日韓農業人才支持政策對我國鄉村人力資源振興的啟示

來蔓均

南陽理工學院 外國語學院，河南 南陽 473004

改革開放后，隨著城鎮化進程不斷加快，大量的鄉村適齡勞動人口之所以選擇進城謀生、安家，是由于在城市內具有就業機會多、相對收入較高、居住環境便利、醫療教育水平較高等優勢。在此背景下，鄉村人力資源出現結構性缺失，青壯年勞動力的流失導致新生代農民嚴重匱乏，多地鄉村日漸凋敝，農村成了“空心村”，留守的大多數是老、弱、婦、幼。鄉村勞動力“老弱化”這些問題在東亞的日本和韓國也同樣出現過，因為日、韓兩國在自然資源稟賦、地理特征、氣候條件、耕地條件等方面，與我國具有一定的共同特性?；诓煌膰?、不同的農情和相似的問題點，筆者通過分析日本和韓國農業勞動力回流建設的經驗及做法，以期對我國加強鄉村人力資源政策體系建設提供借鑒意義。

一、日本支援農業后繼人才的介紹

（一）解決農業勞動力危機的政策背景

第二次世界大戰后隨著經濟的復蘇和發展，日本農業勞動力逐漸向城市的第二、第三產業轉移，專職務農的人口緩慢下降，而且農業勞動力高齡化和婦女化的問題逐漸呈現出來。如表1所示，19歲及以下的農業從業者數量從1947-1950年間的10.7萬人增加到1950-1955年間的93.6萬人，從1947-1955年的八年間，20-59歲的青壯年農業勞動力一共減少了119萬人。反之60歲及以上的老年農業勞動力人口呈逐年不斷上升的趨勢，導致了空前嚴峻的農業高齡化問題。[1]

表1 二戰后的前十年日本農業勞動力年齡結構變化一覽（單位：萬人）

日本農林水產省官網數據顯示，農業勞動力人口從2010年到2017年的降幅高達30%。[2]在農業勞動力不斷減少、年輕的傳統農民和來自非農業家庭的新一代人無法把務農作為自己的職業或生活方式這一背景下，日本政府相繼出臺人才支援制度，向日本農業及鄉村的可持續發展給予“回血、造血”的人力資源支撐。

（二）人才引導支援的相關策略

1.派遣駐村支農人員。非營利組織“NPO法人地球綠化中心”及農林水產省、總務省等管理部門不斷派遣、支持城市青年進駐鄉村進行農事體驗，如表2所示。[3]

表2 日本人才支援鄉村的主要策略

駐村支農人員在鄉村實地考察，與當地政府相互協作，在鄉村進行衛生醫療、居住環境、公共設施、人員動向等方面的綜合調研后，召集地方政府、村民、有關專家分析調研結果，商討鄉村未來可持續發展的解決方案，以推進因地制宜的鄉村振興策略（如圖1）。

圖1 鄉村未來可持續發展的解決方案

2.提出“青年務農計劃”。2006年，為了培育從事農業生產的青年、增加勞動力供給，促進農業可持續發展，日本政府提出了“青年務農計劃”。內容包括向初次進入農業行業的新農民提供無息貸款、免費培訓等資金方面的支持，新農民政策對非農從業青年及有專業技術的人群具有年齡限制，申請者要按要求提前向市町村的農業管理部門提出申請，經認證后便可享受支援計劃帶來的進修、務農組織指導、免息貸款、農地及農業機械等基礎設施補貼、農業旱澇直補等優惠政策。

3.重視培育職業農民。各市町村政府與文部科學省、農林水產省和各級農業技術推廣中心協同合作，構建了由初級到高級的培訓體系。日本負責農業教育的重要實施主體是文部科學省，這是日本負責教育事務管理的高級行政部門，教育重心在農業高中和農業類大學兩個階段。另外，日本政府鼓勵并支持社會各方力量參與發展農民教育，農協和其他民間機構隨之相繼開展了農業教育。整個農民教育體系呈多元化特征，進一步提高了農業勞動力的職業素養，培育內容如表3所示。[4]

表3 日本農業人才的培訓體系

4.財政投入支持鄉村人力資源建設。日本中央政府不僅在每年的財政預算中設立專項財政資金用以支持和保障鄉村人力資源開發，還與地方政府協同引進、多方融資鄉村人力資源開發經費投入體系。這些專項資金主要用于改善鄉村的基礎教育設施、鄉村圖書館等文化設施的建設、農戶的再就業培訓、推廣普及農業技術等方面。并增加了鄉村社會保障體系的財政支持力度，引導鄉村勞動力合理流動，縮短農民與城市居民在社會保障方面的差距。[5]

二、韓國新村運動中歸農、歸村的介紹

（一）“新村運動”產生的背景

第二次世界大戰后為趕超發達國家，韓國于20世紀六七十年代大力發展了重工業和化學工業，隨后政府采取了積極主動的態度來進行產業升級、戰略調整，使韓國進入與本國具有潛在或正處于演變之中的有比較優勢的產業。韓國的城市化進程僅用了大約半個世紀，人口城市化率從1960年的28%迅速增長至2013年的91%。國內生產總值在過去四十多年的時間里也實現了高速增長[6]，經濟的高速發展使大量的農業勞動力人口外流，也導致了同日本工業化后相類似的青壯年勞動力匱乏、農業人口老齡化加速、鄉村日趨衰落、城鄉差距拉大等現象。為擺脫這一困境，重振鄉村經濟發展，韓國政府于20世紀70年代開始在全國范圍內自上而下地推行了以勤勉、自助、協作為基本精神的“新村運動”。[7]

（二）以“新村運動”為中心的“歸農、歸村”

受20世紀90年代后期和2008年這兩次全球范圍的金融危機影響，這兩個時間段內經濟增速低、人口老齡化等制約因素日漸凸顯，為解決鄉村“空心化”“老齡化”，激活鄉村新動能，韓國政府開始以“新村運動”為中心，支持歸農勞動者回村定居，逐步開啟了“歸農、歸村”的熱潮，為回歸農業、農村的人員提供農業技術信息及教育支持，并在2009年正式頒布了《歸農歸村綜合方案》。該方案頒布后，韓國回歸農業農村的隊伍規模從2009年至2017年年均增加了58%。[8]

十多年來，韓國政府從教育培訓、青年創業、資源支持、安穩定居等方面不斷完善歸農歸村政策體系，鼓勵青年人群替代年齡日益增長的老齡人歸農開創事業、歸村安居樂業，先后推出了《2012歸農歸村推進細則》《歸農漁歸村促進支援法》及《2017--2021年歸農歸村五年規劃》。在購置房屋支持、教育支持、融入支持、青年創業支持、稅收支持方面給予政策性保障，讓鄉村逐漸成為青年人的圓夢空間，如表4所示。

表4 韓國支持回歸農業農村人才的主要政策內容

三、日韓農業人才振興政策的效能

（一）日本人才支援鄉村的政策效能

日本政府支援鄉村人才的政策總體上取得了顯著的成效，一批又一批的非農青年勞動力投身于農業產業領域，提高了日本農產品品牌的國際競爭力，緩解了日本農村空心化、農民高齡化及農業生產人手不足的困境，增加了農民收入，提升了農業經濟效能，縮短了城鄉發展之間的差距。

（二）韓國新村運動中“歸農歸村”的政策效能

韓國這一政策使鄉村原先人力資本匱乏的現象得到了改善，通過開發鄉村共同項目，回歸農業農村的人員盡情施展了自身掌握到的經營管理才能和專業技術技能，促進了農民增收。歸農人員通過回村定居、安營扎寨，促進了當地村容村貌的改善及鄉村傳統文化習俗的復原和傳承，使鄉村重現生機。

四、我國鄉村勞動力資源現狀及日韓經驗的政策啟示

（一）鄉村振興需要聚集“人氣”

隨著改革開放40多年來經濟的快速發展，大量的農村適齡勞動力人口進入城鎮或遠離家鄉、跨省流動進入長三角、珠三角等發達城市謀生定居，為我國第二、第三產業產值突飛猛進的增長提供了堅實的人力資源保障。

依賴土地的第一產業——農業的勞動力人口卻逐年減少，根據《2017年農民工監測調查報告》數據顯示，2011-2017年進城農民工數量總體上依然在保持穩定增長，增速相對穩定，如圖2所示（數據來源：國家統計局網站），2017年統計的農民工總量為28 652萬人，比2016年增加了481萬人。[9]

圖2 2011-2017年農民工人口規模

留守在農村的“主力軍”多為俗語所形容的“38·61團”，即：老年人、婦孺和兒童。村內缺乏“人氣”、農田農地撂荒、農村空心化等問題顯著，不利于農業農村的經濟發展、不利于農民家庭團員美滿。而“三農”問題一直是全黨工作的重中之重，習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出了鄉村振興戰略。鄉村振興戰略實施的首要任務就是要促進人力資源建設，以解決“誰來振興鄉村”的問題。重點和關鍵點在于要創新人才機制、凝聚鄉村“人氣”，有“人氣”的鄉村在人們的印象當中應該是人多、熱鬧、人手足夠。2018年1月發布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，單列專章闡述了“強化鄉村振興人才支撐”，強調了首要任務是鄉村人力資源的開發?？梢娻l村要真正振興，離不開人才聚集、離不開“人氣”。

（二）日韓振興鄉村人才經驗的啟示

前文先后述及日、韓兩國重振鄉村人力資源的發展路徑，雖然在政策體系、發展道路上與我國不同，但日、韓對農業勞動力人口的支持政策各具特色，在農業農村發展的實踐過程中也取得了較好的效果。結合我國的基本國情和農情，學習他國一些共同的經驗，從中汲取有益的啟示，對探索符合中國特色社會主義的鄉村振興道路，不斷完善鄉村人力資源政策體系具有借鑒意義。

1.注重思想引領，長效性培育青年人才。利用廣播電視、網絡新媒體等平臺大力宣傳，適時引導年輕人，尤其是高校大學生理解國家在強農、興農方面的重大戰略和重要任務。對當代大學生進行思想政治教育，通過“思政進課堂”的方式，讓高校學子認清“三農”問題目前在國民經濟發展中的重要性；通過大學生暑期社會實踐、“三支一扶”實踐鍛煉等活動，了解中央對解決“三農”問題的決心和信心。

以“服務地方經濟”為理念培養應用型人才的大學，要及時、深入地與涉農企業、產業進行校企、校地合作，讓大學生深刻感觸到我國改革開放以來現代農業取得的重大輝煌成就，引導他們轉變對“鄉村落后、窮困”的固有理念，指導各專業大學生畢業后將所學的知識用于“三農”領域中的各個方面。有活力、有激情、敢于嘗試與創新的大學生將對投身于鄉村振興建設、實現人生價值而信心百倍。

2.重視農業科技教育，構建專業技術人才隊伍?！叭肆Y源是決定一國財富的最終資本”這一觀點由經濟學家?？寺岢?。鄉村勞動力人口回流的智力保證是不斷加強農業科技教育培訓、提高農業勞動者的綜合素養，助力他們跨越“素質門檻”，能夠熟練掌握現代技術，運用信息化、數字化、智能化工具處理涉農領域業務，是實現農業產業供給側結構性改革、推進鄉村產業興旺的關鍵。

對于目前大多數村民的文化水平不高、技術技能偏低、部分農具依舊落后等現狀，政府要改變現有的農民職業化教育培訓思路，根據村民自身興趣愛好或技術特長，精準細化地實施某一項專題培訓方案。定期邀請專業技術人才給村民做講座、播放公益科教片、派遣村民去相對發達地域的鄉村取經學習。實行學習培訓積分制，以積分數對農民進行精神褒獎和物質獎勵，如在村內公示“專業技能學習標兵”，建立當地職業技能人才儲備庫；讓村民使用積分兌換實用的生活用品等，以此來激發村民參與學習培訓的積極性和技能創新力。

3.優化鄉村環境，創造條件招才引智。我國農村在地域間存在著巨大差異，各地政府要充分利用當地資源優勢，創造條件補齊鄉村在基礎設施、公共服務方面的短板，加快完善鄉村水、電、路、信、網建設，讓飲水衛生、讓電力充足、讓道路變通、讓通信提速、讓網絡覆蓋，便利的生產生活環境、人居條件是吸引大學生、退休技術人員、退伍士兵和企業家等各領域人才的基本條件，也是以鄉情鄉愁為紐帶，吸引漂泊在外的農民工重返鄉村創業的重要舉措。

4.完善政策保障制度，留住人才。實現鄉村振興的目標需要大量的社會資本及金融資本的投入，各級各地政府要整合涉農財政資金、創新管理、?？顚Ｓ?，建立有效的獎補和激勵機制，完善新農合等保險制度，嚴格落實農村社會保障補助政策，實現農村醫保、社保全覆蓋。對“三支一扶”的學生、去邊遠鄉村支教的教師給予相應的生活補貼和基本保障，并減輕返鄉創業群體的融資負擔，為其提供便利的金融服務，讓鄉村振興的建設者們更有獲得感、幸福感、成就感。

同時，要進一步配優配強能團結一致、共識共為、有擔當責任、能密切深入到村民群眾中去的鄉村干部隊伍。虛心傾聽基層聲音、干群密切聯系配合、凝聚“人氣”、群策群力才會讓鄉村既能留得住人才、也能留得動人才。

綜上所述，未來“誰來振興鄉村”，關鍵就是要讓鄉村更有“人氣”。鄉村振興要靠人力資源支撐，各級政府要全力暢通智力、技術、管理、財力下鄉通道，為各路人才“上山下鄉”大展身手參與鄉村振興建設奠定堅實的人力資源基礎。