中國“十四五”能源需求預測與展望

廖 華，向福洲

（北京理工大學 管理與經濟學院 能源與環境政策研究中心，北京 100081）

“十四五”是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個“五年”，也是中國提出力爭2060年前實現碳中和目標后的第一個“五年”。在此重大歷史背景下，“十四五”時期中國的能源發展將有重大的歷史轉型意義?！笆奈濉钡哪茉窗l展走勢至為關鍵，將直接影響到中長期經濟社會發展趨勢，影響到實現碳中和目標的信心。

一、“十三五”能源發展簡要回顧

2014年6月13日，習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議上強調，“能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要”①新華網.習近平主持召開中央財經領導小組會議.http://www.xinhuanet.com/video/2014-06/13/c_126616850.htm。。全國上下加快推進能源革命，能源發展成果豐碩?！笆濉睍r期，能源供需結構不斷優化，能源強度繼續降低，能源市場化改革有序推進，能源普遍服務水平大幅提升，能源發展支撐中國經濟社會高質量發展，助力全面建成小康社會圓滿收官。

（一）總量控制目標如期實現，受新冠疫情影響強度降幅與目標有所差距

1.能源消費中低速增長，2020年接近50億噸標準煤

“十三五”前四年，中國能源消費總量增速處在較低水平。受新冠疫情影響，全國經濟增速在2020年一季度大幅下滑至?6.8%后逐步回升。能源消費增速也呈現同樣變化方向，但波動幅度小于總體經濟增速的波動幅度。根據國家統計局在2020年1月18日發布的初步核算數據測算，“十三五”期間，全國能源消費年均增速為2.8%，較“十二五”降低1個百分點，2020年全國能源消費總量49.8億噸標準煤，比上一年增長2.2%[1]，“十三五”全國能耗總量控制目標如期實現。

2.單位GDP能耗前四年持續下降，2020年因新冠疫情下降甚微

“十三五”以來，中國單位GDP能耗降速有所放緩，前四年累計下降13.2%[2]。2020年能源密集型行業受新冠疫情的負面沖擊相對較小，公用事業和居民生活剛性用能不減甚至保持較高增速，單位GDP能耗在一季度出現顯著上升局面，前三季度累計同比仍然略有上升。其部分原因是當前中國能源與資本的替代彈性較弱，與勞動的替代彈性相對較高[3]。根據國家統計局數據，單位GDP能耗在2020年第四季度由升轉降，拉動全年整體下降0.1個百分點，“十三五”累計降幅13.3%。盡管強度業績比預設目標差1.7個百分點[4]，但來之不易。

3.能源消費彈性系數總體上略低于0.5，2020年因新冠疫情反彈近1

“十三五”前四年能源消費彈性系數較“十二五”同期系數減少了0.1。2020年因新冠疫情影響，GDP增速大幅降至2.3%[5]，能源消費降幅較小，仍保持2.2%增速，能源消費彈性系數增加到0.96?！笆濉逼陂g中國總體上實現了能源消費每增長1%支撐經濟增長超過2%，能源彈性系數略低于0.5。隨著經濟增速總體趨緩，能源消費彈性系數的下降進程對于單位GDP能耗能否保持快速下降至關重要。

（二）能源供應清潔化進程加快，能源基礎設施建設全方位推進

1.能源清潔供應規模大幅增加，非化石能源占比目標任務超額完成

初步測算，從一次能源生產看（如圖1a所示），“十三五”期間，原煤、原油生產占比分別降至67.3%和6.8%，天然氣、一次電力則分別提高到6.1%和19.8%。從消費結構看（如圖1b所示），化石能源總體比重穩步下降，由88.0%下降至83.8%，其中煤炭降至56.7%，石油基本穩定在18.5%～19.0%之間，天然氣則提升至8.3%。非化石能源占比逐步增至16.2%，比規劃目標提高1.2個百分點。

圖1 中國一次能源生產和消費情況（2015—2020年）

2.能源基礎設施建設繼續推進，能源貯運能力顯著提高

2020年末，全國發電總裝機容量突破21億千瓦，其中非化石能源發電裝機9億千瓦，占比超過40%。據《新時代的中國能源發展》①國務院新聞辦公室.新時代的中國能源發展.http://www.scio.gov.cn/zfbps/32 832/Document/1 695 117/1695117.htm。白皮書數據，中國已建成天然氣主干管道超過8.7萬公里、石油主干管道5.5萬公里、330千伏及以上輸電線路長度30.2萬公里，建成9個國家石油儲備項目，初步建立天然氣儲備體系[6]。能源儲運調峰能力大幅提升，能源綜合應急保障能力顯著增強，在新冠疫情防控中經住了考驗。

（三）能源市場化改革持續推進，市場主體用能成本總體下降

1.市場化改革取得積極進展，能源領域營商環境得到進一步優化

“十三五”期間，中國積極推進能源領域市場化改革，促進競爭，降低成本。組建了國家油氣管網集團。市場準入進一步放寬，油氣勘探開采市場進一步放開。石油天然氣交易中心、煤炭交易中心等能源交易平臺相繼成立?？缡】鐓^送電規模大增。2020年，全國市場化交易電量接近3萬億千瓦時，占全社會用電量近40%。

2.市場主體用能成本總體下降，可再生發電成本迅速下降

“十三五”期間，受國際供需格局波動等影響，原油價格總體低位運行。非常規天然氣價格逐步放開，居民用氣門站價格逐步理順。電力體制改革穩步推進，顯著降低電價水平。一般工商業電價大幅下降，大工業電價也有明顯下降，企業用電負擔減少。光電、風電單位成本隨市場規模擴容和技術進步而大幅下降。受氣溫下降以及國內經濟強勁復蘇遠超預期等影響，煤炭價格在“十三五”期末大幅上漲。

（四）居民用能條件顯著改善，能源普遍服務水平繼續提高

1.北方地區清潔取暖工程強力推進，清潔取暖率達到60%以上

2017年以來，在各級政府強力推進下，中國北方地區清潔取暖工程取得顯著成效，清潔取暖率超過60%，較2016年提高至少25個百分點，替代散燒煤約1.4億噸[7]。各級政府財政和居民家庭也為之付出了很高的經濟成本。煤炭、柴草等固體燃料在家庭炊事用能中的比重也持續下降。室內外空氣質量明顯改善。

2.農村用電條件繼續改善，光伏扶貧一舉多得

繼2015年全面解決無電人口問題之后，中國實施了新一輪農村電網改造升級，農村平均停電時間降至15小時，綜合電壓合格率提升到99.7%。全國農村大電網覆蓋范圍內全部通上動力電，農村電氣化率達到18%。因地制宜實施了光伏扶貧工程，每年可產生發電收益約180億元，惠及400余萬貧困戶。

二、“十四五”中國能源發展面臨的重大挑戰

（一）世界油氣格局出現新變化

一方面，世界化石能源儲量并無明顯耗竭跡象，國際油氣價格可能長期低位運行。在正常經濟運行條件下，中國油氣進口的經濟成本有望持續處于較低水平。另一方面，美國基本實現能源獨立后受到的外交掣肘更小，其在國際能源格局中可能占據更多主導權。美國可能成為油氣出口大國。中國油氣安全面臨的外部環境愈加不確定。與中國油氣需求相比，目前國內儲量遠遠不夠，進口依存度將長期處在較高水平。若遇到非市場面的特殊情況（如局部沖突、恐怖襲擊能源供應設施等），不排除中國油氣進口通道的中斷。如果中斷時間較長，將對中國能源安全進而經濟社會發展造成極大負面的影響。

（二）能源技術發展難以準確預見

在保障國家能源安全和應對氣候變化的大背景下，能源科技創新地位愈加突出。能源技術預見是優化能源產業政策的前提之一，產業政策稍有不慎可能會造成巨大浪費。但由于技術演化的不確定性，以及對技術發展規律有不同認識，各利益相關方均很難準確把握能源技術發展趨勢。市場參與方對儲能、氫能、新能源汽車等新型能源技術發展路線有不同認識。隨著能源系統集成化、智能化、網絡化發展，新型能源技術的推廣應用將更加受營商環境和管理體制影響，這對政府各職能部門間的協同合作能力提出了更高要求。

（三）用能權和碳交易市場機制建設尚存諸多困難

用能權和碳排放權交易是節約能源、應對氣候變化的手段之一。碳市場在一些國家或地區均已實施或試行多年，但仍然面臨不少困難。當前企業碳排放主要參考能源消耗實物量進行核算。由于用能企業和車間數量龐大且千差萬別、用能技術和工藝復雜且不斷變化、用能信息繁多且難以監測，監管部門及其委托的第三方與用能主體之間存在極為嚴重的信息不對稱。實物量核算比會計核算更加繁雜、更難監管，人為操作空間和合謀空間更大。無論是確定配額還是核查數據，都存在巨大困難，如果方式方法不當，可能會造成市場扭曲。免費配額本質上是計劃手段，需盡早過渡到拍賣。建設用能權和碳排放權交易市場是一個長期過程，需要持續做出努力、不斷總結經驗。

（四）應對短期經濟下行風險與促進長期發展統籌難度大

短期經濟波動無時不在，特別是在新冠疫情沖擊和國際經濟秩序惡化的情形下。各地區為應對短期風險，在經濟下行情況下，難免萌生出臺以“土建項目”為主的投資導向型刺激政策的沖動，這可以從2020年下半年的鋼材、水泥、挖掘機等與建筑業相關的工業品產量增速反映出來。短期投資刺激政策在很大程度上依賴于載能密集型的土建工程項目，這直接關系到能源需求的增長速度。

三、“十四五”中國能源需求預測與展望

2020年聯合國大會上，習近平主席宣布 “中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”①新華網.習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話.http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/22/c_1126527652.htm。。能源系統貫穿社會、經濟、生態環境等各個領域，作為當前應對氣候、環境和資源問題的主要陣地，必將肩負更大歷史使命?！笆奈濉逼陂g，“清潔、低碳、安全、高效”的能源發展與轉型主題將更加鮮明，能源系統轉型在各級政府和各部門工作中的權重將顯著增大，流入能源轉型相關領域的國有資本、社會資本和財政資金將顯著增多，智慧能源產業將成為重要的經濟增長點并支撐能源系統轉型。

（一）能源需求增速再度放緩，單位GDP能耗繼續快速下降

截至2021年1月中旬，世界新冠疫情防控形勢依然嚴峻，病例不斷增加，給世界經濟和社會發展帶來持續挑戰，加速全球大發展大變革演進。全球新冠疫情及國際局勢變化也增加了中國未來發展的不確定性。為應對新挑戰，中國從戰略戰術上作出調整，逐步構建“以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，但短期來看（至少“十四五”期間），結合歷史、政治、外交等多重因素影響，國際大循環及外貿對中國經濟的作用仍不可忽視。根據世界新冠疫情防控發展態勢，本文嘗試建立了基準情景②基準情景（情景1）：世界疫情于2022年底徹底結束。在國際國內雙循環兩股力量相互作用下，中國經濟發展持續走高。2023年為調整期，2024年完全釋放增長潛力（可能是加強型的增長）助力高質量發展格局大體成型，2025年經濟增速出現回落。和戰疫情景③戰疫情景（情景2）：世界疫情持續到2025年底。中國國內疫情基本得到控制，但不排除零星爆發的可能。受疫情影響，常規貨物貿易及原油等大宗商品貿易恢復進程緩慢，以國內大循環為主，中國經濟增長潛力緩步釋放。，通過對比分析中國近年來能源消費和經濟增長的關系，采用能源消費彈性系數法，對“十四五”期間中國一次能源消費需求總量、主要部門消費量以及各主要能源品種消費量進行預測分析。

在情景1中，世界較早擺脫新冠疫情困境，中國外貿恢復進程加速，國內國際雙循環同向發力雙輪驅動，預計“十四五”期間年均經濟增速回升至6.0%左右。雖然高于“十三五”經濟增速，但6%的高速增長質量不同于歷史上任何時期，綠色低碳主題更加鮮明，如表1所示，能源消費彈性系數從2021年的0.45逐步降低至2025年的0.2左右，平均彈性回落至0.34水平附近，較“十三五”降低1.4個百分點。能源消費年均增長2%左右，從49.8億噸標準煤緩慢增長至不足55億噸標準煤，年均增量略高于1億噸標準煤，較“十三五”降低0.2億噸標準煤，單位GDP能耗有望再降17%。

表1 中國一次能源消費總量主要指標（2016—2025年）

若世界新冠疫情持續時間較長（情景2），國際局勢無明顯改善，中國經濟以國內大循環為主體的特征將更加凸顯，在國內新冠疫情防控常態化形勢下，中國經濟將保持平穩釋放式增長，能源密集型行業份額相對增加，更加依賴國內能源資源開發利用。如圖2所示，在情景2中，綜合經濟因素的影響，“十四五”期間中國能源消費增速有所下降，將以1.9%的能源消費增速支撐年均5.6%的經濟增長，能源消費彈性系數略提升至0.35，能源消費年均增量略低于1億噸標準煤，2025年近54.7億噸標準煤，能源強度下降16%，仍超出“十三五”強度目標1個百分點。

（二）工業用能有望步入下行區間，交通和新興產業用能繼續增長，全社會電氣化水平再上大臺階

工業是中國的能源消費大戶，用能占全國總能耗比重長期超過60%，但能源效率低于全國平均水平。解決工業能耗矛盾刻不容緩。結合國際經驗，工業用能與大宗工業品及其能源消費量存在較大的關聯?？梢园l現，1970年以來，無論是美國還是OECD整體，隨大宗商品產量下降，工業用能比重總體上呈現下降趨勢。而從中國目前的基礎設施存量情況來看，經過“十三五”期間的一輪緩增慢進，鋼材、水泥等能源密集型產品的產量進入平臺期或開始呈現下滑態勢，傳統基礎設施在建規模增速減緩甚至逐步減少。隨著供給側結構性改革深入推進，能源密集型工業占比將逐步降低。如圖3所示，預測中國工業用能有望在2025年前達峰（峰值約33億～35億噸標準煤）并進入下行區間，為滿足現代服務業及居民生活等用能需求騰出更大空間。

圖3 中國工業部門能源消費量（2016—2025年）

發達國家發展經驗表明，隨基礎設施建設基本完成、高載能產品出口下降，能源需求逐漸趨緩，能源消費增量將主要轉到交通、新興服務業以及居民生活上。對比而言，中國在較短時期集中完成了基礎設施建設，能源需求重心將逐步轉移。如圖4所示，預測在“十四五”期間，中國交通用能仍將繼續增長，尤其新能源汽車的快速發展將帶動交通用電量大幅增長，其用能峰值預計在“十五五”甚至“十六五”期間。隨現代服務業體系繼續壯大，數字經濟與傳統產業加速融合，智慧產業新模式新業態快速興起，將進一步拉動電力需求增長?！笆奈濉睍r期，中國交通和現代服務業對用能增量貢獻將超過30%。

電能的清潔、安全、便捷等優勢將進一步促進電氣化水平提升。新冠疫情期間，居民居家生活時長普遍大幅增加，對電力等能源依賴逐漸增強，對安全系數較高的私人交通投入也不斷加大?！笆奈濉睍r期，隨國家系列惠民政策措施出臺實施、改革發展紅利普及滲透，人民生活對美好能源的需求將更為迫切。預計中國城鄉居民生活用電量仍會保持穩定增長，全社會電氣化水平將再上大臺階。私人交通、居家生活等對電氣需求增加，將成為未來拉動能源消費增長的重要組成部分。包括可再生能源在內的清潔電力發展迅速，將極大地促進中國電網基礎設施建設以及跨省跨區電力交易需求。

（三）非化石能源規模繼續大幅提升，化石能源消費有望接近峰值

隨著能源安全和全球氣候變化挑戰升級，加快發展清潔低碳能源尤其是非化石能源（一次電力）舉足輕重?！笆奈濉逼陂g中國非化石能源的發展規模和速度，不僅關系到這五年的非化石能源消費流量占比，還關系到2025年以后能源供應設施的存量結構與慣性，更關系到今后應對氣候變化的工作信心。如表2所示，在各部門主動推進、各市場主體積極響應下，預測2025年中國非化石能源比重有望超過20%，化石能源消費則有望接近峰值。

表2 中國一次能源主要品種消費量（2016—2025年） 單位：億噸標準煤

“十四五”期間，隨著轉型發展配套政策出臺實施，技術進步降本增效，電網改革深入推進，輸配電技術不斷突破，發電裝機容量不斷擴大，中國一次電力消費的地位將愈加突出。如圖5所示，預測“十四五”期間中國非化石能源（一次電力）消費比重有望提高5個百分點至21%，為“十五五”再提高4個百分點奠定堅實基礎。

圖5 中國一次能源消費結構（2015年、2020年和2025年）

在能源總需求增速穩步放緩背景下，隨著非化石能源快速發展，中國的化石能源消費量有望在“十四五”末期達峰。其中煤炭需求已接近峰值，“十四五”期間清潔轉型、產能科學優化深入推進，煤炭消費占比有望再降8個百分點左右。新能源交通發展速度雖快但占比仍然較小，燃油交通體量大、用油需求剛性的現實情況短期仍難以扭轉，預測未來五年中國石油消費仍將保持增長，但隨著化工用油趨穩、交通結構優化，石油消費增長空間被壓縮，其增速可能逐步放緩至平均不高于2%的水平，消費比重保持下降但幅度較小。隨燃氣設施完善、氣價調整，結合氣電調峰靈活的突出優勢，“十四五”時期中國天然氣需求有望增加2億噸標準煤，比重再提高近3個百分點。為如期實現《能源技術革命創新行動計劃(2016—2030年)》①國家發展改革委，國家能源局.能源技術革命創新行動計劃(2016—2030年).https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201606/W0201909055170 12835441.pdf。設定的 15%目標[8]，在“十五五”期間天然氣比重更需努力提高4個百分點。

相對情景1而言，情景2面臨更大的新冠疫情及國際形勢不確定性，清潔轉型進程不可避免地受到影響。無論是從刺激國內經濟復蘇的角度，還是從保障能源安全供給的角度，中國大概率將增加對傳統能源的依賴。煤炭和石油消費占比相對提高，而一次電力消費比重相對下降。

進一步看，中國在近期全力推進非化石能源發展，需要一套更加系統綜合的經濟激勵政策和部門協同管理機制。盡管初始成本偏高，但從長計議，從保障國家能源安全、應對氣候變化和保護生態環境，從引領全社會踐行綠色發展理念，從加快形成“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局等方面來看，加速發展可再生能源是相當值當的。

（四）能源轉型權重顯著增大、資本顯著增多，智慧能源產業快速發展

能源轉型是全社會的系統大工程，既是目標也是手段?！笆奈濉逼陂g，中國能源系統的清潔低碳高效轉型在各級政府和各部門工作中的權重將顯著增大，加速經濟綠色發展、國家治理體系和治理能力現代化進程。在國家政策支持和鼓勵下，全社會對低碳發展重要性的認同日益加深，相應流入能源轉型相關領域的國有資本、社會資本和財政資金將顯著增多，助力能源產業鏈完善和能源技術革命再上臺階。此外，隨著人工智能、云計算、大數據和“互聯網+”等現代信息通信技術快速進步、不斷成熟，為更好地實現能源資源靈活配置，新一代信息通信技術與能源產業的融合有望進一步提速和深化，推動智慧能源產業成為重要的經濟增長點，支撐中國能源系統的清潔低碳高效轉型。

四、幾點思考與建議

“十四五”是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個“五年”，也是中國提出努力爭取2060年前實現碳中和目標后的第一個“五年”。能源作為“六?！被A任務之一，既要支撐經濟社會穩定發展，又要兼顧生態環境美好，還要保證持續安全供給，任重道遠。面對新挑戰新任務，深入貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，中國需著力抓好“十四五”有利時機，在加強節能減排、解決綠電并網消納問題、完善能源基礎設施建設等工作基礎上，建議統籌考慮并重點聚焦能源體制機制創新方面，為清潔轉型創造更大發展空間：

一是繼續完善營商環境和市場競爭環境，放開市場、鼓勵競爭，依靠競爭促進可再生能源和新能源發展，以市場牽引能源技術路線選擇。推進現代能源體系建設，加快建立和完善電力現貨、期貨和輔助服務市場，實現可再生能源在不同時空的定價。

二是注重調動和發揮地方能動性，建立地方因地制宜、爭相推進能源系統清潔低碳高效轉型的競爭機制，營造比學趕超的綠色發展氛圍，鼓勵地方政府互相學習和競爭，加大對分布式能源系統和城市智慧能源系統發展的支持力度。

三是創新能源轉型考核方式，考慮在地方節能績效評估中納入和完善能源浪費指標。建筑工程帶動了大量直接和間接能源消耗。中國建筑物壽命短，大拆、大修、大重建是當前最大的能源浪費。

四是在大力推廣新能源汽車發展的同時，兼顧傳統油耗車增量控制和存量優化，注重引導車企轉型和培養居民綠色出行習慣，謹防交通燃油需求反彈和快速增長，并著力發展天然氣，拓展氣源、暢通氣道、降低氣價，為能源綠色轉型緩沖蓄力。

五是建立完整的非化石能源和交通用能統計制度及指標體系，有針對性地加強地熱等可再生能源統計、碳捕獲與碳封存等碳中和統計等，健全能源數據報送與集中發布機制，為能源低碳轉型提供快速、準確的信息支撐。