圍繞功能特征，以“三適”原則，高質量推進都市圈市域（郊）鐵路發展

文/李連成

近些年來，我國都市圈快速發展，市域（郊）鐵路得到社會各界關注。2020年12月，《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》（國辦函〔2020〕116號，以下簡稱《意見》）發布，《意見》科學把握了現代化都市圈和市域（郊）鐵路發展規律，充分結合了我國都市圈市域（郊）鐵路發展的實際和需求，從支撐引領現代化都市圈高度，對市域（郊）鐵路發展提出指導思想、基本原則等總體要求，對市域（郊）鐵路的規劃管理、建設實施、投融資創新、運營管理、發展機制等方面做出全面部署，具有很強的針對性和指導性，是促進都市圈市域（郊）鐵路高質量發展展的基本遵循。

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培育現代化都市圈需要市域（郊）鐵路加快發展

現代化都市圈是城市群的核心區域，是以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、與其有著密切工作生活聯系的同城化地域為組合的城鎮化空間形態。當前我國城鎮化率60.6%，正處于城鎮化快速發展的中后期，推動都市圈建設是順應我國新型城鎮化進入這一階段的客觀趨勢和空間演進規律的必然要求。審時度勢，高瞻遠矚，2018年9月，習近平總書記在深入推進東北振興座談會上提出“要培育發展現代化都市圈”。

在大城市向現代化都市圈演進尤其是空間拓展中，由于時空阻滯導致居民職住空間分離，對城市運行效率和居民工作生活產生了較大影響。習近平總書記指出“更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間”，“要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，有序推動數字城市建設，提高智能管理能力，逐步解決中心城區人口和功能過密問題?！?/p>

現代化國際都市圈一般以通勤圈確定其基本范圍，對應著一體化的軌道交通體系。都市圈市域（郊）鐵路，歐美國家稱為市郊鐵路、通勤鐵路，它是溝通都市圈中心城區和周邊城鎮組團，服務通勤客流的快速、大運量、公交化軌道交通系統，它對塑造現代化都市圈的空間形態、支撐都市圈產業發展具有重要作用。黨中央、國務院對新型城鎮化和鐵路建設高度重視，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出“發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”“加快城市群和都市圈軌道交通網絡化”。近些年來許多地方也在積極探索、謀劃、建設市域（郊）鐵路。建設市域（郊）鐵路，對推動新型城鎮化邁向高質量發展、培育現代化都市圈具有重大意義。一是有利于優化城市功能布局，拓展特大城市中心城區的職住平衡空間范圍，形成多層級、多節點的網絡型形態，緩解城市群內大城市之間距離跨度過大、規模效應不足和拓展空間有限等問題。二是有利于大城市與周圍衛星城鎮之間的通勤、通學和通商等活動便利化，提高城市運行效率，破解我國特大城市城區盲目擴張引起的交通擁擠等城市病，既保證聚集效應有效發揮，也降低經濟活動過度集中的負面成本。三是有利于促進形成具有更強創新力的產業鏈供應鏈，對扎實推進“六穩”“六?！焙蜆嫿▏鴥却笱h為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局具有重要意義。

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我國都市圈市域（郊）鐵路建設空間巨大

現代化都市圈需要市域（郊）鐵路支撐和引領，賦予了市域（郊）鐵路發展使命和生命力。世界主要都市圈都建有發達的市域（郊）鐵路網，比如東京都市圈面積1.64萬平方公里，擁有具有通勤功能的市域（郊）鐵路（包括JR線路和私鐵）約有2700公里；區域面積1.2萬平方公里的大巴黎地區，有1478公里、459座車站的市域（郊）鐵路系統。經濟發達國家干線鐵路網規模穩定、甚至不斷減少，但市域（郊）鐵路營業長度仍在增長。英國倫敦正在建設橫跨城市的市域（郊）鐵路，2018年美國通勤鐵路中有34.1%是在2001年之后增加的。

發達國家的成熟都市圈尚且推進市域（郊）鐵路建設，對正在推進新型城鎮化、培育現代化都市圈的中國，大力建設都市圈市域（郊）鐵路正逢其時。在需求推動和政府引導下，我國許多城市積極探索、謀劃、建設市域（郊）鐵路。2008年，北京開通至延慶的兼具通勤與旅游功能的市域（郊）鐵路S2線；2012年，上海開通我國第一條完全通勤功能的市域（郊）鐵路——金山鐵路。此外，一些城市利用既有鐵路富余能力，開行市域（郊）鐵路，服務都市圈通勤需要，如深圳至坪山的快捷線、寧波至余姚的市郊列車等。這些市域（郊）鐵路或列車的運營，很好地方便了居民工作生活，支撐了現代化都市圈發展。

但是，相比發達國家，我國支撐現代化都市圈發展的市域（郊）鐵路薄弱，各類具有市域（郊）鐵路功能定位和技術標準的線路僅僅1100公里左右，這也意味著巨大的建設需求。長期以來，我們重視區際的干線鐵路建設，2019年高速鐵路達到3.5萬公里，比其他國家高速鐵路里程總和的2倍還多。數十年來，我們加快以地鐵為主的城市軌道交通建設，從改革開放初的寥寥無幾到全球領先。相比而言，市域（郊）軌道交通是我國交通運輸的短板、都市圈的薄弱之處：放眼紐約、東京、倫敦，都有數倍于城市軌道交通的市域（郊）鐵路，而我國市域（郊）鐵路僅為城市軌道交通里程幾分之一；2018年，美國的都市圈有12722公里的通勤鐵路，我國市域（郊）鐵路長度不及它的零頭。

目前我國以直轄市、省會城市等超大城市、特大城市為核心的都市圈大多已經形成，并成為我國城鎮化人口集聚、產業發展和經濟增長的重要載體。一些城市新建或者利用既有鐵路發展都市圈市域（郊）鐵路取得了很好效果，但是總體上仍處于起步發展階段。

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堅持都市圈和通勤定位推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展

目前我國以直轄市、省會城市等超大城市、特大城市為核心的都市圈大多已經形成，并成為我國城鎮化人口集聚、產業發展和經濟增長的重要載體。一些城市新建或者利用既有鐵路發展都市圈市域（郊）鐵路取得了很好效果，但是總體上仍處于起步發展階段。當前市域（郊）鐵路發展還有功能定位認識模糊、管理體系不完善、體制機制不明晰等問題，市域（郊）鐵路供給不足、服務不優，成為我國鐵路建設和現代化都市圈發展的短板。

為破解我國都市圈市域（郊）鐵路發展的主要問題，順應現代化都市圈發展新要求，《意見》明確了市域（郊）鐵路的功能定位和技術標準，提出“完善規劃體系、有序推進實施、優化運營管理、創新投融資方式、建立持續發展機制”等五類任務十五項具體意見，指明了市域（郊）鐵路發展政策和建設重點，對全面提高市域（郊）鐵路服務供給質量和水平，優化大城市功能布局，更好支撐引領都市圈發展具有重要作用?！兑庖姟酚欣诮y一認識、匯聚力量、科學發展，總體上具有以下幾個方面具有鮮明的特點。

一是緊密圍繞都市圈和通勤，明確市域（郊）鐵路發展的要求?！兑庖姟访鞔_市域（郊）鐵路主要布局在經濟發達、人口聚集的都市圈內的中心城市，空間特征是聯系都市圈中心城市城區與周邊城鎮組團，把都市圈市域（郊）鐵路與起訖點都在城市建成區的城市軌道交通、起訖點分別位于不同城市的城際鐵路明確區分開來?！兑庖姟诽岢鍪杏颍ń迹╄F路主要功能是服務于通勤客流，尤其是滿足都市圈的1小時通勤圈出行需要，因此盡可能串聯5萬人以上的城鎮組團和重要的園區、旅游景點。根據都市圈和通勤兩個功能特征，科學提出市域（郊）鐵路項目的旅行時間、設計速度、站間距、早晚高峰發車間隔等主要技術標準要求。

二是基于國情，明確了都市圈市域（郊）鐵路主要在城市行政區范圍內。市域（郊）鐵路在我國出現時間不長，各部門或地方存在不同的稱謂?！兑庖姟访鞔_將符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統籌納入市域（郊）鐵路規劃管理。國外的城市與我國城市中心城區面積大體相當，因此國外都市圈基本上跨行政區域而在我國主要是中心城區與周邊郊區共同構成都市圈，鑒于此，《意見》明確我國都市圈城市政府是發展市域（郊）鐵路的責任主體，規劃空間范圍主要在城市行政區域內，具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮）可予以延伸覆蓋。都市圈市域（郊）鐵路建設規劃的報批和審核比照城市軌道交通建設規劃管理的相關規定執行。

三是按照“三適”原則，有序推進市域（郊）鐵路加快發展。我國一些特大超大城市已經出現閑置或者能力富余的既有鐵路線路。鼓勵結合城市空間布局優化和鐵路樞紐功能調整，加強路地合作，優先利用既有鐵路進行適應性改造開行市域（郊）列車。同時，都市圈中心城市要按照功能適應、標準適宜、經濟適用等“三適”原則，在中心城區城市軌道交通基本成網的基礎上，合理布局、有序推進新建都市圈市域（郊）鐵路項目。市域（郊）鐵路具有較強的公益性，著眼于促進項目建設和運營的可持續，提出創新投融資方式、完善運營補貼或政府購買服務、鼓勵綜合開發和商業模式創新等切實可行的措施，支持市域（郊）鐵路發展。此外針對我國市域（郊）鐵路發展中暴露出的短板，提出要加快完善相關標準規范體系和車輛等技術裝備。