我國排污權交易發展歷程及展望

□文/ 袁另鳳

（陜西科技大學 陜西·西安）

［提要］ 大氣污染和氣候變化已經成為影響社會可持續發展的重要問題，作為市場手段的排污權交易制度已經得到許多國家的認可，并進行積極地探索和實踐。本文總結我國排污權交易制度發展歷程，并通過與歐盟排污權交易制度的對比，提出政策建議，期望促進我國排污權交易制度的發展。

一、引言

空氣污染和氣候變化是威脅人類可持續發展的兩個重要問題。廢氣排放和其他能源消耗活動不僅污染空氣，而且對全球氣候變化產生負面影響。改革開放以來，中國經濟的快速增長不可避免地造成了環境的惡化。2018年，中國國內生產總值（GDP）首次突破90 萬億元，成為全球第二大經濟體，但《世界環境績效指數報告》中卻顯示中國的環境績效在180 個國家中排名第120 位。在沒有引入市場手段之前，政府的大氣污染治理和控制措施主要還是以行政治理為主，包括單雙限政策、暫停工廠和投資去污設備等，但是過度使用強制的行政措施往往會阻礙排放企業的減排行動，并扭曲市場，導致市場化機制作用相對不足。自2013年以來，嚴重、大范圍的霧霾和空氣質量的下降加速了中國排污權交易計劃的進程。為了應對環境污染，我國充分利用市場手段，采取了一系列的環境控制措施。排放權交易制度（ETS）就是其中最有效的手段之一，ETS 是一種基于市場的工具，ETS 試點作為一種市場激勵機制，不僅可以促進節能減排進程的發展，促進可持續增長，而且可以為可持續發展提供新的資本紅利，刺激環境生態治理。由于它可以降低環境規制的成本，促進環境質量的有效改善，已被許多國家采用。

二、我國排污權交易發展歷程

1974年，美國環境保護署（EPA）首次將排污權交易用于控制空氣污染，并取得了顯著效果。此后，英國和德國等國家也相繼引入了排污權交易。20 世紀80年代末，中國開始探索以市場為基礎的環境監管工具，我國的中央和地方排放權交易政策可以劃分為三個階段：開始、探索和強化階段。1987～2000年為排污權交易在我國實施的開始階段，那時中國的排放交易機制主要由原國家環保局牽頭，頒布了一系列污染預防措施，為未來的排放交易奠定了實踐基礎。我國最早的排污權交易開始于1987年，上海閔行區的企業首次實施了水污染排放指標的排污權交易。1988年國家環境保護局（SEPA）發布了《水污染物排放許可管理暫行辦法》，對水污染物進行排放總量控制原則，并對排放許可可以在當地進行交易做出了模糊的規定。2001～2006年為ETS 在我國的探索階段，我國的“十五”國家環境保護規劃提出實施總量控制原則，并提出ETS 是降低大氣污染物排放的關鍵一招；為此，2001年，我國把太原確定為試點城市，并啟動了二氧化硫排污權交易項目，同年，浙江省嘉興市秀洲區頒布了《水污染物排放交易暫行辦法》。2002年，我國正式在天津、上海、河南等7 個地區開展排污權交易試點，山西省在已有工作成果的基礎上，制定了全市二氧化硫排放交易制度工作方案。2006年，浙江省嘉興市啟動了全市碳排放交易計劃。2007年以后被定義為我國ETS 實施的強化階段。2007年11個地區（江蘇、天津、浙江、湖北、重慶、湖南、內蒙古、河北、陜西、河南和山西）被批準為排污權交易試點，制定了相關的政策和法律法規。2011年，國務院發布了《節能減排“十二五”工作規劃》，《規劃》第四十四條鼓勵設計排污權交易系統和建立排污權交易市場。同年，國務院發布了《關于加強環境保護重點行動的意見》，鼓勵在地方開展排污權交易試點。截至2013年，在中央政府信號的指導下，各試點地區已發布了50 多個排放權交易管理政策文件和70 多個技術文件。2014年，《關于進一步推進排污權有償使用與交易試點工作的指導意見》明確指出，今后將加大排污權交易力度，推進排污權試點地區相關工作。在排放交易目標方面，所有試點地區都包括二氧化硫和化學需氧量（COD），而且每個地區都同時實施了更有目的性、更全面、更能反映其特點的規定。因此，各地區對排污權交易的批準范圍等方面存在差異。如重慶、陜西以排污權交易單位為核準對象，河北、浙江以大氣污染、工業廢水、醫療污水、餐飲廢水及污水處理機構、大型畜禽養殖單位為核準對象；江蘇規定二氧化硫排放交易應適用于電力、鋼鐵、水泥、石化和玻璃行業。2015年，財政部發布的《排污許可證買賣暫行辦法》、國務院發布的《水污染防治行動計劃》都強調要進一步探索地方排污權和潛在金融工具，推動排污權交易。中央文件《生態文明體制改革總體規劃》也將排污權交易政策作為一項重要工具予以正式確立。2016年1月修訂后的《大氣污染防治法》開始生效，其中第21 條提到，國家將實施大氣污染物的總量控制原則，推動重點大氣污染物的排污權交易。2016年3月，我國“十三五”規劃明確提出建立排污許可證有償使用和全國排污交易機制。

對于排污權交易的初始分配，部分地區采用免費分配的方式，各地區隨后轉為付費使用。確定排污權初始排放指標的收費分配和選擇模式，可以反映出ETS 在各地區經濟發展和環境污染的差異。重慶、陜西、內蒙古在排污權的初始價格方面做出規定，現有排污單元的初始交易排放均以基準價格從交易平臺購買。湖南省根據環境保護和社會污染治理的需求評價來確定排污權的基準價格。經過十多年在排污權交易市場上的探索和實踐，ETS 取得了顯著的成果。截至2012年底，各碳排放交易區域均建立了省級或市級碳排放交易中心，并出臺了碳排放交易管理辦法。2007～2013年碳排放交易總量超過了40 億元。其中，浙江是我國最成功的ETS 區域，也是碳排放交易最成功的區域，截至2014年底，共產生了4，366 筆排放交易，交易金額達到了8.52 億元。自ETS 在湖北實施以來，共開展了13 項二氧化硫、化學需氧量和其他四種污染物的排放交易活動，共交易排污權 4，897.6 噸，交易額為 2，652.5 萬元。截至 2014年10月底，重慶市已完成主要污染物排放交易930 筆，營業額實現了98，882.7 萬元。ETS 地區的二氧化硫排放量也得到了顯著下降，這說明ETS 的實施不僅推動了排污權交易的市場活躍度，還在改善大氣質量方面起到了顯著的作用。

三、我國與歐盟排污權交易制度的差異

由于我國的國情和市場與歐盟國家有很多不同，所以我國碳排放交易制度試點與歐盟的ETS 還是存在一些差異的，這些差異主要體現在四個方面，即市場規模與覆蓋面、總量設置與配額分配、靈活機制、執行與懲罰機制四個方面。第一，從市場規模和覆蓋范圍來看，中國覆蓋了20 多個行業和近3，000個重點排放單元，而歐盟排放交易計劃覆蓋了該地區約45%的溫室氣體排放，以及31 個國家的1.1 萬家高能耗企業。第二，在總量設定和配額分配方面，中國碳排放試點制定的目標是，到2015年碳排放強度降低17%以上，歐盟設定的目標為，到2030年碳排放比1990年減少40%。第三，在靈活機制方面，中國各試點的核證減排量上限不能超過10%，而歐盟碳市場要到第三階段才能在一、二階段進行儲備和借貸。第四，在執法和處罰機制方面，中國的大部分碳試點地區規定企業如果超標排放將受到市場價格1～3 倍的懲罰，而歐盟企業如果排放超標，將在第一階段每噸被罰款40 歐元，在第二階段每噸被罰款100歐元。

四、政策建議

歐盟是較早開展ETS 的地區，并取得了成功的經驗，而我國的排污權交易市場還不成熟，存在很多制度上的缺陷，排污權交易試點還存在需要完善的地方，政府可以借鑒歐盟的經驗，取長補短，完善我國的ETS。ETS 試點不僅可以作為改善氣候變化的重要市場化環境監管工具，而且可以有效降低霧霾濃度，最大限度地提高氣候變化與空氣污染的協同治理效率，起到改善大氣質量的重要作用。因此，政府應該采取措施積極參與到ETS 的建設上來。第一，鼓勵ETS 試點地區進行探索創新，建議通過排污權交易第三方咨詢服務，為參與排污權交易的企業提供專業服務，幫助企業從排污權交易中受益。推進全國統一的排污權交易市場的設計與構建，因為統一的排污權市場不僅可以降低地方政府濫用政策的可能性，而且可以增強環境績效，改善大氣質量。第二，就大氣污染治理而言，我國的目標具體包括降低能耗強度、碳強度和霧霾濃度三個方面。地方政府需要轉變角色，把自己轉變為監督者、觀察員和審計員的角色，在交易活動中應盡量減少行政干預。政府要積極激勵排放企業進行綠色技術升級和改造，并在全國范圍內建立一個與減排和環境效應相兼容的排污權市場，進一步擴大環境治理績效。全國的排污權交易市場體系設計可借鑒廣東省的配額分配方式，將自由峰值配額分配與有償配額分配分離，嚴格按照基準法規范新排放項目。同時，為了避免當前節能減排政策與排污權市場政策可能出現的管理重疊和考核失敗等問題，政府需要加強總體規劃和節能減排政策，并積極完善與排污權交易市場政策的對接管理。第三，鼓勵企業通過銀行貸款購買排放權，或將現有排放權作為抵押獲得銀行貸款。在保證排污權交易市場流動性的前提下，可以適度降低機構投資者和個人投資者進入市場的比例，這樣有利于支持當地企業的長期投資，支持當地企業改進清潔生產能源，并進行積極的排污權資產運營和管理，這些都有助于排污權交易配額的有序管理。第四，具體有效的處罰是提高整體運營效率的關鍵，也是實現減排和污染治理的關鍵。在國家排污權交易市場懲罰措施的設計方面，對未履行減排義務的排放企業，應處以一定數額的罰款，從而使節能與污染的協同治理成為確保ETS 試點有效運行的剛性約束。