2020年后相對貧困治理應關注的重點

【摘要】在經濟社會發展發生重大轉型的歷史時期，如何在遵循中國社會主要矛盾發展規律、順應經濟社會發展大勢的前提下，重新審視中國貧困發生發展規律與治理機制，進而為完善國家治理體系、提升國家貧困治理能力提供前瞻性研判依據，成為一個具有重要學理意義和政策討論意義的主題。為此，通過結合我國實現人民美好生活愿景的發展目標，闡釋2020年后相對貧困的概念及治理機制，即將相對貧困理解為人民對美好生活的期待與實現這一美好生活的可行能力之間的差距；將治理機制理解為通過宏觀和中觀層面的制度優化改革，提高微觀層面個體的“可行勞動能力”，增大“可持續生計維持機會”的可及性。

【關鍵詞】新風險常態化 相對貧困 美好生活 【中圖分類號】F323.8 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告提出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！边@一重要論斷為我們進一步認識相對貧困提供了遵循。相對貧困產生于發展體系及發展成果作用于全體人民效果的不平衡不充分與人民美好生活需要之間的差距，發展于人民美好生活需要不斷增長對發展的均衡性、充分性提出的新期待、新要求，反映了相對貧困治理的歷史階段性、動態性以及與人類社會發展的互動性。

中國在實現經濟發展的同時，分階段提高全體人民的生活水平與質量，帶領人民創造美好生活，使中國制度優勢不斷彰顯。其中，我們取得的一個矚目歷史成就，便是構筑起一張全面的基本民生兜底保障大網，激發出國家治理體系尋求絕對貧困終結的積極性。當前，我國全面建成小康社會取得決定性成就，這在中國反貧困歷史上具有十分重要的里程碑意義。而2020年后貧困以何種主流形態存在、如何構建相應的治理機制，對滿足我國人民日益增長的美好生活需要具有十分重要的意義。

新冠肺炎疫情在全球的多點暴發、擴散蔓延，引發了一系列經濟社會問題，經濟發展與民生保障之間的矛盾進一步凸顯。在此背景下，世界反貧困事業面臨巨大挑戰，許多國家的貧困問題更加顯化。中國在切實兜住兜牢基本民生保障底線、有效應對絕對貧困與傳統相對貧困風險的同時，也面臨著新問題。未來潛在的相對貧困風險在此次疫情暴發與常態化防控期間開始顯露端倪，成為2020年后相對貧困治理應當關注的重點。

數字與算法的迅速發展，給人民的生活帶來了翻天覆地的變化。數字化意味著人們將用新的方式測量自己以及身處的社會。一個社會的政治、經濟、社會關系以及個人的行為選擇都將被更精準地捕捉與評價。對個人思考、選擇、行為的數字化高度解析在制造大規模個性化貧困的同時，也使得現行反貧困制度在時代的浪潮中面臨考驗。在微粒社會下，數字化高度解析所捕捉的個性化、多元化貧困群體需要在反貧困制度的“解構—重構”中獲得保障，從而對反貧困制度的完善提出新要求。

2020年后“相對貧困”將逐漸擁有新內涵，其復雜維度與動態演變過程亟待進入政策視野

根據當前經濟社會發展的歷史階段性特征，我們可以對2020年后相對貧困的內涵進行如下闡釋。

一是新風險常態化趨勢下的非常規相對貧困。具體說來，新風險常態化趨勢下的非常規相對貧困，就是在風險社會下由行業共生平衡破壞、職業技能與崗位淘汰、家庭主要勞動力折損等而引發的貧困。其中，行業共生平衡破壞是指在精細化分工與資源優化整合下形成的行業共生聚合體中，一旦某個行業停擺，就會波及整個行業共同體；職業技能與崗位淘汰是指隨著現代科學技術與人工智能的發展，職業技能提升速度與崗位迭代加快，一些人因勞動技能落后與不適應而失業；家庭主要勞動力折損是指在患病風險增大的背景下，家庭收入主要貢獻者生病而導致其勞動能力永久性損耗，進而使得家庭收入大幅減少。這些問題往往會導致家庭金融鏈條斷裂，普通工薪家庭的財務結構發生由“收支平衡型”向“債務收入平衡型”的轉變，從而使得家庭陷入困境之中。

二是新經濟社會發展背景下的常規性相對貧困。常規性相對貧困是指經濟社會常態化運行下，社會成員之間因收入、機會、資源、能力等方面的不同而在生活水平和生活質量方面呈現出的客觀差異，以及在此狀況下社會成員在心理上產生的不同程度的相對剝奪感。受社會發展階段和發展水平的影響，常規性相對貧困的內涵不僅具有普遍性，而且具有時代性，具體表現在以下三個方面。第一，具有物質與精神相結合的特點，使得常規性相對貧困內涵的橫向維度不斷擴展。隨著經濟社會發展水平的提高、權益意識的提升，人民不僅對物質生活水平、自我發展能力等產生更高期待，還對精神生活水平提出更高要求。第二，常規性相對貧困內涵的深度不斷擴展，具有一維與多維相結合的特點。第三，常規性相對貧困內涵的差異度不斷拓展，具有靜態與動態相結合的特點。

隨著社會救助政策捕捉與回應相對貧困動態發展能力的提升，在社會保障政策與扶貧政策等的干預下，相對貧困將呈現出不同的階段性特征。不同社會成員的保障需求和發展期待、新治理思維和技術的廣泛運用，都為常規性相對貧困注入新內涵。隨著中國進入高質量發展階段，居民消費結構開始從生存型向發展型，并逐漸向享受型轉變；互聯網信息、人工智能技術的廣泛應用極大地改變了人的存在方式，為提高制度治理能力奠定了基礎。

2020年后相對貧困治理的多元理念

一是實現貧困治理學術邏輯、社會邏輯與政策邏輯的均衡融合。由于多元社會中不同主體秉持的立場不同，不同國家對貧困問題的反應與回應存在多種邏輯。在傳統貧困治理中，這些邏輯分別作用于不同的領域，雖然彼此之間有所影響，但并未相互浸透，如貧困治理的學術邏輯主導于學術研究領域、政策邏輯主導于政府決策領域、社會邏輯主導于社會認同領域。學術邏輯崇尚科學性，其主導下的貧困治理研究通過剖析貧困產生的復雜機理，力圖建構能夠全面揭示貧困復雜性的分析模型；政策邏輯重在可操作，其主導下的貧困問題分析與決策基于現行行政體制內的約束與激勵機制，力圖將抽象表述轉化為下級部門能夠明確執行與操作的政策話語；社會邏輯遵循某種日常價值取向或經驗，強調對貧困的一致認可。好的貧困治理政策應該是學術邏輯、社會邏輯與政策邏輯的融合體。從中國社會救助制度的發展動向看，在國家提升治理能力的現實驅動下，政府應積極與學界展開合作研究，立足于社會貧困認知狀況及能力，積極推動多元邏輯融合。在政策執行的最大彈性空間中盡可能吸納學術觀點，亦即利用學術思想盡可能拓展政策執行空間，同時注重向社會宣講，以實現貧困治理學術邏輯、社會邏輯與政策邏輯的均衡融合。

二是在為貧困群體提供收入保障的同時，塑造可持續生計維持系統。貧困治理是一項系統工程、綜合治理工程。從物質與收入方面進行補給的單一做法雖然能夠解決貧困人口的生存危機，但是由于未能改進其生活系統，部分接受救助的人會產生依賴性，造成終身貧困問題。為此，需要以系統性、全局性、綜合性、發展性眼光抓住貧困產生的癥結，運用制度手段對其進行彌合、疏通與填補，塑造可持續生計維持系統。通過激活外部支持系統，激發貧困者內在的發展意識，帶動貧困者與外部社會系統逐步實現良性循環。這一生計維持系統依據貧困者社會功能缺陷類型與程度的不同而有所差異。對于失能失智的貧困者來說，應通過借助有限公共資源提供的去障礙技術、服務或其他類型支持，最大限度地對其進行生理與社會功能補償，幫助其實現現實條件下的最理想生活；對于有勞動能力的個體而言，應通過提升其可行勞動能力（一個人可支配的且能轉變為勞動力商品的那部分勞動力，是個體與外部支持系統互動后形成的產物，受個體主觀意識和外部系統影響較大）水平，幫助其擺脫貧困。

三是增加貧困治理制度彈性和現實貼合力，提高國家貧困治理韌性。制度作為一類抽離于人類日常生活的經驗事實，在具有較強延展性的同時，也存在與豐富多變的現實不匹配等問題。因此，實現對相對貧困的有效治理，一方面要充分解構復雜的貧困現象，提取出可形成制度反饋的要素，實現社會救助制度精細化、精準化發展，進而提高社會救助制度與貧困現象之間的貼合度。隨著貧困內涵與外延的不斷豐富，貧困人口同質化需求格局開始發生異質性裂變，有基于此，應建構差異化、動態的救助機制。另一方面要化解宏觀制度表達與微觀實際差異之間的對立。制度對現實的精細化、精準化表達是相對的，制度精細化、精準化是制度表達對實際情況的無限貼近。有基于此，應將復雜貧困現象與社會救助制度之間的問題盲區納入社會救助制度體系，增大社會救助制度的彈性，增強國家貧困治理韌性。

在宏觀制度層面構筑具有韌性的國家治理體系；在中觀制度層面，建立更具彈性的社會救助制度；在微觀層面，增加“可持續生計維持機會”的可及性

在宏觀制度層面，理順經濟發展與民生保障的關系，構筑具有韌性的國家治理體系。全球化進程的不斷加深、發展失衡與不平等現象的加劇以及新風險的常態化，對經濟發展和基本民生保障提出了新的挑戰。如何在新形勢下理順經濟發展與民生保障的關系，尋求新的基本民生保障制度發展之路，進而保持經濟社會的良性、可持續發展，成為審視一個國家治理能力的新注腳。

具體說來，第一，繼續完善與市場經濟體制相適應的基本民生保障制度，增強勞動者與勞動力市場的契合度，加強勞動者權益保障。在國家治理體系與治理能力現代化的驅動下，革除傳統保障與服務體系事后反應的弊病，搭建勞動力市場供需結構與匹配度變化的數據監測平臺，對勞動力供給方的市場適應性進行提前研判、早期干預與過程扶助，幫助勞動者增強適應市場結構性變遷的能力；加強勞動者就業權益保障制度建設，通過制度形塑勞動力與機器、人工智能技術的和諧共在關系。第二，研判因技術進步而產生的必要剩余勞動力的經濟、社會與家庭的屬性和特征，通過地域發展政策如鄉村振興、城鎮化建設等對該群體進行吸納、消化。根據現代技術在地域上的梯度分布，疏導勞動力與之匹配，從而建構人力資本與地域發展相契合的共生體。同時，順應未來經濟社會發展趨勢，優化現階段的教育與人才培養政策，做好未來勞動人口升級轉化的籌備工作。第三，在激發經濟發展活力的同時，進一步完善收入分配制度與社會保障制度。在黨中央審時度勢提出國內大循環發展戰略的情境下，尤其要進一步提高中低收入群體的勞動收入，通過社會保障縮小低收入群體與中等收入群體的收入差距；要總結此次抗擊新冠肺炎疫情的制度實踐經驗，提煉形成國家治理與民生保障的應急制度體系、協同機制與操作流程。

在中觀制度層面上，基于2020年后相對貧困的新內涵，建立與現實貼合力更強、更具彈性的社會救助制度。第一，遵循相對貧困人群的多元、異質性需求，打好“現金保+物資保+服務?！钡慕M合拳，實現救助資源的動態精準供給，進一步落實分階段、分梯度原則。第二，運用互聯網信息技術，建設智信型社會救助制度，實現政府業務流程、經費使用方面的信息網絡化、痕跡化以及監督智慧化。一方面，將業務分解為一系列程序點（精準到某一程序操作點在何時何地由何人操作），以此作為督查和究責的依據，實現業務操作的全程透明化；另一方面，建立與打通社會救助申請人、獲助者和家人的財務、資產和救助內容及救助資源使用情況的大數據，由大數據系統自動識別與審核申請人填寫的救助需求和致貧原因。第三，完善社會救助法制。深入推進社會救助法制化和法治化進程，有助于保障救助對象的信息安全、保護救助對象和行政人員的權益，實現程序正義。第四，進一步優化社會救助對象識別與分類系統?，F行以測量生存貧困為主的標準未能反映出社會成員在實現全面發展中的困境，而貧困測量指數的設定直接關乎社會救助制度能否識別真正意義上的貧困人口。因此，應結合AF方法，將相對貧困測量指數的構建具體操作化為三個測量維度（生活標準維度、資產維度以及可行勞動力維度）和十四個測量指標（飲用水、衛生設施、做飯用燃料、耐用消費品、電、通信、住房、生產性資產、發展性資產、營養、受教育年限、健康、社會支持和自我接納），為識別真正意義上的貧困人口提供測量技術支持。

在微觀層面上，增促個體“可行勞動能力”，增加“可持續生計維持機會”的可及性。上述宏觀與中觀的制度設計最終都將作用于受助個體，并在受助個體生活與發展能力的改進狀況中得到檢驗。通過外在制度建設，激發受助主體擺脫生活現狀的主觀積極性，彌合與修復個體社會支持網絡，補償個體參與、融合社會系統的功能性缺陷。一方面，貧困群體自身的思考、選擇、行為在相對貧困治理機制的構建中具有十分重要的意義。事實上，制度與社會支持系統缺陷是造成貧困的客觀原因，個體主觀意志薄弱、能動性不足是造成貧困的主觀原因。在現實生活中不難發現，在同樣的制度條件和個體發展初始條件下，意志力、主觀積極性和能動性的不同，使得個體未來生活水平與質量產生重大差別。因此，除了塑造與宣揚積極進取、拼搏奮斗的社會價值觀外，還應在各行各業樹立自強不息、奮斗進取的典范，形成對拼搏進取的社會獎勵。另一方面，有的放矢地彌合斷裂的個體社會關系網，提升個體可行勞動能力。應通過信息化手段精確捕捉貧困群體的發展需求，據此設計相應的扶助方案。例如，為教育缺失的群體提供教育保障，為生產技術缺失的群體提供技術支持，為缺乏就業機會的群體提供就業機會，為易因家庭金融鏈條斷裂而陷入貧困的家庭購買商業保險，等等。

貧困治理是一項系統工程，是國家治理體系的一部分。有效的貧困治理離不開國家治理體系的優化升級。要形成科學有效的貧困治理制度，需要進一步推進以下改革。第一，進一步破除部門壁壘。精準瞄準貧困群體需要掌握其家庭固定資產、金融資產、消費支出結構與偏好、社會保險繳費與支出情況、家庭人口變動與流動情況等信息，而這些信息分散在不同部門，實際的信息整合效果依然不夠理想。第二，全面推進新基建，加快建立全國統籌的大數據平臺。缺少基礎設施與設備支撐的國家治理現代化建設往往會流于形式，互聯網信息技術的深入發展、5G時代的到來，對我國的基礎與公共設施建設提出了新要求。在此背景下，建設國家治理、社會治理與民生保障的信息化“高速公路”具有十分前沿的時代意義。

（作者為吉林大學哲學社會學院教授、博導；吉林大學哲學社會學院博士研究生楊佳對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社會科學基金重點課題“鄉村振興內生主體的社會動員機制研究”（項目編號：19ASH008）階段性成果】

【參考文獻】

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④賈玉嬌：《疫情防控常態化下如何?；久裆?，《前線》，2020年第8期。

責編/刁娜 美編/楊玲玲