“無廢城市”建設：生態文明體制改革的新方向

【摘要】“無廢城市”的定義具有顯著的時代特色，能夠體現當今我國經濟社會發展的實際需求，“無廢城市”建設試點工作的啟動，被視為固體廢物領域的生態文明體制改革?！?1+5”個“無廢城市”建設試點城市和地區代表了不同發展定位、不同發展階段、不同發展基礎和不同發展模式，具有較好的代表性和較高的覆蓋面。

【關鍵詞】無廢城市 固體廢物 生態文明體制改革

【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

“無廢城市”是實現城市可持續發展的重要途徑，也是固體廢物領域生態文明體制改革的“催化劑”

隨著我國經濟的快速發展，之前的粗放型增長方式導致資源和能源的大量消耗以及固體廢物的大量產生，我國固體廢物年產生量近1.2×1010t。當前，固體廢物產生強度大、種類多，利用和處置能力不足，垃圾“圍城”“圍村”等問題突出，既帶來環境問題，也容易引發社會問題，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距，固體廢物污染問題成為建設社會主義現代化國家的突出短板之一。

2017年，中國工程院杜祥琬院士牽頭提出《關于通過“無廢城市”試點推動固體廢物資源化利用，建設“無廢社會”的建議》，得到了黨中央的高度重視，這是“無廢社會”和“無廢城市”概念在我國的首次提出。2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出開展“無廢城市”試點，推動固體廢物資源化利用。2018年底，國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案》，正式啟動“無廢城市”建設試點工作。

“無廢城市”建設的意義體現在以下四個方面：第一，是落實習近平生態文明思想的具體行動。第二，解決固體廢物環境污染突出問題的治本之舉，被視為固體廢物領域生態文明體制改革的試點。第三，推動城市經濟社會高質量發展的有力抓手。城鎮化進程不斷加快，“無廢城市”建設既能使我們的城市變得更加美麗，又能使經濟更加有活力，對城市經濟社會的發展具有重要推動作用。第四，提升生態文明、建設美麗中國的重要舉措?！盁o廢城市”是一種以固體廢物減量化、資源化、無害化為原則的城市治理理念，是實現城市可持續發展的重要途徑，是固體廢物領域生態文明體制改革的“催化劑”。長期來看，“無廢城市”建設旨在形成一種城市綠色發展的模式、一種資源高效的經濟體系和社會發展模式，從根本上解決社會發展遇到自然資源瓶頸的問題，以及廢物處置對稀缺土地資源的占用問題，在固體廢物管理領域形成一種具有實際借鑒價值和意義的管理模式。

2019年4月，生態環境部會同18個相關部委篩選確定了全國“11+5”個“無廢城市”建設試點城市和地區，先從試點開始，再逐步次第推開?！盁o廢城市”建設涉及社會生產與生活的各方面，城市的可持續發展要求更為系統的綜合固體廢物管理。實施試點任務過程中，需要在“11+5”個城市和地區中進行探索和試驗，“11+5”個城市和地區代表著不同發展定位、不同發展階段、不同發展基礎和不同發展模式。無論是從發展水平、發展規模還是從產業結構上看，試點城市都具有較好的代表性和較高的覆蓋面，具有屬于城市自身特色的創建重點。比如，區域中心城市和特區發展的代表（深圳、雄安）：結合城市特點和發展定位，以管理機制和制度建設為創建重點，積極領跑綠色發展和綠色生活方式，打造高質量發展的全國樣板；區域副中心城市可持續發展的代表（許昌、紹興）：以強化監管能力、綜合技術標準體系建設，推進市場機制為創建重點，構建綠色循環生產方式，實現城市固體廢物智慧管理；長江經濟帶重工業城市轉型發展的代表（重慶、銅陵）：以強化固體廢物管理機制和技術政策、推動工業企業綠色生產、創建利用處置技術標準體系、信息化監管機制為創建重點，形成產業發展與生態保護高度融合的區域固體廢物循環模式；西部傳統重工業城市轉型發展的代表（包頭、西寧）：以工業固體廢物、危險廢物管理機制、技術政策為創建重點，系統解決固體廢物特別是一般工業固體廢物問題，為中西部資源型城市提供解決思路；資源型城市轉型發展的代表（徐州、盤錦）：以加強組織領導、市場體系建設研究、創新大宗工業固體廢物利用處置模式、一二產業協同發展為創建重點，立足發展實際，推動固體廢物精細化管理；旅游城市代表（三亞、威海、瑞金、光澤）：以推動建設綠色生活和消費，打造“美麗中國”的精致城市、美麗鄉村為創建重點，推動綠色旅游發展；國家經濟技術開發區和城市型社區代表（北京經開區、中新天津生態城）：建立綜合管理制度和技術體系，實現產城融合發展、加強產業園區建設，為固體廢物管理與綠色產業鏈培育提供新的發展范例。

總體而言，“無廢城市”建設是希望在固體廢物綜合管理的制度、技術、市場和監管四大體系方面取得突破性進展，形成一批可復制、可推廣的示范模式。每一個試點城市要找準自身的城市特色，因地制宜地開展試點工作，根據創建重點建立管理體系，實現重點突破，推動形成綠色發展方式和生活方式，建立適宜的創新亮點和模式。

“無廢城市”建設涉及的領域主要包括四個方面

我國“無廢城市”建設試點是借生態文明體制改革之勢，探索破解制約我國固體廢物管理的難題，推動綠色發展，謀劃長遠發展。主要包括：

降低工業固體廢物產生強度。近年來，我國通過調整產業結構、推動清潔生產等措施來促進工業固體廢物減量化、資源化和無害化，并取得一定成效，但各類工業固體廢物歷史堆存的問題依然比較突出?！盁o廢城市”建設可重點通過推動能源結構調整，工業技術綠色升級，工業固體廢物綜合利用等，著力推進源頭減量。例如利用一般工業固體廢物作為廢棄礦坑砂坑生態修復材料，實現廢棄砂坑礦坑的場地再利用。未來，“無廢城市”試點建設將繼續探索工業固體廢物資源化利用的新途徑、新產品、新技術，特別是與國家碳中和戰略和工作任務相結合，實現新形勢下減碳無廢的新路徑。

推動農業廢棄物資源化利用。我國是農業大國，農業生產過程中會產生畜禽糞污、農作物秸稈、農藥包裝廢棄物、廢舊農膜等農業廢棄物。隨著農村經濟不斷發展，農村固體廢物的種類和數量越來越多，帶來各種各樣的環境問題，例如秸稈的露天焚燒問題、農藥包裝廢棄物的安全隱患問題、廢舊農膜的管理問題等，解決農業廢棄物問題迫在眉睫?！盁o廢城市”建設考慮通過生態農業、循環農業的建設來推行農業綠色生產，實現農業廢棄物的回收利用和農業高質量發展。在“無廢城市”建設過程中，針對畜禽糞污，以“種養平衡”為核心，推廣畜禽糞污綜合利用、種養循環的多種生態農業技術模式，但需注意“種養平衡”不是絕對的平衡，需要根據發展的需求去劃定；針對秸稈利用，在秸稈就地還田的基礎上，堅持就地就近原則，探索肥料化、飼料化、燃料化、原料化等多途徑利用模式，并重點解決資源化產品推廣問題；針對廢舊農膜（主要是地膜）和農藥包裝廢棄物，最核心且難以突破的問題是如何開展回收，需要強化回收激勵措施，提升廢舊農膜及農藥包裝廢棄物的再利用水平。

生活領域固體廢物源頭減量。生活領域固體廢物主要包括生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾等，與人們的生活方式、生活習慣密切相關。例如，近年來，我國過度包裝和一次性塑料制品使用問題比較突出，這些塑料廢棄后會產生白色污染。推動踐行綠色生活方式以及生活垃圾源頭減量和資源化利用，應更多立足于綠色生活和消費方式的推廣。在我國，城市之間、農村之間以及農村與城市之間，無論是經濟基礎還是生活習慣都有較大的差異?！盁o廢城市”建設過程中，在推進生活領域固體廢物源頭減量和資源化利用方面，需要根據城市特點，多措并舉：一是要強調城鄉一體化的考慮；二是要聚焦硬性任務，比如服務業的提升，包括綠色物流、綠色商場等；三是要實現各類配套設施能夠穩定運行這一基礎目標。生活垃圾分類、限制過度包裝和一次性塑料制品使用、建筑垃圾污染防治已被納入新《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱“新《固廢法》”），為生活領域的“無廢城市”建設提供了法律根基。

危險廢物全過程規范化管理與風險管控。危險廢物帶來的環境風險和潛在影響是我國持續關注和亟需解決的問題，新《固廢法》也對危險廢物監管制度進行了完善?！盁o廢城市”建設過程中，應重點考慮防范危險廢物環境風險和建設危險廢物全過程監管機制。一是危險廢物源頭風險防控、全過程監管、收集利用處置能力建設以及政策標準法規完善：在源頭防控方面，通過落實環評準入和強制性清潔生產，筑牢源頭防線；在全過程監管方面，通過探索排污許可證管理、強化規范化考核要求、強化轉移過程監管等措施，夯實過程嚴控；在安全利用處置方面，進一步強化相關標準和嚴格執法，確保進入規范渠道的危險廢物得到安全利用處置。二是全面提升風險防控的能力，充分考慮城市自身能力以及周邊或者其他地區的危險廢物處置能力，考慮開展區域、流域的風險防控。

“無廢城市”建設取得的階段性成果

“無廢城市”建設試點采用邊編制方案、邊推進實施的舉措，取得了良好的成效。圍繞“無廢城市”建設目標，各試點城市和地區從制度、技術、市場和監管四大體系建設入手，穩步有序推進，充分發揮地方政府能動性，各部門協同配合。生態環境部組織技術專家幫扶組，點面結合，以專題交流和培訓等方式聚焦共性重點和難點，全面助力“無廢城市”建設?！盁o廢城市”建設試點階段，共安排了900余項任務、500余項工程項目，截至2020年底，試點城市任務平均完成率在90%以上，取得階段性成效，形成了一批可復制可推廣的示范模式。

目前，“無廢城市”建設的次第推開也在穩步推進，吉林省、浙江省和廣東省已明確全省域推進“無廢城市”建設：2019年11月，吉林省發布《吉林省“無廢城市”建設工作方案》（征求意見稿）；2020年1月，浙江省人民政府辦公廳印發《浙江省全域“無廢城市”建設工作方案》；2021年2月，廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省推進“無廢城市”建設試點工作方案》，范圍涉及珠三角所有城市，鼓勵粵東粵西粵北各市同步開展試點工作?！笆奈濉睍r期，“無廢城市”建設將在城市的基礎上，創新性開展省域和跨區域層面的推進，并作為國家碳達峰、碳中和重大戰略的重要組成部分，通過運用碳足跡分析、績效評價、標準體系建設、“無廢城市”國際網絡構建等工作，進一步加快我國生態文明體制建設。

（作者為清華大學環境學院教授、博導）

【參考文獻】

①段立哲、李金惠：《環境管理藍皮書：中國環境管理發展報告（2019）》，北京：社會科學文獻出版社，2019年。

②陳瑛、滕婧杰等：《“無廢城市”試點建設的內涵、目標和建設路徑》，《環境保護》，2019年第9期。

③陳瑛、凌江、溫雪峰：《一般工業固體廢物污染防治對策研究》，《環境保護》，2016年第1期。

④趙娜娜、滕婧杰、陳瑛：《中國農業廢物管理現狀及分析》，《世界環境》，2018年第4期。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲