縣域治理中的協調型部門

陳家建 甘瑞霖

〔摘要〕 在國家治理體系中，縣域發揮著關鍵作用。近年來，縣域治理呈現出統合化的特征，主要表現為治理的規劃性與集中性兩個方面?？h域治理統合化的趨勢，導致協調型部門在縣級政府運行中有著重要意義。發改局就是典型的協調型部門，在縣域治理中發揮著綜合規劃與項目管理的職責。本文以廣東省D縣發改局為個案研究對象，對縣級發改局的機構設置、組織定位、職能運行等方面進行研究，以此分析發改局所扮演的角色。本文認為，縣域治理的特征賦予發改局綜合協調的職能，呼應了統合治理的需求。但是，因為發改系統的權力層級收縮削弱了基層發改部門的正式資源，縣級發改局扮演著“弱勢協調”的角色?！叭鮿輩f調”，具有程序性強但產出性低的特點，統籌協調的實質能力受限。

〔關鍵詞〕 縣域治理;協調型部門;發展和改革局

〔中圖分類號〕C936;D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2021）02-0039-10

〔作者簡介〕陳家建，南京大學社會學院教授，江蘇南京 210023 ;

甘瑞霖，中山大學社會學與人類學學院碩士研究生，廣東廣州 510275。

領導覺得我們應該權力大，可我怎么沒有這種感覺？——D縣發改局長

科層制是現代社會的組織基礎。①在韋伯對科層制的經典分析中，分科設職、專業資格是科層運行的基礎條件。②在此后對科層制的研究中，專業職能化一直是重點，特別是理性主義視角所關注的組織效率理論，尤為注重科層制的專業化職能設計。③與此相對的是，科層組織中的協調部門缺乏系統的分析。一些研究看到了協調機制的重要性，特別是交易成本理論，認為協調的成本會決定組織邊界。④但相比于專業職能部門，對組織當中的協調部門一直研究較少。⑤在經驗觀察中可以看到，科層體系包含了大量的協調部門、協調機制，但如何認識和分析，存在學術缺位。

近年來，對中國政府組織的研究，逐漸從整體性的觀察深入到各類部門的分析。⑥但總體而言，依然多是從專業職能的角度去探討，忽視了政府組織中大量存在的協調型部門。特別是縣域政府，雖然層級不高，但在國家治理中具有關鍵意義。⑦縣域政府承上啟下，應對的事務綜合多樣，其職能的發揮離不開協調部門的有效運行?？h域治理中，協調型部門承擔了什么樣的職能，在治理結構中的角色如何，這是本文所要探討的問題。

一、縣域治理：研究與問題

近年來，政治學、公共管理、社會學、經濟學等學科廣泛開展了對地方政府、基層政府的研究，無論是經驗發現還是理論概括，都有諸多推進。⑧在縣域政府方面，也形成了許多重要的研究議題⑨，不僅關注到了縣域政府的基本特征，也呈現了縣域治理的發展趨勢。其中，統合化治理，是學界對于縣域治理發展特征的重要判斷。⑩統合化治理，是指公共事務依賴于綜合統籌管理，各項事務的整體關聯性增強。B11近年來，縣域治理的統合化，突出表現在兩個方面：治理的規劃性與集中性。

首先，治理的規劃性增強。在傳統的基層治理中，地方性、自發性一直是重要特征，縣域政府常常扮演應對與適應的角色。B12而近年來的地方治理機制出現了明顯的轉型，特別是縣域治理層面。在國家治理現代化的趨勢中，縣域政府也出現了專業化的演變方向。專業化的導向，需要理性的公共治理方式，這就需要縣域整體層面的規劃。比如，許多研究觀察到，目標管理體系在基層治理中的重要性增強，成為基層政府運行的指揮棒，在目標設置、考核驗收、獎懲實施各方面，都呈現出日益規范的管理導向。B13因此，綜合的規劃對于縣域治理越發重要，規劃性地治理，才能完成自上而下的管理任務，也才能對縣域的發展有宏觀把控。在治理規劃中，需要協調各領域的發展導向。比如，組織研究發現，在機構調整、職能分配、管理規則各方面，縣域政府各部門設置都更加強調綜合協調的組織特征B14;財政經濟的研究揭示，縣域財政資源越來越依靠自上而下的再分配，分配過程具有高度的規劃性，需要縣級政府對經濟社會發展有總體設計。B15治理規劃性的凸顯，需要超越“各自為政”的條線行政，發展統合性的治理體系，更整體地治理縣域中的各類公共事務。

其次，縣域治理的集中性也逐漸明顯。所謂治理集中性，是指縣域治理的成效取決于重點任務、重點項目、重點工程等關鍵領域?！爸攸c”治理關系全局，也導致縣域政府必須將地方治理資源和黨政系統的注意力分配B16進行集中配置。集中化是縣域統合治理的重要特征，近年來在多個層面有所體現。比如，項目制的研究展現出地方治理集中化的演變過程。B17項目制帶來了財政資源的競爭性分配，項目所蘊含的資源量巨大，成為地方發展的關鍵杠桿。許多研究都觀察到，項目在目標設置、資源配給、驗收考核各個環節產生技術化導向B18，地方政府（特別是縣級政府）為了競爭項目，需要集中資源，綜合布局，游說上級部門。B19而一旦項目獲批，地方又會全力以赴推動項目落地，完成項目大工程，由此形成地方政府“項目中心”的運行邏輯。B20除了項目制，安全穩定B21、金融治理B22、環境治理B23、扶貧攻堅B24等也是近年來地方集中治理的重點任務，需要縣域整體規劃、統籌協調。比如，近年來，國家對環保高度重視，目標考核、督查問責越來越嚴厲。而環保政策在地方的實施是一項系統工程，除了環境治理本身，還涉及經濟發展、民生就業、國土資源、社會穩定等各方面，需要縣級政府集中資源綜合治理。因此，可以看到，今天的地方治理，尤其是縣域治理，重點任務是關鍵，這就決定了縣級政府的主要精力是集中性的。在調研中也經?？吹?，縣級領導的工作思路也基本是“抓重點”“保重點”，這是“政績”的基礎。

因此，規劃性與集中性，決定了統合治理是當前縣域運行的重要特征。在這種總體特點下，縣域政府運行呈現出更復雜的條塊關系。一方面，為了提升治理能力，各類縣域部門權力邊界逐步明細，治理規則與技術專業化B25;但同時，統合化的趨勢又使得縣域治理必須超越具體部門、專業領域，能夠進行跨領域的綜合安排。所以，統籌治理的需求催生了大量的統籌型部門或協調議事機制。比如，督查機制、聯席會議、領導小組等層出不窮，已經成為當前政府研究的熱點。B26但相比于對治理機制的關注，對于縣域政府部門的研究卻較為空缺，對各類縣域部門的組織結構、運行機制缺乏深入系統的探討;而且，這些有限的研究，還局限于專業職能部門，忽視了縣域政府中廣泛存在的協調型部門，其類型、特征、運行方式都還是學術空白。

因此，透過既有研究，可以看到，治理統合化，是縣域治理發展的重要趨勢。而這種趨勢凸顯了協調職能在縣域政府中的重要意義，這也是本研究的學術出發點。

二、協調型部門：研究對象與研究方法

所謂協調型部門，是指在科層體系中，以提供溝通協作為主要職能的組織單位。通常而言，科層制下，任何部門都達不到韋伯理論中理想型的分科設置，都會具有一定的職能交叉，也多多少少會涉及協調的問題。但是，專業部門，其基本職能是歸屬于某一個專門領域的工作，協調職能是輔助的。而協調型部門則相反，主要職能歸屬是為其他專業部門提供溝通協作的服務。協調型部門在科層體系中非常常見，而且隨著科層制的發展，各種職能不斷細分，協調的重要性越發凸顯。B27而在政府部門中，廣泛涉及綜合治理的要求，協調型部門的存在意義就更為重要。比如，在縣域政府中，因為直接面對基層民眾，各種緊急、重大事項的應對，都需要跨專業領域的統合，協調型部門不可或缺。B28

在中國的政府組織中，協調型部門存在于各個層級，黨政領域都有分布。這類部門不限于特定的黨政職能，而是綜合處理各類事務，從信息匯總，到決策制定，再到行政執行，各個環節的溝通、協調工作都可以承擔。比如，黨政辦、目督辦就是典型的協調型部門，能夠為專業部門劃定任務、監督落實、檢查考核。B29在縣域政府中，發改局也是典型的協調型部門。作為發改系統的基層單位B30，縣級發改局在規劃制定、項目推進等方面承擔了綜合職能，與各個專業部門形成協調關系，是認識縣級政府的一個重要窗口。為填補研究空白，本文將以基層發改局為分析對象，討論其機構設置、職能分配和組織關系，為認識協調型部門提供學術基礎。

為深入了解縣級部門，本研究團隊于2019年在廣東省M市D縣發改局連續進行了兩個多月的調研，采用參與觀察、半結構訪談的方式對D縣發改局進行調查。參與式觀察，是在調研中全程融入發改局的工作過程，對部門的運行機制有實踐性的體會，形成“立體”的認知。

在調研中，筆者不斷感受到基層發改局作為一個協調型部門在縣域治理中的位置很重要，但也面臨“組織困境”。比如，在一次D縣副縣長召開的工作會議上，副縣長說道，“發改局權力那么大，要做好本職工作”，這表明縣里有很多工作都需要發改局好好發揮職責。但是當局長回到發改局后，卻反復對手下的各位說，“副縣長覺得我們應該權力大，可我怎么沒有這種感覺？”B31兩者直觀感覺的差異，反映出的是縣域治理中協調型部門組織定位的復雜性。進一步觀察后，筆者發現D縣發改局在政府組織中處于一個十分獨特的地位。與其他大多數的縣直屬職能部門不一樣的是，D縣發改局承擔的大多是協調工作。而且，如前所述，因為今天縣域治理統合化趨勢的增強，治理的規劃性與集中性都越加明顯。在統合治理中，發展規劃制定與重點任務推進顯得極其重要，而這都與縣級發改局職能相關，也使得縣級黨委政府對發改局寄予了較高的期待。但是，因為發改系統的體制設計，盡管被寄予了很多工作職責，但是縣級發改局實際上卻又面臨正式權力有限、協調效率低的問題。這樣的復雜性恰恰是觀察縣域治理的重要切入點。

三、發改系統：組織沿革與層級定位

發展和改革（簡稱發改）部門源于新中國計劃經濟體制的建立與社會主義市場經濟體制改革。

1952年11月15日，中央人民政府委員會第十九次會議決定成立國家計劃委員會，日后成為發改系統的計委正式登上歷史舞臺。國家計劃委員會下設綜合計劃局、財政金融計劃局、勞動工資計劃局、重工業計劃局等共計16個內設機構。B32國家計委作為“一五”計劃的統籌單位，直接領導燃料、重工、第一機械等8個工業部門的工作。國家計委成立后不久，物資分配、基礎設施建設的統籌職能也被劃撥到國家計委中。從其成立之初的職能來看，計委被賦予了統籌計劃經濟體制全局的重要地位。

到了1988年，隨著改革開放的深化，國務院決定撤銷國家計劃委員會與國家經濟委員會，組建新的國家計劃委員會。新的國家計劃委員會的主要職責包括：制訂國民經濟和社會發展的戰略目標、編制國民經濟和社會發展長期規劃和年度計劃、對重大項目的招標投標活動依法進行監督檢查、組織制訂有關綜合性經濟技術法規等。此時的國家計劃委員會仍然是國民經濟發展的最高綜合部門，但減少了直接的經濟干預，偏重于宏觀管理。B331998年，國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會。

2003年3月，原國家經貿委的部分職能和原國務院經濟體制改革辦公室一同并入，國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，其任務是研究擬訂經濟和社會發展政策，進行總量平衡，指導總體經濟體制改革，并于2008年代管國家能源局。時至今日，國家發改委相比于1988年的國家計劃委員會，其職能沒有根本性的變化，對國民經濟和社會的發展具有重要的導向調控作用。

值得注意的是，發改部門具有明顯的層級差異，這是其他職能部門不具有的特點。從國家到省、市、區縣的發改部門，職權逐漸呈現遞減的狀況。

從具體職能上來看，國家與省發改委擁有的職能最為豐富，涉及國民經濟與社會發展的各個方面，并且擁有大量的產業政策、區域發展戰略的擬訂權，擁有國家或省級有關法規草案的起草權。市級發改部門不再擁有法規草案的起草權，各項政策、規劃的影響力也大幅縮小。D縣發改局的職能則與國家、省、市級發改部門的職權具有本質上的差距。理論上，發改局的業務范圍非常廣，涉及國民經濟計劃、項目投資、物價管理、糧食管理、安全生產、發展指標考核等諸多領域。但是，縣級發改局實際的部門業務卻相對集中。對于規范行政、價格管理等工作，大部分都只是信息的收集、匯總上傳，并不直接參與政策制定和管理。真正開展得多的業務，大多跟縣里的發展規劃編制、項目管理相關。編制發展規劃、申報項目，涉及信息收集匯總和上傳下達;而項目執行，就關系到與其他部門的統籌協調，解決項目推進中的各類問題。因此，可以認為，發改局的實際職能，都是跟部門間協調密切相關，其核心定位是一個協調型，而非專業型部門。

概括而言，從國家層級到縣級，發改系統職能的重要變化是，決策層面的管理職能逐漸弱化，執行層面的協調工作成為主要任務?？h級政府本來就是基層政府，不具有宏觀層面的規劃管理權。相應的，區縣發改部門也不具有政府法規和規范性文件的起草權與實施權，沒有審批項目的權力，更沒有宏觀調控的職能，因此對本轄區內國民經濟與社會發展的影響力相對較弱。對于縣級發改局而言，實際職能多是參與本區縣的發展規劃起草和項目管理工作。這兩項工作的開展都具有綜合統籌的特征，是統合治理的具體表現。

四、縣級發改局：機構設置與協調職能

作為一個縣級部門，D縣發改局的組織規模在縣級部門中處于中等位置。根據D縣發改局的工資表，全局實際共有29名公務員、14名工勤人員、17名事業編制人員以及8名聘用人員（2019年底數據）。發改局的財政資源在縣里也是中等位置， 2019年全局的預算總額為1168.45萬元，其中工資福利支出為562.7萬元，其他為辦公支出和福利補助，人均年度財政經費約為17萬元。

（一）機構設置與組織關系

D縣發改局有12個內設股室，包括辦公室、經濟綜合股、社會發展股、項目管理股、綜合管理股等。實際上，因為人員不多，每個股室平分下來只有2、3個編制，分配太細反而不好安排工作。所以，股室的配置具有綜合性，存在一套人馬、多個牌子的情況。之所以股室設置較為齊全，主要是為了對應上級發改局，獲得組織合法性。在大部制的改革以及簡政放權的調整過程中，縣級發改局的職能總體上呈現出減少的趨勢。如2016年，國家發改委決定取消價格調節基金的征收，價格調節基金股的主要職能不復存在。自此之后，其職員就處于沒有常規工作的狀態。目前其股室成員均被分配到扶貧小組中，參與全縣統籌的對口扶貧工作。

在縱向關系上，盡管D縣發改局與國家、省市發改系統共同冠有“發改”之名，但D縣發改局卻并不是典型意義上的“條條部門”。一位科員談到，“縣發改局的人事任命、財政預算都由縣政府決定，與省市發改局更多的只是工作關系?！盉34市發改局下達的文件，大多數的接受方都是各個市直單位以及縣區政府。市發改局的文件到達D縣政府后，再由D縣政府辦公室分解任務給各個縣直單位——其中就包含了縣發改局。當然，也有一定比例的文件是由市發改局直接發放到縣發改局，縣發改局在一些工作上面也需要直接匯報到市發改局（如項目備案、報送產業發展情況），但這二者并不是工作的常態。

從具體工作內容來看，發改局也更像是“塊塊”部門而不是“條條”部門。制定國民經濟與社會發展規劃、收集報送重點項目建設情況、準備市級年度季度考核等重要工作，縣發改局都是徑直向縣府辦負責?？h府辦作為縣一級的中樞機構，收集這些材料后將其作為縣的工作成果，向市政府匯報，接受市政府的指導、監督與考核。

在橫向關系上，發改局的大部分工作都需要與其他縣直部門、鎮街緊密配合。無論是制定經濟社會發展規劃、報送各產業發展情況、報送重點項目建設情況、準備市級年度季度考核等工作，發改局都并不直接掌握一手數據及資料，在這些工作中，發改局只是信息的收集方、各單位的協調方，其主要職責是要求各部門報送相關信息，收到信息后匯總，再上報縣委縣政府、市發改局等上級部門。雖然發改局的職能與經濟發展緊密相關，但是發改局并不直接參與經濟工作，也很少有直接干預經濟管理的權力。

因此，可以將縣級發改局在政府組織中的位置界定為強橫向、弱縱向的關系，其主要的工作面向都是在縣級黨委政府領導下，橫向協同部門工作。而縱向的條線關系除了信息和資料傳遞，實質性的職能偏少。

（二）縣域治理與部門角色

縣級發改局的部門角色嵌入縣域治理體系中，其職能定位取決于縣域治理的導向。具體而言，發改部門角色與縣域治理的統合化特征密切相關。如果地方多是常規性治理，則專業職能部門按部就班開展工作即可，不需要太多的協調職能;而面臨重點難點任務多，需要規劃集中的時候，發改局的協調就很重要。在D縣，近年來的縣域治理特征也呈現了這樣的趨勢。

D縣地處廣東西部，陸地面積2100多平方公里，戶籍人口近200萬，在全國也屬于大縣。2018年，地區生產總值659億元，人均GDP只有4.2萬元，不僅遠低于廣東省人均的8.7萬元，也低于全國平均的6.45萬元?？梢哉f，D縣是一個大縣，但同時經濟發展又處于中等偏下水平。為此，縣政府近年來的發展壓力較大，在發展規劃制定、重點項目開展方面，都投入了很多的精力，形成了明顯的統合化治理模式。

1.發展規劃

為有效引導縣域發展，D縣每年開展縣域治理的固定規劃和重點規劃。固定規劃，是指每年都會確定的發展目標，包括各類經濟社會指數，一般跟省市的發展規劃對應;而重點規劃，是指縣域自身的重點任務、特色任務，具有很強的地方性。

在固定規劃方面，D縣的制定方式是“頂格對應省級規劃”：在規劃內容方面，按照省政府制定的規劃確定內容;同時，基本按照省政府的發展規劃上限制定縣域目標。比如，廣東省2019年的發展規劃是GDP增長6%到6.5%，D縣確定的縣域經濟增長目標就為6.5%;省級確定的進出口增長為3%，而D縣的目標為5%。在這些規劃的確定中，縣發改局都是最為重要的部門。以2019年為例，D縣的核心發展規劃包括以下幾個方面：

上述發展目標決定了縣域治理的基本格局。在這些主要指標的制定中，縣發改局都扮演著主要牽頭角色，即承擔了規劃的制定與目標的驗收。因為，其職能的發揮不僅僅是文本制定，還涉及對相關部門的任務引導和成效考察，對縣域的綜合發展關系重大。

而除了固定目標，縣級政府還會根據上級的目標任務和本級的實際情況，制定更為地方性的重點目標。比如在D縣，縣委縣政府制定的2019年重點目標涵蓋了八個方面：振興實體經濟、加快基礎設施建設、加快中心城區建設、深化“放管服”改革、提升農業農村現代化、強化招商引資、加強生態文明建設、加大民生配套建設。B36這八個方面的重點規劃涉及縣域治理的各方面，具有很強的綜合性，涉及多領域的協調，超出了專業職能部門的職權范圍。重點規劃的制定，都是由縣級政府統籌，縣發改局牽頭具體實施，其任務不可謂不重。

2.重點項目

近年來，縣域治理的集中性越加明顯，重點項目、重點工程對縣域治理起著影響全局的關鍵作用，是縣域經濟社會發展的支柱。B37這樣的治理機制，在D縣也有明顯體現。

從D縣近年來的發展統計可以看到，縣里每年都承接了大量的項目，包括省級、市級和縣級的多層級投資（廣東為財政富裕地區，中央項目投資少）。每年的項目數量都有數十個，投資總額數百億，年度投資也達到數十億，甚至超過百億。這些重點項目投資對于縣域治理起著至關重要的作用。在政府研究中，可以用一般公共預算支出來衡量地方政府的治理行為量，公共支出較大，則反映政府的治理行為較多。從D縣來看，近年來的一般公共預算支出從55億增長到80多億，而縣級的年度重點項目投資也從十幾億到幾十億不等。重點項目的投資占到一般公共預算支出的27%—92%，平均而言，也在50%左右。由此可見，重點項目的開展，是縣域治理的核心環節，也是縣級政府主要的注意分配所在，呈現出縣域治理集中性的特征。

治理集中性，是統合化治理的表現，也催生了統籌協調的需求。在大量的重點項目管理中，發改局發揮著重要職能。所有的重點項目，從立項到推進，再到驗收，都是發改局的工作任務。雖然有具體的職能部門作為具體項目的牽頭單位，但牽頭單位重在專門業務，而重點項目往往是超出單一業務范疇，必須由發改局參與協調。同時，發改局在重點項目中，還承接了上下溝通聯系的職責。發改局對接縣里的“重點項目辦”，直接向管理項目的縣領導負責;同時，也要對項目相關的具體單位綜合管理，統籌推進。這些職能的發揮，都是協調型職能在縣域治理中不可或缺性的體現。

（三）協調職能的運行方式

從D縣的治理格局可以看到，統籌規劃與重點項目，這是當前縣域治理的核心。在這兩方面的治理導向中，都需要大量的綜合協調工作，而發改局是具體的職能承載體。在統合化的治理機制中，發改局的協調職能主要體現在三個方面：信息綜合、項目統籌、協調執行。

1.信息綜合

發改局的常規工作涉及計劃編制、項目管理、經濟監測各個方面，而這些工作的開展，都需要大量的信息，這些信息發改局并不能自己獲取，需要從其他專業職能部門獲得。因而，在信息獲取層面，產生了很強的綜合協調性，需要與其他部門密切配合。比如，對于經濟綜合的規劃職能而言，在制定規劃、評估規劃實施情況時，發改局需要其他單位的數據報送。但是，發改局也并非完全被動，而是會對各個部門的信息進行綜合，并根據縣域治理的目標進行調整，整體協調。

信息綜合是D縣發改局的工作常態。比如，2019年，省里總體規劃，要求各區縣提升發展質量，并要進行年度檢查驗收。這項任務在D縣由發改局牽頭負責。到了9月份，發改局搜集了統計局、農業局、林業局、金融辦等部門上報的統計數據，初步測算，發現D縣在全市排名倒數。發改局意識到問題后，在縣領導的安排下，不斷召開會議，協調各個職能部門的數據信息，提升指標。發改局研究了省里定的標準，發現評分標準中很多分值是最大值比較法，根據與同類區域中第一名的差距打分，要靠近第一名才不會被拉分。發改局搜集了其他區縣的信息，并要求，分數比較靠后的指標，如人均GDP、農業產量、產業現代化、房地產銷售等在報數據的時候要參照全市第一名“往上靠”，盡量提升排名;或者改變一些測算方法，合理加分。這些信息涉及縣里的財政局、統計局、農業農村局、科工商務局等單位，發改局都需要一一協調。

2.項目統籌

申報項目是縣級發改局的主業之一。項目是縣域發展的重要資源，大多數項目都是跨領域的，需要多個職能部門配合，這就必須要有部門居中協調。

在G省，每年的政府專項債券即為重要的項目申報方式。專項債券，是通過債券發行，為地方公共建設提供資金。政府專項債券由省政府發行，縣級政府需要通過各個部門申報項目，交由市級和省級審核通過，才能獲得專項資金。在2019年，因為政府融資收緊，專項債券申報面臨難點，D縣發改局不得不加大協調指導的力度，讓各個職能部門更好地設計項目，獲得上級的支持。發改局通過分析發現，2019年上半年全市申報了54個項目，申報資金33億，但省里只批準了7個項目，10.4億資金。根據獲批的項目情況，發改局判斷，產業園區建設、公路交通建設應該是重點，這類項目有實物工作量，容易獲批;不能有土地儲備和棚戶區改造項目，因為這類經濟效益不定，暫時難以進入專項債券市場。并且，發改局要求各部門，專項債券的項目申報應該是總投資額的20%到50%，不要過低或者過高，項目的獲批概率和資金量方面達到最優。

項目申報這樣的工作，雖然是以各個條線部門為基礎，但如何申報，如何提高申報成功率，需要一定的“專業技巧”。同時，縣里各個項目如何綜合打包B39，也不是單個部門能完全負責的事務。這些工作，都需要由發改局這樣的協調部門來承接。

除了申報環節，項目統籌還可能在執行過程中產生。出于縣域發展的整體安排，部門項目會在已經申報后調整，常見的調整包括具體內容的重大修改，甚至直接刪除項目。執行中的統籌調整通常由縣級黨委政府做出決策，由發改局規劃修改，再由具體職能部門落實。因為土地指標所限等因素，縣里每年都會做出部分項目的統籌調減，按照發改局的說法，“這類工作很難做，但又不得不做，因為關系到全縣的布局”。比如，在2018年，D縣就有10個重要的項目被刪減。其刪減的原因包括縣里的土地規劃調整、土地產權遺留問題處理、土地指標限制、公共反對意見幾方面的原因。B40這些調減工作，都是由發改局負責管理。

3.協調執行

縣域政府是項目執行的主體，而一個項目在實施推進中，又會涉及大量的專業領域，任何一個環節出現問題，都可能讓縣里的重點工程“卡殼”，進而影響縣域治理的成績。因此，發改局的協調執行必不可少。

重點項目是縣級發改局的工作中心。針對每一個縣里的重點項目，發改局都成立了專門的管理小組，每個項目實行專門的檔案管理，進度實時跟蹤。比如，2018年全縣64個重點項目，發改局除了掌握項目的基本資料，也對項目的月度進程及時跟進，一旦項目的預期進度出現問題，發改局就必須出面協調。D縣開展的一個教育投資建設項目就是典型。2017年，縣政府想打造一個大規模的教育投資項目，目標是引入一家省級著名學校落戶縣里，推動教育產業發展。為此，縣政府聯系了市里的一家公司作為投資方，引入省著名學校落地，三方合作發展。在合作中，公司負責基建及教師薪酬，學校派出師資及行政管理團隊負責學校運營。2017年11月，投資公司與D縣政府簽署了《合作辦學協議》。學校辦學規模約10000人，2019年3月舉行了動工儀式。根據《合作辦學協議》的有關條款，項目必須在2020年9月前建成投入使用。但是因為前期審核環節曲折，到2019年3月項目才正式奠基。

作為重點項目，縣教育局對口負責專業管理，而發改局承擔了配合任務，協調項目的有效推進。發改局需要從投資公司、教育局獲得項目每周進展的資料，然后整合報表，報告領導。同時，還需要到項目工地進行定期調研，了解情況，其主要目的是為了“了解項目的現狀、困難”，能夠及時協調。而實際上，這個重點項目與其他項目相似，開展中都會遇到大量問題。該項目實施過程中，就遇到了征地、遷墳受阻，電力線路遷移困難的問題。在項目征地過程中，由于賠償標準問題，拆遷農戶一直阻撓，拖慢了本已非常緊張的工期。領導多次問責，施工方壓力巨大。本來，學校建設是縣教育局的專業領域，但教育局只有權負責校區建設的問題，其他事務難以處理。比如，征地、遷墳問題就主要依靠項目所在地鎮政府才能解決，而電力線路又需要找國企電力公司協商。這些協調推進的工作，就由縣發改局承擔，因為發改局可以代表縣委縣政府，督促相關單位解決問題。對此，發改局的一位副局長評論說：“需要通過聯系牽頭部門、將四套班子領導與項目掛鉤、召開項目協調會等方式推動重點項目這一對全縣產業、經濟發展至關重要的工作?！盉41在這一過程中，協調能力極為關鍵，這是其他專業部門所不具有的“特長”。

總之，在信息綜合、項目統籌、協調執行等工作中，縣級發改局都有著重要作用。通過協調相關部門，落實部署安排，縣域治理才具有了一定的跨部門統合能力，這是縣級政府運行的基礎。

五、“弱勢協調”：縣域治理結構與基層發改局運行

縣域治理的統合趨勢塑造了發改局不可或缺的地位。但縣域的結構特點又帶來了發改局作為一個協調部門運行的復雜性，這突出表現于協調職能的“弱勢”特征。

協調型職能的發揮依賴于兩種資源：組織資源和業務資源。組織資源是指協調部門與專業型部門間存在指揮關系，可通過政令指揮調動專業部門完成任務，達成協調機制，比如，黨委辦、政府辦、深改辦等就是典型。這類協調部門擁有較高的行政級別或人員配置，在組織關系上處于較高的位置，對其他部門有指揮調動的權力。業務資源是指協調型部門具有制度化的行政資源，包括事項審批權、標準制定權、財政分配權，故能對實際工作產生實質性影響。比如，國家發改委能夠通過審批、定標準、規劃項目等方式，對其他部門形成有效的協調管理。B42

組織資源和業務資源的不同分配，使得協調型部門的職能發揮存在類型差異。具有組織資源或者業務資源的協調，能夠通過統籌指揮、資源分配、標準制定，扮演考核管理的角色，協調相對有效。因為這類協調通過正式的體制，實際上對專業職能部門形成了管理權。B43如果缺乏組織和業務資源，則不具有對其他專業部門正式的管理權，需要依賴一些非正式的機制才能管理其他專業部門，協調成效具有不確定性。這類協調，可以界定為“弱勢協調”。D縣發改局這樣的基層協調部門，雖然在縣域治理中位置重要，但正式的組織資源不足，也缺乏有效的業務資源，協調能力相對有限，呈現出“弱勢協調”的特征。

首先，在組織資源方面，發改局與其他縣級部門平級，并沒有正式的指揮機制，其承擔的協調工作存在不穩定性、非正式性的特征。沒有穩定的協調規則，協調效果不確定，依賴于領導注意力、個人關系等情境性因素。其次，縣級發改局也缺乏業務資源。如前所述，高層次的發改委具有政策制定、項目資源分配、經濟標準制定等重要的專業能力，能夠調控宏觀經濟，影響國家的重要公共資源分配。但縣發改局沒有執法權、審批權、決策權，缺乏核心資源調動其他部門，完成任務必須借助領導關系或者業務型部門的主動配合。

縣級發改局的“弱勢協調”與發改系統的層級權力收縮有關。因為高層級發改部門的“強勢”地位，造成了大量任務沿著條線慣性傳導，讓基層發改局承擔了許多超出自身能力的事項，形成“層級錯位”，加劇了協調的難度。在D縣，發改局基本上承擔了一切與經濟、發展、改革相關的綜合工作?？h府辦一旦收到上級政府關于經濟發展、產業提升、體制改革之類的任務，一律都會交給發改局來辦，無論發改局是否有能力完成。以公車改革為例，由于涉及“改革”，這項工作由縣府辦“習慣性”交給了發改局。發改局于2014年成立了車改辦，負責制定公車改革方案。但是，公車改革最關鍵的部分在于車改方案的執行，執行涉及用車編制、財政資金、公共資產處置等問題，財政局才是推行公車改革的關鍵部門，發改局在車改中表面承擔統籌管理的職責，實際上依附于財政局。比如，2019年10月，市級領導發現在D縣提交的公車改革材料中有一些沒有解釋清楚的地方，向縣領導發出質疑。這個疑問很快就由縣領導通過電話傳達到了發改局局長那里。局長深知發改局無法回應領導的質疑，只好再打電話邀請財政局局長一同開會，希望財政局協助提供材料。從這件小事可以看出，發改局雖然名義上牽頭協調，但沒有實質性的組織和業務資源，很多時候也只能起到上傳下達的作用，協調機制較為弱勢。

因此，在縣級的政府運行中，發改局的角色富有張力。一方面，有大量的事務需要協調，而發改局是重要的承接部門，在統籌規劃、項目管理等領域不可或缺;但同時，由于發改系統的層級權力收縮，縣級發改局正式的管理職權有限。

發改局“弱勢協調”帶來了縣域治理中協調機制的復合性。其總體特征是，政治動員式協調為主，行政性協調為輔。隨著縣域治理統合化趨勢的增強，統籌規劃、集中治理帶來了極大的協調需求。在這樣的治理背景下，發改局作為一個基層部門承擔了越來越多的協調職責。但是，正式職權所限，發改局的協調職能又不能穩定、高效地發揮，必須依賴各種非正式的、不穩定的因素。因此，縣域治理需求與部門協調能力之間存在張力。在此情形下，縣級政府為了完成治理任務，需要在縣級層面更有效的協調機制。由此出現，通過發改部門開展的行政性協調工作實質影響有限，縣域治理需要大量的政治性協調機制發揮“立竿見影”的成效。比如，在地方治理中，運動式治理B44、工作小組B45、督查機制B46等帶有政治動員色彩的協調體系廣泛運行，也成為近年來社會科學研究的熱點問題。政治動員式的協調機制，彌補了行政式協調的“弱勢”問題，能夠更快速直接地產生動員效果。B47當然，其帶來的基層治理“弱制度性”的問題，也成為學界廣泛討論的問題。B48

六、總結與討論

現代社會中，科層制的發展不僅是組織專業化的過程，同時也是組織協調性的提升。尤其在政府組織中，各類綜合性、臨時性的任務目標讓政府組織必須有較強的統籌運行能力。B49對于縣域政府而言，治理統合化的趨勢讓協調能力的發展顯得尤為重要。B50因此，在縣域政府中，組織層面的協調機構，是非常值得關注的議題。

通過D縣發改局的個案分析，可以看到，縣域治理的綜合性形塑了協調部門角色的重要性?？h域治理越發強調整體規劃與重點支撐，這兩方面任務的完成都需要跨部門的綜合協調能力，也形塑縣級發改局的組織格局。發改局的業務涉及發展規劃、項目申報、項目執行等方面，這些職能都超出了單個職能部門的業務邊界，與整個縣域的發展息息相關。發改局通過政令傳遞、信息綜合、監督落實等工作，聯動了相關部門，是縣域政府統合治理的基礎。但同時，發改局的工作又存在“弱勢協調”的特征。雖然發改系統在經濟社會的運行中較為重要，但其統籌管理偏于宏觀，這使得高層級的發改部門統籌協調能力很強，但基層的發改局因為沒有核心的管理權，只能低效地發揮協調職能。因此，縱向層面的組織權力逐級弱化，壓縮了基層發改局的業務資源，限制了協調職能的運行空間。發改局在開展工作時，可能獲得區縣黨政領導的支持而提升協調能力，但領導的注意力分配畢竟有限B51，這種協調能力具有不穩定性。發改局“弱勢協調”的特征，使得縣域治理中，協調機制以政治動員式為主，通過部門進行行政性協調的空間相對有限。當然，雖然職能受限，但協調統籌的需求內在于縣域治理B52，發改局這樣的部門在縣級政府體系中仍然具有重要的影響力，是縣域統合治理的載體之一。

對縣級發改局的觀察，一方面能夠透視政府組織中的條塊關系，同時能解讀縣域治理的多方面機制。當然，作為個案研究，本文也存在一些不足：一個方面，因為縣域的地區差異大，所以有的縣級發改局的協調職能可能會相對積極，例如，地區經濟很強的縣域，宏觀的規劃管理就相對重要，這賦予了發改局業務職能發揮的空間?；蛘?，項目承接較多的縣域，發改局的重要性也相對突出。另一個方面，對縣級發改局協調職能的分析，還需要與其他協調部門的對比研究才能更完整地理解，本文目前的分析只是個案觀察與理論推演的結合，其穩健性還有待更多研究才能提升。

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⑧ B43 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第 5期。

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⑩ 楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時代》2017年第5期;歐陽靜：《縣域政府包干制：特點及社會基礎》，《中國行政管理》2020年第1期;田先紅：《從結果管理到過程管理：縣域治理體系演變及其效應》，《探索》2020年第4期。

B11 歐陽靜：《政治統合制及其運行基礎——以縣域治理為視角》，《開放時代》2019年第2期。

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B18 渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

B19 陳家建：《項目化治理的組織形式及其演變機制——基于一個國家項目的歷史過程分析》，《社會學研究》2017年第2期。

B20 陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。

B21 田先紅：《基層信訪治理中的“包保責任制”：實踐邏輯與現實困境 以鄂中橋鎮為例》，《社會》2012年第4期。

B22 向靜林、邱澤奇、張翔：《風險分擔規則何以不確定——地方金融治理的社會學分析》，《社會學研究》2019年第3期。

B23 張莉：《財政規則與國家治理能力建設——以環境治理為例》，《中國社會科學》2020年第8期。

B24 呂方、梅琳：《“復雜政策”與國家治理——基于國家連片開發扶貧項目的討論》，《社會學研究》2017年第3期。

B26 B45 劉軍強、謝延會：《非常規任務、官員注意力與中國地方議事協調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002～2012）》，《政治學研究》2015年第4期。

B27 詹姆斯·G. 馬奇、赫伯特·A.西蒙：《組織》，邵沖譯，北京：機械工業出版社，2013年，第138-143頁。

B28 楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期。

B29 B46 陳家建：《督查機制：科層運動化的實踐渠道》，《公共行政評論》2015年第2期。

B30 基層發改局，指縣（區、縣級市）級發展與改革局。因為鄉鎮、街道層級不設置包括發改在內的大部分職能部門，所以縣級發改局是基層政府組織。

B31 訪談記錄：20190809PGQ。

B32 B33 蘇尚堯主編：《中華人民共和國中央政府機構（1949-1990）》，北京：經濟科學出版社，1993年，第22-23、91-96頁。

B34 訪談：20190802 LY。

B35 資料來源：《D縣2019年國民經濟和社會發展計劃主要指標》。

B36 資料來源：D縣一屆人大七次會議文件《D縣2018年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2019年計劃草案的報告》。

B38 資料來源：D縣發改局《D縣2014-2018年重點項目統計》。

B39 折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011年第4期。

B40 資料來源：D縣發改局《D縣2018年重點項目調減表》。

B41 訪談：20190809WSG。

B42 韓博天、奧利佛·麥爾敦：《規劃：中國政策過程的核心機制》，《開放時代》2013年第6期。

B44 周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

B47 黨委辦、政府辦這樣的部門，更多是代表領導層，實施政治動員式的協調，而非發改局這樣的行政性協調。

B48 馮仕政：《中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期。

B49 原超、李妮：《地方領導小組的運作邏輯及對政府治理的影響——基于組織激勵視角的分析》，《公共管理學報》2017年第1期。

B50 黃其松、胡贛棟：《類型與授權機制：縣域黨政一把手權力配置分析》，《政治學研究》2019年第4期。

B52 王春光：《縣域社會學研究的學科價值和現實意義》，《中國社會科學評價》2020年第1期。

（責任編輯：何 頻）