不完全編制與有效治理：基層治理中的政府雇員及其作用

陳那波 黃偉民

〔摘要〕 編制管理以及編外人員“隱性膨脹”一直是基層政府人事管理中的重要問題。本文從“不完全契約”理論出發，針對中國基層治理中編內人員與編制外人員相結合的現象，提出“不完全編制”概念?；贏區政府雇員的數據與案例，分析并探討在編制剛性約束下，公務員編制管理的不足以及作為編制外人員的政府雇員在基層治理中的重要作用，進而闡述“不完全編制”的形成邏輯。編制剛性約束與編外人員不斷擴張，實際上反映了“一統體制”與基層“有效治理”之間的張力所在。在基層治理任務并未顯著減少和規模并未減小的情況下，政府雇員管理剛性約束增強會導致基層政府以更隱蔽的方式實現用人規模的擴張。

〔關鍵詞〕 不完全編制;編外人員;政府雇員;有效治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）02-0024-15

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“新時代縣域社會治理能力建設研究”（18ZDA108）

〔作者簡介〕陳那波，中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師;

黃偉民，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，廣東廣州 510275。

一、問題的提出

編制管理以及編外人員“隱性膨脹”①一直是基層人事管理的重要問題。目前對于編外人員主要存在兩種差異化的認識：一種認識是基于政府規模擴大②、政府行政支出不斷增加③、用人規范性不足④、編制管理不科學⑤、編外人員擴張的風險⑥等角度出發，對編外人員擴張提出批判性的解讀，進而提出改進的對策建議;另一種認識，雖然也發現了編外人員擴張所帶來的問題，但是同時肯定了編外人員在基層治理中的角色與作用⑦，將編外人員與基層治理靈活性與適應性結合起來，重新審視基層人事管理制度，對于我們認識中國公共部門人事管理制度無疑是重要的推進。

這兩種差異化的認識促使我們去進一步厘清編制與編外人員的關系，也引起我們進一步反思，為何編外人員擴張現象在不同時空間反復出現，基層政府人員數量陷入“人員膨脹-精簡-再膨脹-再精簡”的周期性循環而得不到有效解決？這一現象產生的內在機制是什么？盡管已有研究從不同角度對該問題做出過解讀，但仍然缺乏合適的理論和分析概念去進一步解釋基層人事運作的內在邏輯。而且在分析層次和單位上，已有研究多是針對鄉鎮（街道）一級的政府⑧或某一政府部門（如公安）⑨的編外用人情況進行考察，較少從縣域政府整體層面去考察編制與編外用人問題。在各級地方政府中，省市一級政府對于轄區內編制資源調配空間較大，可以進行一定騰挪，然而縣區一級政府能夠調配的編制資源卻十分有限?？h區政府面對著復雜的治理環境和不斷增加的治理任務，導致編制數量與治理負荷之間存在較為嚴重的沖突。而且，從縣域政府層面出發，有助于我們認識不同層級政府（縣與鄉鎮）之間編外用人的差異和基層人事管理的內在邏輯。因此，縣區構成了我們認識基層人事管理的絕佳場所。

在本文中，我們以廣東省A市A區⑩的政府雇員管理為中心，研究編制管理存在的問題以及編外人員在基層治理中的作用，分析在人事管理“剛性約束”增強的情境下A區是如何應對人力資源困境的。本研究希望對以編制和編外人員為核心的基層人事管理進行分析和討論，試圖提出一個具有分析性的概念，用于描述中國特色人事管理制度，并就這一制度安排進行理論解釋。

二、文獻綜述

編制是指對各種機構內人員數量的定額、結構和職務做出規定B11，是機構錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據。B12編制并非中國獨有的現象，例如，日本政府機構也存在編制的設定。B13但是，中國的編制設定具有其特殊性。在中國，編制可以劃分為行政編制和事業編制，實行的是“中央統一領導，地方分級管理”制度B14，各級政府的編制數量實行總額控制。本文主要對以中國的基層政府人事管理為對象的相關研究文獻進行梳理。

（一）歷史上的基層政府人事管理

在民國以前，中國的基層政府是典型的“一人政府”，主要由“州縣官”領導書吏、衙役，以及具有私人性質的長隨、幕友等四類人員維持運轉。B15除州縣官由中央政府委任之外，中央政府并不直接委任聘用四類人員。按照要求，書吏、衙役、長隨等均具有規定名額，不能擅自在名額之外增雇，但是名額限制并未得到嚴格執行。B16實際情況是，通常州縣官任用遠超過規定數量的胥吏，而且正式的胥吏也往往私下雇傭輔助人員，這些“超編”的人員被學者吳思統一稱作是“白員”。B17可見，清代地方基層政府內就出現了編制管理和編外人員的“影子”。

編制管理最早出現在政府組織內應該是在民國之后。民國初期，北洋政府即開始改革縣級政府的組織結構，分設各科辦理行政事務，各科人員編制中，科員為2—4人，技士不超過3人，均屬于公職人員。B18“分科治事”后辦事人員偏少，不能正常履行縣政職能，阻礙了縣政改革。B19南京國民政府統治時期，進一步對縣政進行改革，縣級政府的行政內容超越傳統意義的“稅收”和“治安”，開始著眼于“民生”和“建設”。B20縣級政府組織結構也發生變化，以科、局等科層組織和國家供給薪水的正式行政人員取代差役制度B21，建立起“細密行政網”。B22值得注意的是，國民政府時期的行政機構也出現了正式人員少、雇傭大量非正式人員的現象。B23

新中國成立之后的基層政權建設覆蓋面之廣、改革之徹底遠超過之前的政權。這一時期的國家政權建設很關鍵的一部分內容是建立并完善理性化的現代國家官僚組織體系，國家在“條”“塊”上不斷延伸，將社會經濟生活的各個方面都納入管轄范圍內。B24建立“全能型國家”的結果之一是官僚機構的不斷擴張，政府的機構與編制數量大規模增加，大量超編人員進入國家編制。B25

改革開放后，中國開啟了一系列分權改革，政府的行政管理體制也發生重大變革，逐漸走向行政科層化。B26理性化的官僚體系逐步確立的同時，卻未能解決長期大量存在的編外人員問題。由此可以猜測，歷史上綿延不絕的“編外人員”現象有其內在機理，而這一機理構成我們理解中國國家治理邏輯的重要切入點。

（二）編制約束與編外人員產生的原因：已有文獻的分析與討論

“編制就是法律”B27，編制具有很強的剛性約束B28，集中表現為以下幾點：首先，各行政區域內的編制總量上基本固定B29，且人口數量和經濟發展水平不同、行政級別相同的行政單元的編制數量差別不大B30;其次，某行政單元內各行政機關單位的編制數量是固定的，且單位本身不能隨意調減，需要得到上級或本級人事主管部門的批準，并在區域內單位之間進行調配B31;最后，出于減少國家財政支出的目的，基層政府的編制數量需要進行控制。B32在剛性約束下，基層政府人事管理中的編制內正式人員數量基本上是一個“常量”。B33

但是，編制未有效約束編制外人員數量的增長，編外人員擴張長期存在，不少研究均注意到這一現象，并將編外人員稱作是“臨時工”B34“影子雇員”B35“非正式官僚”B36“非正式雇員”B37，等等。許多研究尋求闡釋編外人員不斷擴張的原因。歸納而言，有以下幾方面原因：

第一，從基層工作任務與質量要求來看，目前的編制設置以及嚴格控制編制數量導致難以應對工作任務量的增加以及工作質量要求的提升，促成政府編外人員“隱形膨脹”。B38而且，在政府層級關系中，上、下級政府職責存在差異，上級政府主要提供“資本密集型”或“技術密集型”服務，下級政府提供“勞動密集型”服務。因此，下級政府對于編制需求更高。B39在一些研究者看來，編外人員的快速擴張是“壓力型體制”之下處于行政末端的基層政府為應對繁重任務的“無奈之舉”。B40

第二，從編制設置本身來說，編制制度存在的問題，包括編制設置不科學不合理B41、監督管理缺位B42是導致編外人員膨脹的制度原因。各地方基層政府通過超編、混編、借編、雇用“影子雇員”等方式突破核定編制約束，由此產生普遍存在的“軟編制約束”B43現象。

第三，“軟財政約束”B44也為編外人員的擴張提供極大空間。編外人員的擴張與財政不受財政部門和人大立法部門控制、主要受經費使用部門和地方主要負責人影響密切相關。

“軟編制約束”與“軟財政約束”解釋各有根據，但是，這兩種解釋都有不足之處，例如，“軟編制約束”實際上反映出編制剛性約束之強，導致基層政府不得不通過“非正式”方式繞過編制約束，從而產生與制度設計目的相背離的結果;“軟財政約束”難以解釋不同經濟發展水平地區和同一地區不同部門的編外人員規模不同。進一步分析可以發現，“軟編制約束”與“軟財政約束”存在互為因果的關系，“軟編制約束”，即編外人員擴張，造成了地方財政支出的增長，而“軟財政約束”則為編外人員擴張提供了條件。如此而言，“軟編制約束”或“軟財政約束”都可能只是提供了部分解釋，很難完全解讀編外人員擴張的真正原因。

針對上述研究闡釋的不足，研究者們發展出第四種解釋路徑。這部分研究試圖超越治理任務工作量增加、“軟編制約束”和“軟財政約束”解釋路徑，提出更具有整合性的理論解釋，將編外人員與基層政府治理的靈活性B45、基層政府自主性B46、“混合型”科層組織的行政調適性B47等相結合，從而解釋編外人員存在的合理性和必要性。這啟發我們將考察視角聚焦到中國國家治理制度模式上。

多樣化的解釋體現出編制與編外人員研究的深入發展，同時也反映出當前研究解釋的分散性。這些解釋相互勾連、糾纏不清，在某些分散“點”上的解釋是有說服力的，例如，治理任務量的大小、編制剛性約束、財政軟約束等解釋聯系密切，相互影響，都具有一定解釋力，但是，缺乏有效的邏輯線條將這些分散的“點”串聯起來，形成整體“面”上的認識。因此，亟需提出有分析性的概念和理論框架推動研究發展。已有的相關研究為本研究奠定了基礎，為我們進一步深入分析國家體制特征與基層治理有效性之間的關系提供了可能。

三、不完全編制：一個概念的提出

（一）從“不完全契約”到“不完全編制”

“不完全契約”理論是從現代企業理論和產權制度的基礎上發展起來的，其思想源起于科斯發表于1937年的經典論文《企業的性質》B48，之后發展出兩個重要的分支B49：以威廉姆森為代表的交易費用經濟學（TCE）和以哈特等人為代表的產權理論（PRT）。B50“不完全契約”超越了經典委托代理理論關于存在“最佳完全合同”（Optimal complete contract）設想，即完全契約不可能實現，契約具有不完全性。B51梯若爾指出契約的“不完全性”是由于“無法預料的突發事件”（Unforeseen contingencies）、“締約成本” （Cost of writing contracts）、“合同執行成本” （Cost of enforcing contracts）等因素導致交易成本（Transaction costs）高昂所致。B52其中，根本原因在于簽訂契約時面臨的“不可預見的不確定性”，或者可以預見，但是無法加以描述，即存在“不可描述的不確定性”。B53

不完全契約理論對于我們認識制度B54、權威分配B55、治理結構B56等具有重要的啟發意義。廣義上看，正式制度也可以看作是關系雙方簽訂的一份穩定的、長期的“契約”。B57同理，正式制度也具有不完全性，事先難以建立完備的應對不確定性的機制。例如，清代以前的賦稅政策制度被稱作是“不完全財政”B58，即“不能因事設費在制度上即存在支出缺口的財政”。B59財政支出數額和范圍并不能為中央和地方各項事務的經常性用度提供充足保障，許多經常性開支都被排除在外。而為了滿足基層治理的實際需要，基層政府在實踐中發展出一套具有補充作用、靈活的“非正式經費體系”B60，包括加派、陋規、捐獻等內容。易言之，在制度供給不足的情況下，基層政府不得不尋求非正式經費。中國的人事管理制度同樣存在著相類似的現象與問題。

基層治理處于一個高度不確定性的環境中，治理對象多種多樣、數量龐大同時又處于動態變化中，包括人口、企業、市場、社會組織、自然環境等等。治理環境的復雜性與治理對象的規模密切相關，治理對象規模越大，治理環境越復雜。治理環境的復雜性還與各治理主體之間形成的復雜結構有關。在社會經濟高度融合，經濟、社會因素相互疊加，各種主體相互嵌入，政府實施治理中涉及到各方關系和利益。尤其在風險社會日益發展的背景下，各種矛盾點都極易被放大，增加政府應對的困難。

高度不確定的治理環境導致政府在決策中無法獲取完全信息。在設計基層政府編制總額時B61，由于中央和省級政府對于基層政府用人需求的信息無法完全掌握，同時也很難在不確定性增加的情況下判斷未來用人需求的變化，難以有效計算合適的基層政府人員編制。在制度設計上，編制數量與基層政府實際用人需求之間不匹配。為適應不確定性的治理環境，“委托-代理”雙方簽訂的合約不能過于剛性，需要留有余地。因此，雙方簽訂的最佳契約應該是短期的彈性契約，而不是長期的剛性契約。在本文中，實際上存在兩對“委托-代理”關系，一對是“中央-地方”之間，即對編制人員總額和人員使用簽訂長期剛性契約，另一對是“政府-人員”之間，“人員”包括編制內人員和編制外人員，政府與前者簽訂長期剛性契約，與后者簽訂短期彈性契約。

在長期的剛性契約下，基層政府編制總額和數量變化、編制內人員使用受嚴格約束。簽訂“剛性契約”的編制內人員具有高“資產專用性”和低“交易頻率”的特征?！百Y產專用性”是指為支持某一特定團隊生產而進行的持久性投資，并且一旦形成，改作他用，其價值將大跌，專用性資產的價值在事后嚴重依賴于團隊的存在和其他團隊成員的行為。B62簡單來說，就是資產具有特定的用途，導致投資者很難將該資產改作他用。由于編制存在，人員招聘和使用是依據相關規定嚴格執行，一旦確定不能輕易變更。換言之，編制內人員具有高人力資產專用性。當然，需要說明的是，在政府組織內部，這種高人力資產專用性主要是由于制度性原因導致的，而不是人力資產本身屬性所致。此外，由于簽訂的是長期契約，編制內人員流動少、進出少，“交易頻率”相對低。與之相反，在短期的彈性契約下，編制外人員具有低“資產專用性”和高“交易頻率”的特征。

由于信息不完全，統一制定、剛性的編制制度無法有效應對高度復雜的治理環境。因此，編制具有“不完全性”。不能“因事設崗”，無法滿足基層實際用人需求，在制度上存在缺口，導致基層政府在正式編制之外還存在大量的編外人員，我們將這一人事管理制度稱為“不完全編制”。

（二）“不完全編制”的特征

“不完全編制”內包含了多種身份群體的人員。按照編制的界限，將政府內的人員劃分為編內人員和編外人員。編內人員可以分為公務員編制群體和事業編制群體，編外人員可以分為政府雇員、勞務派遣、臨時工等群體。

由于數量、離權力中心距離、制度約束等方面的差異，實際上形成以公務員為核心，從內到外依次是“公務員-事業編制人員-政府雇員/勞務派遣/臨時工等人員”的“差序化的人員譜系”。B63（圖1）這是一套兼具剛性約束、彈性和靈活性的人事管理制度。

“不完全編制”具有以下幾點特征：首先，人員數量的差序分布。在數量分布上，圓圈大小也基本可以代表群體數量規模，各群體數量分布：公務員<事業編制人員<政府雇員/勞務派遣/臨時工等編外人員。雖然各地實際情況可能有所差異，但是編外人員數量遠多于編內人員。

其次，身份權力的差序分布?！皶x升激勵”是維持中國官僚體制有效運轉的核心機制。B64而這一激勵的分配與人員所屬身份密切相關?！安煌耆幹啤眱劝矸莞鳟惖娜巳?，位于中心的公務員最接近正式權力，受正式權力的影響也最大，能夠參與官場“晉升錦標賽”。而位于邊緣的群體離正式權力最遠，參與官場“晉升錦標賽”的可能性最小，以“官場晉升”為核心的身份權力分布是：公務員>事業編制人員>政府雇員/勞務派遣/臨時工等編外人員?！吧矸輽嗔Α笔菦Q定不同人員差異的關鍵因素，是識別編內人員與編外人員的重要衡量標準。

最后，制度約束的差序分布。從受正式制度的剛性約束來看，位于中心的公務員受到的剛性約束最強，位于邊緣的群體受到的剛性約束最弱。剛性約束集中表現為對人員數量、選拔、管理、流動、退出等全過程及全方位的限制和約束，基層政府對編制內人員管理和調配的自由裁量權有限。與之相對應的是位于圈邊緣的編制外人員最具有靈活性，圈中心的公務員靈活性最差，從內到外，靈活性依次提高。靈活性集中表現為基層政府對于編制外人員管理的高自由裁量權。因此，受“制度約束”的分布是：公務員>事業編制人員>政府雇員/勞務派遣/臨時工等編外人員。

（三）“不完全編制”與基層有效治理的關系

本文探討的一個關鍵起點是基層政府如何保持治理有效性。根據周雪光教授的觀點，有效治理的核心是政府解決問題的實際能力和有效性。B65而人力資源有效供給、保障政府的靈活性和自主性則是決定基層治理的實際能力和有效性高低的重要條件。而當下基層治理存在的主要矛盾和問題是治理資源與治理任務之間的不匹配。B66基層政府為實現有效治理必須要拓展足夠的資源。已有文獻關于編外人員擴張提出的“軟編制約束”或者“軟財政約束”現象，其實都是在面對復雜治理環境和治理負荷情況下，基層政府拓展人力資源，保證治理靈活性和自主性的體現。

“不完全編制”是基層政府在實踐中為適應基層治理實際需要而形成的制度安排，編制內與編外人員均在基層治理中發揮重要作用?；镜倪壿嫗椋夯鶎又卫韯傂孕枨笈c編制剛性約束之間存在矛盾，基層政府為實現有效治理，通過編制外人員擴張補充人力。在后文的案例中，我們會詳細進行討論和分析。

此外，基層政府為實現有效治理而產生的制度外行為也會受到中央約束和干預。例如，編外人員的快速擴張，容易導致政府人員素質的良莠不齊以及基層政府行政管理支出負擔過重。中央政府也經常周期性地對基層政府人事管理進行約束和規范。但是，在基層治理任務和需求沒有減少的情況下，這種約束政策效果如何，有待于進一步研究和討論。

四、A區政府雇員數據與案例分析

本文以A區公務員管理與政府雇員管理作為案例，試圖分析“不完全編制”的形成邏輯，探討編制剛性約束與政府雇員管理制度在基層治理中的靈活性作用。

（一）“不完全編制”的表現：A區政府雇員介紹

廣東省A市A區地處珠江三角洲腹地，經濟發達，企業數量龐大，發展水平位于全國縣域經濟體前列。人口眾多，2018年常住人口270多萬，相較于一般區縣而言，A區面臨的治理負荷更為沉重，與一般地級市相當，但是其人員編制卻還是縣級建制。根據2017年的數據顯示，除公檢法部門之外，A區有公務員數3679人，其中區屬單位2309人、鎮街1370人（見表2）。

就筆者及所在調研團隊的實地調查與參與觀察發現，A區行政機構所承擔的管理事務繁重，行政機構和工作人員也處于一個高負荷運轉的狀態，面臨的“人少事多”困境尤為突出。A區各政府部門和鎮街均招聘了很多“政府雇員”?！罢蛦T”是政府部門運用市場力量，以契約化方式從社會上雇用符合條件的人員。這些人員協助行使一定的行政權力和提供服務，但是卻不占用政府公務員編制。

A區招聘政府雇員的歷史已有多年。早在2004年A區所隸屬的A市就制定了《A市政府聘用人員試行辦法》，規定全市機關單位可在核定的編制空編員額內，以合同形式聘用不擔任行政職務、不行使行政權力、從事技術性或輔助性的人員。2008年A區出臺了僅適用于本區區屬機關單位的《A區機關聘用人員管理試行辦法》，將原有的合同制員工轉為“政府聘員”。該辦法實施中出現了不少問題B67，2012年A區依據《勞動合同法》進一步制定了《A區政府雇用人員管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），將區屬機關“政府聘員”轉為“政府雇員”?！稌盒修k法》作為A區政府雇員管理工作的依據沿用至今。

根據2017年數據顯示，A區有政府雇員5165人，其中區屬單位1335人、鎮街3830人（見表2）。A區的政府人事管理是一種典型的“不完全編制”，在編制內人員之外，還存在大量以“政府雇員”為主的編外人員，構成政府行政的重要力量。

（二）編制剛性約束與基層治理剛性需求

編制具有很強的剛性約束，而基層治理環境復雜性又增加了實施治理所需人員數量，導致編制內人員無法滿足治理人員需求。編制的剛性約束與基層治理的剛性需求之間矛盾突出，這是基層人事管理需要應對解決的核心問題。

1.基層治理的人員剛性需求

作為經濟發達、人口眾多的縣級行政單位，A區面臨的是復雜的治理環境。

復雜的治理環境表現為基層治理的龐大規模、基層治理的多目標性、治理任務的臨時性。

首先，治理規模和治理負荷導致基層政府用人緊張。A區的治理規模在前文對A區的介紹中已經有所呈現，包括接近一般地級市規模的龐大人口數量和經濟體量。治理規模要匹配適宜數量的行政人員。政府工作任務量的增加也會加劇政府用人緊張。在實施“簡政強鎮”改革、事權大量下放以來，A區鎮街承擔相當大的工作壓力，導致人手匱乏。

隨著整個社會的發展，我們整個區方面的一些相關職能的任務不斷下放到我們下面的鎮街，很多的（單位）經常找到我們，哪一個板塊又下壓到下面的鎮街。在人力資源、專業知識方面，我們的人手相當匱乏。（訪談資料ZJ20170730B）

其次，基層治理任務存在多目標性，要求政府在經濟建設、城市建設、社會管理、環境保護、市場監管等多個方面發揮作用。因此，基層治理需要多樣化的行政人員，各方面都需要“專業性人才”。

特別是專業性的人才非常匱乏，比如環運、市監。鎮街干部在行政事務方面，其綜合能力、協調統籌（能力）會比區里的機關部門要強一點，但在專業性、政策性、宏觀性等方面稍差，而且懂經濟、環保相關專業的人才少之又少，特別是熟悉產業規劃、資本運營、城市規劃、法律法規方面專業人才的增加補充很有必要。（訪談資料ZJ20170730B）

最后，基層治理環境處于不斷變化中，基層治理任務存在臨時性。為此，大量工作需要依靠多部門協作完成。當前基層政府許多中心工作都是從各部門抽調人員來完成，加劇單位內人員的人手不足。例如，2019年A區發展和改革局有4名公務員被抽調參與其他工作，包括1名公務員抽調到區政府投資建設重大工程項目標后監管專責組，3名公務員被抽調到扶貧、鎮街村改辦、下基層駐農村。B68

現實中基層治理所需要的人員數量與種類是不斷變化的，由于信息不對稱，上級政府難以了解到下級基層政府真實的人員需求，編制的適時調整無從談起，無法滿足基層治理的實際需要。這要求地方與中央之間不能完全按照“編制”規定來進行人員管理，即委托代理雙方不能簽訂剛性的長期“契約”，而應該以具有彈性的短期“契約”取代，保障治理中的靈活性。

2.編制的剛性約束

在本文中我們以A區公務員管理為例來說明編制的剛性約束。公務員編制的剛性約束直接表現為對人員數量、人員管理與使用的嚴格約束。換言之，編制實際上是一種對于“交易條件”“資產使用”進行嚴格限制的“剛性契約”。

第一，對于公務員數量進行嚴格限制，有編才能進人。從表3可以看出，A區每年公務員招聘數量增幅不大，2014—2016年三年A區公務員錄用數量分別為118、95、154人。而A區各鄉鎮公務員數量增長更少，限制了基層政府公務員的數量規模。

我們現在也是非常珍視空出來的公務員的編制……我們算是最多的，編制有90人，但實際上分到下面的是很少的。我也算是做人事這方面很長時間了，自從有公務員編制以來，鎮街這塊是沒有增加過的。好像歷年來只增長過1—2個，特別是它的使用很嚴格，包括工商、執法，那些編制都是要固定的。所以鎮街能夠用的很少，除了18個班子成員，40多個副職以后，科員那些就很少了。（訪談資料ZJ20170730B）

第二，公務員選拔具有嚴格規范，必須按照相應程序選人。公務員選拔約束多，不利于基層政府選拔合適人才，人力資源供給與人力資源需求之間無法有效銜接?；鶎诱狈珓諉T招錄權限，選人缺乏靈活性。在公務員招錄過程中，是全省統一組織、統一標準的四級聯考，基層政府部門沒有干預權限，用人單位很難選擇合適的人才。

一直到錄取，我們才知道這個人是高矮肥瘦、是男是女。（訪談資料DZ20170731A）

由于用人單位缺乏招聘公務員的話語權，難以招聘到合適的人才。

準入這一塊有很多的限制，并不是我們說想招人才就能招的。因為公開招公務員，不能說你要個土木注冊工程師。而且有些硬性要求分配給我們，像一定要招大學生村官啊，很多這些情況。所以我們調配的空間非常非常有限，甚至未來三年五年公務員編制怎么用我們都已經規劃出來了。你沒辦法，每年就一個、兩個。怎么用？怎么搞？我們也都很嚴肅地去使用。（訪談資料ZJ20170730B）

第三，對于公務員的使用進行嚴格約束，必須按要求配備人員?；鶎又卫砣蝿胀瓿删哂幸幏缎?，導致編制內人員具有“高人力資產專用性”特征。隨著基層治理的法治規范程度的提高，很多工作業務要求必須配備具有合法行政權力的正式人員。

在人才配備上，上級發文說必須要配幾個人，包括紀委和安監。我想重點說說紀委，要求配11個人，6個以上公務員，35歲以下的，我怎么配給它？這幾年招的公務員都是“專性”比較強的，包括國土局、城建局、財政局、安監局，這些都是偏向招的幾類人。一定要配備上，就很困難。（訪談資料ZJ20170730B）

例如，行政執法查處工作必須要由具有執法權的公務員才能開展，而編外人員不具有資格考取執法證，這也就對公務員數量和使用提出硬性要求。

第四，對于公務員流動進行嚴格限制，公務員缺乏流動性?；鶎诱饕ㄟ^選調、商調、借調等方式促使人員流動，但是這三種方式均存在約束和不足。選調和商調都受到編制數量限制，2014—2016年三年調入A區的公務員分別為71、63、45人，數量在下降。

借調、商調、選調主要是上級單位向下級單位調人。例如借調，在A區主要表現為區屬機關向鎮街部門借調人員。在2019年7—8月，筆者曾在A區區委區政府辦公室調研信息科開展實習和調研，就發現該科室長期向鎮街派出所借調負責政工宣傳的警務人員，并且每半年輪換一人。借調屬于一種臨時的方式，人員流動，但編制未流動，還占用著原單位的編制。由于編制本身無法交流，借調是一種短期的人員流動機制，借調期滿之后被借調人員一般會回到原單位。商調也有相類似的問題。不同單位之間商調公務員也存在困難，尤其是下級部門向上級部門調任。

總體要求是說調走一個公務員，一定要調動一個公務員（進來），確保下放的公務員隊伍人數不減少，這造成我們輪崗的一些困擾。（訪談資料ZJ20170730A）

第五，公務員退出機制效果不明顯，人員流出少。由于編制的存在，單位內部形成一種較為封閉的勞動力市場，退出機制很難發揮作用。單位正式的公務員退出機制包括退休、辭職離職、調任升職以及開除公職等四種方式。A區公務員主要退出機制是退休，近幾年，A區每年辦理退休的公務員數量較多，2015年為329人，2016年為355人，2017年為513人（見表2）。公務員辭職很少，表2數據顯示，2009—2017年間A區辭職的公務員總計196人，每年辭職人員數量在10—30人之間。由于轉任需要在編制之內和職位空缺的情況下展開，不同單位之間的公務員轉任困難，較少發生。從表2數據看，2009—2017年間，A區辦理公務員轉任數量年均為227人，在總公務員數量中占比較低。開除公職的退出機制也很難發揮作用。盡管目前的制度規定公務員兩年考核獲評“不合格”等次就可以辭退，但是調研中發現這其實很少發生。在機關單位公務員考核中，很少會對公務員考核評定為“不合格”。

只要不是什么重大錯誤或違法違紀，也不好評他兩年不稱職。（訪談資料DZ20170731A）

需要強調的是，編制剛性約束具有層級性差異特征，即政府層級越低，面臨的剛性約束越強。主要由于：首先，不同層級政府部門之間基層公務員數量呈“倒金字塔”分布（見表2）。在“壓力型體制”之下，鎮街政府部門直接面向普通群眾和社會，是處理公共事務的一線部門，事務繁重，鎮街對于人員數量的需求更高。其次，基層公務員趨于向上流動，下級政府部門很難通過正式機制調配人員。區屬機關單位還可以向下級部門借調人員，但是鎮街卻很少有這個途徑，只能向轄區內的社區或村自治組織借調人員，因而受到的編制約束更剛性。

在嚴格的、程序化的編制管理之下，基層政府公務員數量與流動受到很強的剛性約束。政府層級越低，受到的剛性約束越強。在編制剛性約束下，基層政府公務員管理缺乏自主性和靈活性。

（三）政府雇員管理的靈活性與作用

在總量控制的原則下，縣區基層政府在編制設置權限上是十分有限的，并不能隨意增加機構編制。編制剛性約束，使得編制內人員管理缺乏靈活性，難以滿足基層政府對于人力資源的實際需求?；谥卫韺嶋H需要，基層政府需要突破編制約束，增強基層政府治理靈活性。在這種情況下，產生了基層政府通過雇用編制外人員來應對人手不足的行為。在A區，政府雇員是政府行政力量的重要組成部分。

1.政府雇員管理的靈活性

自由裁量權是基層政府實現有效治理的重要保障，可以提升政府應對復雜治理環境的適應性和治理能力。B69A區“政府雇員”管理實行“區”與“鎮街”相分開的分級管理，“一級管一級”，各級基層政府享有高度自由裁量權。區屬機關的政府雇員管理由區委組織部負責招聘，由各機關單位負責本單位雇員的直接管理。各鎮街根據各自實際情況，都制定了相應的管理辦法和薪資標準。各鎮街負責各自所需政府雇員招聘，并決定政府雇員招聘數量，區對于鎮街招聘政府雇員干預很少。

與公務員相比，政府與政府雇員之間簽訂的是短期的“彈性契約”，基層政府是委托人，政府雇員管理相對自由靈活（見表4）。政府雇員主要通過考試的方式招錄，另外也可以定向招錄、直接選聘。區一級機關普通政府雇員招錄，首先由用人單位擬定招考方案，再報組織部核準，一年統一招聘兩次;高級政府雇員招錄由用人單位擬定招考方案報組織部與區政府核定審批，與組織部共同組織實施。高級雇員采用“一人一策”的方式，根據用人單位實際需求而定，并采用協議工資制或年薪制等較為靈活的薪酬方式。鎮街的政府雇員招錄由鎮街單獨組織實施。在《暫行辦法》中還有針對特殊人才招聘的規定，經區委組織部批準后可以定向招考或直接選聘的方式招錄。在招聘政府雇員過程中，A區用人單位有較高的話語權，各單位可以在招聘中實現“精準招聘”，招聘合意的人選。雖然各單位招聘政府雇員受到員額數量的限制，但是員額較容易調整，主要與單位行政經費掛鉤，相較于公務員來說，數量約束相對較弱。

職務（職級）與晉升領導職務層次從鄉科級副職到國家級正職共10級;綜合管理類公務員職級從科員到巡視員共12級。逐級晉升缺乏職位晉升通道，普通雇員設主任和助理兩個等級，主任分為專業技術類和管理類主任，專業技術類針對技術性人才，管理類需單位雇員數量達到一定要求才能設置，數量稀少

可見，區屬機關單位和鎮街部門在政府雇員招聘上具有人事自主性和靈活性。通過政府雇員及相關管理制度，A區各機關單位可以通過使用編外人員實現人事管理自由裁量權的再分配。

2.政府雇員的作用

僅從數據上（表2）看，政府雇員的加入改變了政府人員結構分布，并起到優化作用，更能適應基層治理實際需求。當前A區政府雇員的總體情況是，與公務員相比，年齡結構更為年輕化;在層級分布上，鎮街政府雇員遠超過區屬機關單位，這與公務員“倒金字塔”型結構分布截然相反?？梢?，加入政府雇員之后，A區政府部門尤其是鎮街人員結構得到調整和優化。

更為重要的是，政府雇員是完成治理任務的重要力量。首先，政府招聘雇員的主要原因是為應對不斷增加的治理任務。例如，為解決部門職能增加導致的“用人緊張”，2019年6月A區發改局就曾向區編辦申請使用5名雇員員額，在請示函中寫道：

機構改革后，我局增加了能源管理、物資儲備等職能，加掛了A區粵港澳大灣區建設領導小組辦公室、A區糧食和物資儲備局等牌子，負責區援藏援疆等工作，對口市發改、市政務數據局兩個獨立部門，每年對企業扶持資金、新能源等補貼資金約 2.63 億元，工作任務不斷增加，履職風險不斷增高，用人緊張程度矛盾突出。（《A區發展和改革局關于申請使用政府雇員員額的請示》）

從調研結果看，政府雇員在基層治理中發揮了重要作用，承擔了大部分工作（訪談資料ZJ20170730A）。對于工作事務多、管理負荷大的政府部門來說，政府雇員發揮的作用更大。

其次，政府雇員有助于處理解決工作事務，適應基層治理任務目標多樣性需要。對A區組織部提供的《鎮（街道）政府雇員（聘員）需求情況表》（共計146項）進行分析發現，目前鎮街急需的政府雇員主要集中在以下幾個領域：（1）政府行政管理工作，包括文秘、宣傳、國土管理、危房管理等（62項）;（2）專業性、技術性較強的工作，包括會計、審計、環保、建筑工程技術、工程安全技術與管理、水土保持、動物檢驗檢疫等（37項）;（3）監管執法工作，包括衛生執法、文體市場監管執法、信訪執法等（36項）;（4）為民眾提供公共服務的崗位，包括社會救助、社會福利事務工作等（11項）。由此看出，目前政府內部既需要掌握專業技術的人員，也需要從事一般性行政輔助工作的人員。

在A區，政府雇員的確能夠有效滿足基層政府部門的用人需求。已有研究表明，基層政府部門多承擔“勞動密集型”工作，工作業務量大，僅靠編制內人員是無法完成的。B70在A區亦是如此，政府部門，尤其是社會管理部門雇用了大量政府雇員來輔助處理事務。根據數據顯示，區屬機關雇員依次排序為社會管理部門560人（41.95%）、綜合行政部門282人（21.12%）、公共服務部門249人（18.65%）、經濟管理部門244人（18.28%）。其中，在所有單位中，公安局最多，為425人（31.84%），其次是區人社局和區人民法院，分別為230人（17.23%）和119人（8.91%）。

最后，在基層治理壓力分布上，處于越低層級政府，面臨的治理壓力越大，編制內人員少，對政府雇員的需求則更多。表2顯示出鎮街政府雇員數量遠多于區屬機關單位。由于A區縣域經濟發達，城市發展很快，鎮街的經濟管理負擔尤為沉重，大量政府雇員集中在經濟管理部門。鎮街機關雇員依次排序為經濟管理部門2020人（52.74%）、社會管理部門961人（25.09%）、綜合行政部門571人（14.91%）和公共服務部門278人（7.26%）。在所有鎮街部門中，區國土城建和水利局政府雇員最多，為1102人（28.77%），其次是城管分局和市場監督管理局，分別為539人（14.07%）和446人（11.64%）。

（四）政策調整下的基層人事管理的困境及其應對

前面論述了編制的剛性約束、政府雇員及其管理等內容，可見編外人員在基層治理中的重要作用。但這并不意味著，政府雇員制度本身是毫無弱點，其本身也存在很多缺陷。在中央的嚴格控制編制數量、限制編外人員擴張的政策之下，政府雇員及其管理變得更為剛性。在治理任務工作量沒有減少的情況下，基層政府為了實現有效治理，需要利用已有方式或者啟動新的方式繞過編制管理的剛性約束。

1.政府雇員制度的缺陷

政府雇員管理本身也存在著許多問題。由于編制存在，公務員與政府雇員界限分明、相互依存、并行不悖，呈“雙軌并行”B71的形態。作為編制之外的政府雇員難以與公務員體系有效銜接，缺乏相應的晉升渠道?！奥殬I天花板”導致政府雇員工作積極性不足。在當前正式制度規定趨于收緊的情況下，這一問題表現得更為突出。

聘員（政府雇員）承擔了大部分的業務，如果不給他們晉升的空間就沒有積極性，另外，這部分人本身薪酬提高、職務晉升和公務員差不多，但是聘員（政府雇員）那邊競爭比較強烈，有能力就流出來……我們管理方法和區里面不一樣，我們就一類人沒有分兩類，以前聘員（政府雇員）可以升副職、副局長、副主任，等等，還有競爭的空間。但現在每個鎮街都說不能晉升了，積極性又下降了。涉及混崗問題，聘員（政府雇員）按照上級的口徑，聘員（政府雇員）不能擔任公務員的職務。（訪談資料ZJ20170730B）

為了解決政府雇員職位晉升問題，提升政府雇員的積極性，鎮街只能通過設置主管、副主管、副主任、副總監、常務副總監等非正式的職位來實現，并對應相應的行政職務，通過非正式授權并避開正式人事管理制度的限制。

像我們城建局的副局長，你聘員（政府雇員）就不能任這個職，你可以給他改個名字，什么項目負責人、經理、主管等，就是不能叫副局長。一個是工資的自然晉升，分1-18級，每兩年晉升1級，年度考核稱職就往上走。另一個是職務的晉升，副主管、主管、副主任雇員三個級別……就相當于管理崗位……反正就是絞盡腦汁想了這個名字，副總監就等于副局長、副主任，常務副總監就等于常務副局長那一級。（訪談資料ZJ20170730B）

政府雇員數量受到基層財政收入的限制。由于政府雇員的薪酬支出主要由基層財政承擔，因此，鎮街政府招聘的政府雇員數量與經濟發展水平、政府財政總收入存在密切關系（見圖2）。從圖2我們可以看到，各鎮街財政收入、GDP總量與雇員數量之間存在較為一致的變化趨勢，可見三者之間存在較顯著的正相關。

在2010年A區實施“簡政強鎮”后，鎮街雇員人數不斷增加，導致雇員行政成本增加，形成較大的財政壓力。同時在崗位設置上，還出現了專職消防員、專職安全員等“上級點菜、鎮街買單”現象，加劇鎮街財政壓力。2015年A區組織部實施調研顯示，當年區鎮兩級政府雇員數量已經達到10634人，成為鎮街日常業務主要力量的同時，政府雇員薪酬支出占財政的比重也不斷提高。由于財政負擔重，A區政府雇員薪酬待遇處于相對較低水平（訪談資料DZ20170712）。2014年區屬機關新入職的應屆本科畢業生年薪是51501元，當年A區城鎮非私營單位在崗職工平均工資是56198元。各鎮街政府雇員收入相對高一些，新入職應屆本科生年薪在5.6—8.1萬元之間，并且政府雇員工資檔差小。一方面，政府雇員收入較低、工作壓力大，市場吸引力有限;另一方面，職業前景有限，沒有完善的晉升空間。由此導致政府雇員任職的短期性，政府雇員進入流出頻率高。這實際上反映了短期“彈性”契約下政府雇員的弱點，不利于政府進行人力資本投資，交易頻率高，也增加了政府不斷招聘政府雇員的“交易費用”。

2.“編外管理編制化”：政策調整下的政府雇員制度

在2012年之后，中央多次強調“財政供養的人員只減不增”。B72不僅基層政府公務員編制數量受到嚴格限制，而且政府雇員數量也在減少，采取員額控制和員額使用審核辦法，管理趨于嚴格，呈現出“編外管理編制化”。B73

黨的十八大以來，A區政府雇員數量總體呈下降趨勢。根據A區組織部于2013年12月、2015年8月開展的兩次調查 ，以及我們在2017年7月份于A區調查獲取的數據（見表2），三次調查顯示A區政府雇員數量依次為10499人、10634人、5165人，其中鎮街“政府雇員”數量下降明顯，2013年12月為9145人、2015年8月為9343人、2017年7月為3830人。這也與我們在訪談中所了解的情況相印證。近年來A區許多鎮街減少政府雇員招聘數量，以2013年的規模為控制數，“只出不進”，直接導致政府雇員數量大量減少。

因為我們目前雇員的管理采取一個數量上的控制，“只出不進”。我數了一下，從2014年來，近三年我們雇員逐年減少，中間（僅）招了一次安全員，一共21個人?！爸怀霾贿M”這個原則會導致我們數量上面萎縮。（訪談資料ZJ20170730B）

在政府雇員數量嚴格限制下，單位對于表現不優秀的政府雇員處理也極為審慎，壓縮了各單位對政府雇員管理的靈活性。即便政府雇員的考核評價“不及格”，也不太愿意開除他。

比如對于一些工作表現不太滿意的雇員，如果開除他就少了一個人，開除一個少一個。在用人單位，少一人不如多一人，因此，雖然他不及格，但我還得勉強用著，又不用我掏錢養。（訪談資料DZ20170731A）

同樣的情況也出現在2018年A區發改局的報告中：

對于平時工作不努力表現不佳的雇員，除與其進行訓勉談話，或進行輪崗之外，年度考核輕易不敢做出不合格的鑒定，合同到期即使不勝任，亦只能硬著頭皮續簽。（《A區發展規劃和統計局關于政府普通雇員薪酬有關問題的報告》）

這就限制了各單位的人事管理以及考核權，考核淘汰機制不能發揮作用。概括來說，在“財政供養人員只減不增”政策下，編外人員管理同樣受到沖擊，管理上復制了編制內人員管理思路，導致靈活性下降、剛性增強。

3.應對機制：尋求新的編外人員

當前A區政府面臨的治理負荷并未明顯減少，甚至在經濟結構轉型的大背景下，A區政府面臨的治理負荷在進一步增加。在中央嚴格控制財政供養人員增長的政策下，基層政府如何應對人事管理剛性增強？調研發現，目前A區政府部門開始利用已有手段和發展出新的手段來應對工作中人手不足，提升人事管理靈活性。主要方法有以下幾種：

方法之一：政府雇員的借調。借調原先只限于編制內人員，但卻發展到對于編制外人員的借調，而且數量在增長。例如，2017年，A區C鎮組織辦有2位雇員被借調到鎮法庭當文秘。這主要是受到單位政府雇員員額控制導致單位政府雇員不足的影響而產生的結果。

方法之二：勞務派遣的增加。在勞務市場發展下，A區不少政府部門和街道均出現向勞務派遣公司購買人力資源服務的情況。勞務人員與人力資源公司簽訂勞動合同，但為A區的機關單位提供服務。在2014年10月21日，A區共33家單位符合經營勞務派遣業務的法定條件，準予經營勞務派遣業務。2017年8月，A區G街道經濟和科技促進局發布“A區國家稅務局G稅務分局勞務派遣項目”，由成交供應商派遣20名勞務人員至G稅務分局擔任協稅工作。服務內容包括協助稅務部門開展稅費征收管理、核查生產經營情況、清理漏征漏管戶、核查停（歇）業戶、送達稅務文書等。調研發現，勞務派遣在A區多個部門出現，且存在增長趨勢。

方法之三：以政府購買服務的方式“買人、買崗位”。根據2015年廣東省財政廳發布的《政府向社會力量購買指導服務目錄》將購買服務內容分為基本公共服務事項、社會事務服務事項、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性事務等5項，其中政府履職所需輔助性和技術性事務的相關規定并不明確?；鶎诱靡幎ǖ哪：?，通過購買政府服務的方式變相購買勞務派遣服務。將勞務服務等內容打包進研究項目或工作項目中。筆者在A區實習期間了解到所在科室與某新媒體公司合作運營政務微博，要求對方派人過來“坐班”，協助處理其他行政事務。不僅是在A區，目前全國很多省份出現這種情況。許多省份也已經發布相關文件進行治理，例如，2019年11月內蒙古自治區明確提出“嚴禁以政府購買服務名義變相‘買人、買崗位，更不得以政府購買服務名義通過勞務派遣公司‘買人、買崗位”。B74

由于人事管理改革并不是以治理任務減少和規模減小為前提條件，因而基層政府的人力資源需求并未減少?；鶎诱疄閷崿F基層有效治理，必然要尋求新的方式實現對編制剛性約束的突圍。在政府雇員管理剛性約束增強的情況下，基層政府將以更隱蔽的方式應對，導致政府用人規模更為隱性地擴張。

五、結論與討論：不完全編制與基層有效治理

本文從“不完全契約”理論出發，針對中國基層治理中編內人員與編制外人員相結合的現象，提出“不完全編制”概念?；贏區政府雇員的數據與案例，分析并探討在編制剛性約束下，公務員管理的不足以及政府雇員在基層治理中的重要作用，進而闡述了“不完全編制”的形成邏輯。

長期以來我國的編制管理遵循“精簡、統一和效能”的原則，試圖將編制數量壓縮在相對較低的水平上。在基層治理實踐中，編制內人員（本文主要是指公務員）數量存在“先天不足”，不足以滿足基層治理所需人力。并且公務員的選拔是在中央和省級政府的統一規定下進行，雖然能有效地保證公平和程序規范性，卻導致基層政府人事管理的靈活性不足，難以適應基層有效治理的需要。而政府雇員則不同，管理權限歸于基層政府，基層政府能夠靈活自主地決定對政府雇員的招聘和管理。政府雇員也在基層治理中發揮了積極作用。

黨的十八大之后，中央政府多次強調“財政供養人員只減不增”，強化編制的剛性約束。受此影響，A區政府及下屬鎮街不僅嚴格控制編制內人員數量，同時也在縮減政府雇員數量，政府雇員管理也更具有“編制化”管理的色彩，管理模式也更剛性，政府雇員招聘和使用的靈活性在下降。

政府雇員數量減少并不意味著基層治理負荷的減少，甚至基層治理負荷反而在增長。在這種情況下，基層政府利用已有的方式和發展出新的方式來應對，很多原先作為補充編外人員的次要方式變得更為重要，包括各部門之間政府雇員的借調;采取市場化手段，購買勞務派遣人員;利用政府購買公共服務變相“買人、買崗位”，實現編制外人員的“隱形增長”，等等。由此可見，中央嚴格“控編”行動可能會導致“非預期性后果”，促使基層政府尋求新的編制外人員擴張，以實現有效治理。

在長期的國家治理實踐中，政府編制管理采取的是“中央統一領導，地方分級管理”模式，這是一種高度集權的人員管理模式。編制管理最大的挑戰在于無法有效應對復雜的基層治理環境和沉重的治理負荷。作為廣土眾民的“大一統”國家，中國面臨的治理負荷極其沉重、治理環境復雜多變。不同地區、不同時間節點內面臨的治理環境千差萬別，信息不對稱以及“數目字管理”B75的困難，導致中央難以構建起完全的動態編制以應對不斷變化的基層治理人力資源需求，而基層政府只能尋求編制外人員作為補充，“正式名額不足，只能另雇人手;即使有硬性規定，也只能束之高閣”。B76已有許多研究也表明在中央的制度設計與政策推行過程中，常常會遇到基層政府的“變通”B77“共謀”B78與“應對”B79等等?；鶎诱蔷哂心軇有院妥灾餍缘闹卫碇黧w，并不僅僅是被動的政策執行者，這是編外人員不斷擴張的根源所在。這構成中國政府人事管理的一個大的圖景，即在編制內人員之外，還在各地區、不同層級的地方政府之間存在著大量的編外人員，我們將這一套體制稱作是“不完全編制”?！安煌耆幹啤笔羌婢咧醒霗嗤c地方自主、剛性與靈活性的人事管理制度。

“不完全編制”下編制與編外人員之間的關系，實際上內含于“一統體制”與“有效治理”B80這一對關系中?！耙唤y體制”強調中央政府的統轄權和權威，優勢在于能夠保障政策統一性和連續性，能夠隨時對基層政府行為進行約束和干預，例如，對基層政府的過度編外用人進行控制，防止地方各自為政。但是，“一統體制”也與基層“有效治理”之間存在著張力，中央統轄權越是集中、約束越剛性，基層治理權就相應萎縮，降低了基層有效治理能力。因此，基層人事管理陷入“人員膨脹-精簡-再膨脹-再精簡”的周期性循環而得不到有效解決。

為優化基層人事管理、提高基層治理能力，應該在強化編制管理剛性約束的同時完善編制內人員動態調整機制，以符合基層治理的實際需求。此外，應適當賦予基層政府招聘和管理編外人員的權限，鼓勵基層建立起規范的編外人員管理制度。進而，進一步完善以編制內人員為核心、編外人員為重要補充，剛性與彈性相結合的基層人事管理制度。

① 周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區鄉鎮街道機關為例》，《中國行政管理》2010年第12期;呂芳：《“軟編制約束”：對地方財政供養規模隱性增長的一種解釋》，《北京行政學院學報》2016年第5期;胡曉東：《我國政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個基于我國地方政府的案例調查》，《甘肅行政學院學報》2017年第2期。

② 陸敏：《強壓力-強激勵-弱懲罰：編外人員規模膨脹的內在邏輯研究》，碩士學位論文，浙江大學，2019年，第Ⅲ頁。

③ 平新喬：《中國地方政府支出規模的膨脹趨勢》，《經濟社會體制比較》2007年第1期。

④ 劉爾鐸：《從協管員現象看中國臨時工制度》，《人民論壇》2007年第22期。

⑤ B30 B42 周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區鄉鎮街道機關為例》，《中國行政管理》2010年第12期。

⑥ 胡曉東： 《我國政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個基于我國地方政府的案例調查》，《甘肅行政學院學報》2017年第2期。

⑦ 楊志云、陳小華：《編制管理軟約束抑或體制靈活性：基于四個城市輔警擴張的實證研究》，《政治學研究》2019年第2期;顏昌武：《剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架》，《中國行政管理》2019年第4期;呂德文：《“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現象的制度解釋》，《開放時代》2019年第6期。

⑧ 周敏、趙子建：《基層政府人員編制隱性膨脹問題研究——以A省YZH市CHD區鄉鎮街道機關為例》，《中國行政管理》2010年第12期;呂芳：《中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結構——基于街道辦事處的實證分析》，《管理世界》2015年第10期;呂芳：《“軟編制約束”：對地方財政供養規模隱性增長的一種解釋》，《北京行政學院學報》2016年第5期;顏昌武：《剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架》，《中國行政管理》2019年第4期。

⑨ 楊志云、陳小華：《編制管理軟約束抑或體制靈活性：基于四個城市輔警擴張的實證研究》，《政治學研究》2019年第2期;葉靜：《地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例》，《社會學研究》2016年第1期;呂德文：《“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現象的制度解釋》，《開放時代》2019年第6期。

⑩ 依據學術慣例，本文所涉及的人名、地名均進行匿名處理。

B11 B31 錢其智主編：《機構編制管理教程》，北京：中國人事出版社，1990年，第1、122-131頁。

B12 《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，2007年3月5日，http：//www.gov.cn/zwgk/2007-03/05/content_542531.htm，2020年7月19日。

B13 程四林、李寶芝等編譯：《日本國家機構編制管理和公務員制度》，北京：能源出版社， 1988年，第53頁。

B14 曹康泰主編： 《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例解讀》，北京：中國法制出版社，2008年，第9頁。

B15 B16 瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，北京：法律出版社，2003年，第28、334，68、97-98、128頁。

B17 吳思：《血酬定律：中國歷史中的生存游戲》，北京：中國工人出版社，2003年，第199頁。

B18 B19 B21 魏光奇：《官治與自治：20世紀上半期的中國縣制》，北京：商務印書館，2004年，第88、93、86-211頁。

B20 B22 渠桂萍：《“一人政府”的終結及其困頓——以20世紀20年代閻錫山的縣政革新為例》，《史林》2017年第4期。

B23 程方：《中國縣政概論》，長沙：商務印書館，1939年，第252-253頁。

B24 黃冬婭：《財政供給與國家政權建設——廣州市基層市場管理機構研究（1949-1978）》，《公共行政評論》2008年第2期。

B25 B29 楊國棟：《我國市級政府編制總量調控研究》，博士學位論文，蘇州大學，2008年，第35、39-46頁。

B26 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

B27 《鄧小平文選（一九七五—一九八二年）》，北京：人民出版社，1983年，第20頁。

B28 B40 B46 B73 顏昌武：《剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架》，《中國行政管理》2019年第4期。

B32 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.362.

B33 劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國地方治理的人事結構轉換及其政治效應》，《社會》2016年第1期。

B34 劉爾鐸：《從協管員現象看中國臨時工制度》，《人民論壇》2007年第22期;呂德文：《“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現象的制度解釋》，《開放時代》2019年第6期。

B35 呂芳：《中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結構——基于街道辦事處的實證分析》，《管理世界》2015年第10期。

B36 倪星、鄭崇明：《非正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式》，《行政論壇》2017年第2期;王泉偉、張曉：《中國基層政府中的非正式官僚：歷史與現實》，《山東行政學院學報》2020年第1期。

B37 陳那波、盧施羽：《場域轉換中的默契互動——中國“城管”的自由裁量行為及其邏輯》，《管理世界》2013年第10期。

B38 Kjeld Erik Brdsgaard，“Institutional Reform and the Bianzhi System in China，”The China Quarterly， vol.170， 2002，p.369;胡曉東： 《我國政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個基于我國地方政府的案例調查》，《甘肅行政學院學報》2017年第2期。

B39 B43 呂芳：《“軟編制約束”：對地方財政供養規模隱性增長的一種解釋》，《北京行政學院學報》2016年第5期。

B41 翟校義：《地方政府編外用人現象探析》，《新視野》2010年第3期。

B44 葉靜：《地方軟財政支出與基層治理——以編外人員擴張為例》，《社會學研究》2016年第1期。

B45 楊志云、陳小華：《編制管理軟約束抑或體制靈活性：基于四個城市輔警擴張的實證研究》，《政治學研究》2019年第2期。

B47 呂德文：《“混合型”科層組織的運作機制——臨時工現象的制度解釋》，《開放時代》2019年第6期。

B48 R. H. Coase， “The Nature of the Firm，” Economica，vol.4，no.16，1937， pp.386-405.

B49 聶輝華：《新制度經濟學中不完全契約理論的分歧與融合——以威廉姆森和哈特為代表的兩種進路》，《中國人民大學學報》2005年第1期。

B50 Sanford J. Grossman and Oliver D. Hart，“The Costs and Benefits of Ownership： A Theory of Vertical and Lateral Integration，” Journal of Political Economy， vol.94， no.4，1986，pp.691-719;Oliver Hart and John Moore，“Property Rights and the Nature of the Firm，” Journal of Political Economy， vol.98， no.6， 1990，pp.1119-1158.上述兩篇論文可參見中文譯本：哈特等：《不完全合同、產權和企業理論》，上海：格致出版社，2011年，第3-44、45-102頁。

B51 楊其靜：《從完全合同理論到不完全合同理論》，《教學與研究》2003年第7期。

B52 Jean Tirole，“Incomplete Contracts： Where Do We Stand？”Econometrica， vol.67，no.4，1999，pp.743-744.

B53 陳志?。骸恫煌耆跫s理論前沿述評》，《經濟學動態》2000年第12期;楊瑞龍、聶輝華：《不完全契約理論：一個綜述》，《經濟研究》2006年第2期;楊其靜：《從完全合同理論到不完全合同理論》，《教學與研究》2003年第7期。

B54 蔣海：《不對稱信息、不完全契約與中國的信用制度建設》，《財經研究》2002年第2期。

B55 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期;黃凱南：《不完全合同理論的新視角——基于演化經濟學的分析》，《經濟研究》2012年第2期。

B56 聶輝華：《交易費用經濟學：過去、現在和未來——兼評威廉姆森〈資本主義經濟制度〉》，《管理世界》2004年第12期。

B57 道格拉斯·C.諾斯：《交易成本、制度和經濟史》，杜潤平譯，《經濟譯文》1994年第2期。

B58 B59 何平：《清代賦稅政策研究：1644-1840年》，北京：中國社會科學出版社，1998年，第108-135、109頁。

B60 曾小萍：《州縣官的銀兩：18世紀中國的合理化財政改革》，董建中譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第44頁。

B61 《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第十六條規定：“地方各級人民政府的行政編制總額，由省、自治區、直轄市人民政府提出，經國務院機構編制管理機關審核后，報國務院批準?！眳⒁姟兜胤礁骷壢嗣裾畽C構設置和編制管理條例》，北京：中國法制出版社，2007年，第5頁。

B62 楊瑞龍、楊其靜：《專用性、專有性與企業制度》，《經濟研究》2001年第3期。

B63 呂芳：《中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結構——基于街道辦事處的實證分析》，《管理世界》2015第10期;劉建軍、馬彥銀：《從“官吏分途”到“群體三分”：中國地方治理的人事結構轉換及其政治效應》，《社會》2016年第1期。

B64 周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2017年，第161-185頁;周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

B65 B69 B80 周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期;周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017年，第7-14頁。

B66 陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務、資源與街道辦網格化政策推行的案例比較》，《社會學研究》2020年第4期。

B67 來源于A區組織部《2015年A區政府雇員管理調研報告》。

B68 來源于A區發展改革局文件《A區發展和改革局關于申請使用政府雇員員額的請示》。

B70 呂芳：《“軟編制約束”：對地方財政供養規模隱性增長的一種解釋》，《北京行政學院學報》2016年第5期。

B71 周雪光：《論中國官僚體制中的非正式制度》，應星主編：《清華社會科學》第1卷第1輯，北京：商務印書館，2019年，第41頁。

B72 2013年3月，國務院總理李克強提出本屆政府任期內“財政供養的人員只減不增”;在同年11月1日的“地方職能轉變和機構改革工作電視電話會議”上，李克強總理提出地方機構改革要著力搞好“控、調、改”，再次強調要嚴控地方政府機構編制總量，確?！柏斦B人員只減不增”;11月12日，黨的十八屆三中全會提出要“嚴格控制機構編制，嚴格按規定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，嚴格控制財政供養人員總量”。2018年2月，十九屆三中全會提出，“機構編制法定化是深化黨和國家機構改革的重要保障”“強化機構編制管理剛性約束”“加大機構編制違紀違法行為查處力度”。2019年8月，中央印發了《中國共產黨機構編制工作條例》，強化黨對機構編制工作的集中統一領導，推進黨和國家機構職能優化協同高效，堅持機構編制剛性約束;同年10月，十九屆四中全會提出“嚴格機構編制管理，統籌利用行政管理資源，節約行政成本”。

B74 《關于禁止機關事業單位以政府購買服務名義使用勞務派遣工的通知》，2019年12月18日，http：//www.wsq.gov.cn/zw/tzggx/201912/t20191218_2555497.html，2020年7月19日。

B75 黃仁宇：《中國大歷史》，北京：生活·讀書·新知三聯書店， 2019年，第313-315頁。

B76 周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。

B77 王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學季刊》（香港）1997年第5期。

B78 周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》2008年第6期。

B79 艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析：以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。

（責任編輯：何 頻）