管理是服務于政府管理的專業，這次機構改革無疑將該專業推向了抉擇路口：是轉而對標農業農村部？還是順勢對標自然資源部？權衡之下，選擇對標后者將更符合該專業的整體發展利益。理由如下：（1）該專業的測繪地理信息特色決定了只能對標后者，否則將面臨巨大的轉變成本；（2）由單一面向農用地保護的土地整治轉變為“山水林田湖草沙”一體化國土整治，由單一的土地利用總體規劃轉變為“多規合一”的國土空間規劃，以及由“農業-建設”管控格局轉變為“生態-農業-建設”管控格局，實際上給該專業帶來了更大的發展空間和更多的新需求。因此，盡早對現行專業課程體系開展優化重構以滿足機構改革帶來的新需求，對促進該專業可持續發展十分關鍵。

3課程體系優化

從土地資源管理向自然資源管理轉變過程中，課程體系優化應在理念更新、基礎知識拓展、基本技能優化、綜合應用等方面適應新形勢和新要求。在理念更新方面，應積極接納并廣泛使用諸如“自然資源”“國土空間”等內涵更廣、界定更準的新表述，這不僅能激發本專業師生重新認識專業價值與使命，而且有利于扭轉“土地”一詞長期以來在社會公眾心目中幾乎等同于耕地的狹義解讀；在基礎知識拓展蓄備方面，需要在常規土地資源相關內容基礎上增加水域資源、草原資源、森林資源、濕地資源等的相關內容，需要將以往的土地利用規劃擴充為具備“多規合一”理念的國土空間規劃，需要在原有面向耕地保護的土地整治內容基礎上增加綜合整治、生態修復保護等方面的內容；在基本技能優化和綜合應用方面，應進一步發揮多種技能有機協同的“組合拳”優勢。結合該專業現行課程體系特征和機構改革帶來的新變化、新需求，本著“守住本底”“聚焦核心”和“有所為有所不為”原則，在守住測繪地理信息特色本底的前提下，圍繞3個新的核心課程模塊，在課程內容方面實現了3個新的主要轉變。

在課程模塊優化方面，優化后的專業課程體系仍然由4個模塊組成：基本保留“土地基礎理論”模塊和“測繪地理信息”模塊，將其合并為“基礎理論與基本技能”模塊；將“土地規劃整治”模塊和“土地資產管理”模塊進行重構和強化，轉變為3個權重大體相當的核心模塊，即“自然資源調查監測與資產評估”模塊、“國土空間統一規劃與用途管制”模塊和“國土空間生態修復與綜合整治”模塊，這三大核心模塊將構成一個較完整的“調查-監測-分析-評估-規劃-監管-修復”鏈條。具體如下：（1）“基礎理論與基本技能”模塊主要開設的課程有土地資源管理概論、土地資源學、土地經濟學、自然資源法律法規、測量學、地圖學、數字化測量與成圖、數據庫與空間數據庫、GNSS原理及應用、遙感原理及應用、GIS原理及應用等，主要對標自然資源部機構為國土測繪司、地理信息管理司、國土空間用途管制司和耕地保護監督司；（2）“自然資源調查監測與資產評估”模塊主要開設的課程有不動產權籍管理、不動產評估等，主要對標的機構為自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司和自然資源開發利用司；（3）“國土空間統一規劃與用途管制”模塊主要開設的課程有國土空間總體規劃、國土空間詳細規劃、國土空間專項規劃等，主要對標的機構是國土空間規劃局；（4）“國土空間生態修復與綜合整治”模塊主要開設的課程有國土空間綜合整治、國土整治項目施工及預，主要對標的機構為國土空間生態修復司。

在具體課程內容優化方面，精簡合并“土地基礎理論”模塊和“測繪地理信息”模塊的部分教學內容，將騰出來的課時用于充實強化三大核心課程模塊的教學內容。對標機構改革新需求，三大核心課程模塊的教學內容將實現三大主要轉變：（1）從“地權地籍”向“自然資源和不動產權籍”轉變，即從原先更關心耕地與建設用地權籍管理的思維定式中跳出來，將礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源均顯式納入權籍管理范疇；并改變原先著重關心土地使用權的狀況，轉而全面關心內涵更廣的不動產權籍問題。（2）從“土地利用規劃”向“國土空間規劃”轉變，即在原先更注重耕地與建設用地數量管控的土地利用規劃體系課程內容基礎上，增加主體功能區規劃、城鄉規劃等方面的內容，更強調“三類空間”“三條紅線”“雙評價”等內容的教學。（3）從“土地整治”向“國土空間生態修復”轉變，即改變原先更強調耕地保護提質的土地整治思維定式，轉而秉承“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的理念，圍繞生態環境“整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理”的總體要求，從“山水林田湖草沙”一體化綜合整治的視角組織課程內容。

4結語

在國務院機構改革的重大歷史關口，昆明理工大學土地資源管理專業及時更新理念，積極針對專業發展尤其是課程體系優化開展了多方位調研，在堅持傳統特色的基礎上，主動適應正在發生的形勢變化，對現行課程體系進行了一次系統性重構優化。作為一流本科建設教改項目的一部分，[11-12]此次課程體系重構優化的成果已大部分體現在了該校最新修訂的2019版專業培養方案中，從課程體系方面很好地支撐了該專業人才培養體系優化的整體布局。

*通訊作者：黃義忠

基金項目：昆明理工大學國土資源工程學院教育教學改革研究項目“機構改革背景下土地資源管理專業人才培養體系優化”（JG201803）；云南省2018年高校本科教育教學改革研究項目“一流本科建設背景下地礦專業群創新人才培養模式研究與實踐”（JG2018034）

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