當前政務公開智慧服務的困境及對策

劉淑妍

【摘要】信息化和智能化的蓬勃生發推動了“互聯網+政務服務”的興起與發展，但也帶來了數字政府環境下的政務服務選擇性信息公開、政務公開的平臺建設與服務缺位以及政務公開服務中的“信息孤島”困境等新的挑戰與難題。這與壓力型體制下公開與保密的信息邊界發生沖突的原因有關。應建立以人民為中心的重大民生決策評估體系，以及新技術應用為導向的共享數據服務平臺，真正落實政務公開服務的以人為本的宗旨和便民為民的原則。

【關鍵詞】政務公開 數字政府 智慧政務 便民服務 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

在信息時代的浪潮下，政府所掌握的各類海量信息不僅是社會發展所需的寶貴財富，更是在突發性應急事件中的速效維穩劑。近年來，隨著信息化與智能化的蓬勃生發，“數字政府”的概念和實踐應運而生，“互聯網+政務服務”建設也得到高度重視。盡管目前的政務公開服務創新了形式、拓展了渠道、豐富了內容，但在一些民眾和社會最關心、最需要、最迫切的信息服務領域仍存在無法覆蓋至“最后一公里”的問題。

當前政務公開便民服務面臨的主要困境

第一，政務服務的選擇性信息公開。在我國，各級政府和行政機關所掌握的信息具有完全公開、可依申請公開、不予公開三類性質，政府信息的保密或公開，與個人利益、社會發展和國家安全休戚相關。因而一些政府在公開信息的過程中會對信息進行選擇性地“篩選”。

首先，在完全公開的信息領域，對于是否公開信息，壓力型體制下的政府也會持有截然相反的態度。其次，在可依申請公開信息與不予公開信息的共享和使用上存在著界限模糊的問題。在我國現行的法律和行政法規中，已有一些關于政府信息公開的條文，但其中與信息公開的實施程序相關的條文仍然存在過于原則化、缺乏可操作性的問題，文字的模糊性和任意性使得信息公開陷入“符號化”的尷尬處境。一方面，《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息公開過程中所應遵循的原則、信息公開的范圍作出了規定；另一方面，《中華人民共和國保守國家秘密法》中對政府信息的保密范圍又進行了嚴格的限定。在公開與保密之間，尚未完全理順其中的邊界問題，容易導致某些地方政府以此為幌子而選擇性地公開信息。

第二，政務公開的平臺建設與服務缺位。隨著近年來“互聯網+政務服務”改革在大刀闊斧中行進，政務公開的平臺更加多元化、功能更加多樣化，然而這類“智慧政務”是否切實做到了便民惠民有待商榷。經常被詬病的問題有以下兩類：一是政府網站的信息可達性低。政府網站是政務信息公開的權威代表和堅實基礎，然而一些基層政府的網站存在信息更新慢、不準確等問題，導致網站的應有功能沒有得到充分發揮，乃至形同虛設。二是政務APP的信息服務功能欠缺。近年來，開發政務APP成為各地政府推進“互聯網+”政務改革的重要途徑之一，然而目前個別部門偏重于對政務信息的公開和宣傳，忽視了政務APP的另一項核心功能——政務服務。一些APP功能的設計僅僅是對傳統政府網站依樣畫瓢，政務信息的公布欄中也只是提供了簡單的查詢功能，缺少人性化、交互性的政務服務功能，無疑將陷入有“智”無“慧”的窘境。

第三，政務公開服務中的“信息孤島”現象。一是有些部門尚未從“條塊思維”向“資源整合”的治理理念轉變，數據信息在共享與整合上存在不足，造成數據資源的浪費，甚至不同部門之間會出現“信息分歧”和“信息空地”的現象，導致最終產生的數據并不符合公眾所需，因而陷入所謂“數據分歧”和“數據空地”的困境。二是信息共享在實踐中發展不平衡，形成了縱強橫弱的基本格局。由于具有行政和業務上的隸屬關系，縱向信息共享相對來說比較容易實現，但在跨系統的橫向信息共享中，政府部門擁有的信息往往被封閉在內部進行體內循環，形成一個個“孤島”。部門間的“信息孤島”導致政務公開服務的“最后一公里”問題始終難以破解，“最多跑一次”和“一網通辦”的政務改革創想在一些地區遲遲難以落地。

政府信息公開與保密的邊界沖突的根源

壓力型體制下公開與保密的邊界沖突。雖然大數據時代的到來推動了“互聯網+政務服務”的改革步伐，然而從公共治理的角度來看，大數據背景下的數字政府改變的僅僅是公共服務的“出入口”，卻無從改變基于傳統科層制而運作的公共服務生產機制。壓力型體制下，政府信息公開與保密的邊界沖突來源于權責結構失衡與政績首選邏輯。

一方面，從科層體系的內部來看，“權力所在之處便有壓力的實施”，壓力型體制的特征即權力向上集中與壓力向下貫徹，各級政府的壓力和責任向下逐級累積，凸顯出地方、基層政府的權力和責任相對失衡的結構。權責失衡則會進一步導致個別地方政府或部門為了避免因信息公開所帶來的責任引咎，選擇性地公開必需的信息，對于這類“邊界信息”以模糊化處理的方式來避免可能的懲罰。另一方面，上級政府為了促使下級政府全力完成任務目標，會相應地給予政治和經濟方面的激勵和懲罰。而為了完成上級的檢查，一些地方政府和基層政府之間則會形成一種更傾向于基于自身利益的選擇性執行。

“政治錦標賽”中規定與自選的雙軌競爭。傳統的“政治錦標賽”是唯GDP論英雄的單任務比賽模型，經濟績效名列前茅者即可獲得晉升機會，治安、計劃生育等“一票否決”指標則被列為“犯規動作”。當下的“政治錦標賽”在標準多重、任務多元、裁判多元的基礎上，地方政府在完成“規定動作”之外，還被鼓勵進行“自選動作”的探索創新，從而形成“雙軌制”的競爭模式。

對于政務公開服務，各級政府所需要完成的“規定動作”即為公開政府信息，其考核標準包括信息公開的時效性、真實性、準確性、豐富性等，以及信息公開平臺的建設狀況。因此，對于上級政府考核的必查項目，下級政府官員必定更愿意在信息公開的內容、流程、形式等考點上爭優創先，可見該賽道的核心在于“為增長而競爭”。反之，“自選動作”賽道的核心則是“為和諧而競爭”，由于沒有具體明確的考評指標而失去了考評的壓力和競爭的動力，導致一些部門在公開服務中的制度創新、服務優化、以民為本等方面缺乏動力，然而正是在這些“自選動作”領域，才是政務公開服務錦標賽在民眾心中能夠決出勝負的“最后一公里”。

囚徒困境中共享與不共享的避責邏輯。在政府數據共享的實踐過程中，對政治績效和經濟利益的追求，以及對公共責任的規避兩個因素會削弱共享主體的積極性和主動性。首先，對政治績效和經濟利益的追求。根據布坎南的公共選擇理論，政府同樣具有“理性經濟人”的特性，存在追求個人/部門利益最大化的傾向。對于應該提供共享的數據信息，有的部門卻將其“私有信息”作為尋租的籌碼。上級政府或大數據中心要掌握這些能為部門創收的信息需要消耗巨大的成本，理性的上級政府一般選擇不核查其是否存在造假行為，即處于“理性無知”的局面。而在上級政府不核查、大數據中心不強制的情況下，一些地方政府對性別統計數據共享要求的理性選擇自然是不執行、選擇性執行或者虛假性執行。因此，在這些政府各部門橫向之間的增量合作中，各部門的個體理性行為導致了集體非理性行為，部門數據往往被封閉在內部進行循環，即產生了“零和博弈”和“數據內卷化”的體制壁壘。

其次，對風險責任的規避。提供共享數據的部門對于自己發布的數據信息始終存在著信息失準甚至錯誤、信息涉密甚至危及國家安全等諸多風險，在行政問責機制日趨嚴密的今天，本著“少做少犯錯、不做不犯錯”，一些地方政府涉及性別統計的數據就不在該政府網站上公開，而是直接上報至國家統計局或者國務院各部委，在中央層面進行數據計算、處理、加工后再公開，從而規避了自己的直接責任。

增進政務公開智慧服務的策略

當前在以大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術的驅動下，信息化正朝著網絡化和智能化方向邁進，信息化革命深度影響著社會變革，世界經濟政治的數字化轉型已是大勢所趨。從電子政務到數字政府，政府職能發生了重大變化。當前增進政務公開智慧服務，“最多跑一次”等形象地概括了各級政府“以人民為中心”運用新技術完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法。以滿足人民美好生活的向往為方向，讓信息技術真正服務于人居環境的改善與良好的生產生活秩序，這才是智慧服務之本。圍繞上述影響政務公開智慧服務要素，主要的破解思路有：

以整體性責任為前提，確立全鏈條政府問責機制。在壓力型體制下，需要整合政府責任并構建整體性責任機制，以突破選擇性執行的困境。政府的壓力不僅來自上級行政發包，還有自下而上民眾的問責監督，因此其行政行為的選擇需要整合政治績效和公民需求。結合整體性責任概念，政務公開服務的問責機制需要從管理、法律和社會三方面進行總體規劃。首先在管理層面上的問責機制，主要通過審計制度、支出管控、預算規劃、績效測評和政治監督等方式，對各級政府政務公開服務的政策執行結果進行問責，確定被問責主體的責任，對其政務公開服務供給的結果進行問責，對責任進行評估測定，根據責任評估結果做出相應的獎懲。其次在法律層面上的問責機制，主要通過行政的法律監督、司法審查、民事法律等方式，對各級政府的政務公開行政行為及其服務結果進行審查與問責。最后在社會層面上的問責機制，主要是通過民主評議政府及其行政人員來進行問責，從政府官員對于立法機構和民眾的責任性、滿意度、回應力、透明性、有效性、忠誠度等方面進行評估，使政務公開服務真正踐行便民、為民、民本的服務理念。

以人民為中心，不斷完善重大民生決策評估的公共價值取向。隨著全球化時代的到來，政府治理改革的重心正在從“統治”走向“治理”，從“善政”走向“善治”。就人民有效參與重大民生決策的評估而言，人民出于維護自身利益或公共利益的考慮，通過合法、合理的途徑和制度化的渠道，按照法定的組織程序有層次地影響政府決策，它是一種制度化、規范化、程序化的參與形態，是政府、社會和公民三者良性互動的結果。

以新技術為工具，破除跨界政務公開服務共享平臺的數據壁壘。當前運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。在數字政府時代，利用區塊鏈技術等創新大數據中心平臺建設，打破“信息孤島”困境成為一種有效手段。在此基礎上，構建一個上聯中央和?。▍^）、下接縣鄉的全國大數據中心，不僅能夠在確保數據安全可靠的同時促進政府縱橫之間的數據實時共享，更能夠有力支撐跨地區、跨層級、跨部門之間的信息共享和數據交換，真正做到將民眾的需求和政府各部門的政務服務、政府信息進行高效對接，推動政務公開服務從數字化到智能化再到智慧化的蛻變，提升數字政府治理能力。

（作者為同濟大學中國特色社會主義理論研究中心特聘研究員，政治與國際關系學院教授、博導；同濟大學政治與國際關系學院碩士研究生王湖葩對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①莫于川：《行政公開法制與服務型政府建設——略論<政府信息公開條例>確立的服務宗旨和便民原則》，《法學雜志》，2009年第30期。

責編/賈娜 美編/陳媛媛