長江流域國土空間規劃改革的困境與出路

摘要：囿于傳統視角對流域治理定位的局限，長江流域在以往的治理過程中存在著尚未將水資源規劃納入國土空間規劃，國土空間管控形勢嚴峻，流域規劃與區域規劃銜接不足，流域產權制度仍未完全建立，流域生態補償機制亟須完善等問題。針對以上問題，從國土空間規劃視角出發，通過嚴格落實水生態保護紅線要求，構筑長江流域用途管制體系，加強長江流域綜合規劃與空間規劃的協調，完善長江流域產權制度，建立流域水生態補償機制等措施，以發揮整體性合力，實現流域治理目標。

關鍵詞：長江流域;國土空間規劃;水流產權;生態補償;流域治理

中圖分類號：TV882.2??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）03-0128-04

一、問題的提出

長江流域的治理關乎我國生態文明建設大局，已經成為國土空間布局和落實區域發展戰略的重要議題。國土空間規劃是在國土空間范圍內進行資源開發利用和環境修復的重要指南，是我國新時期提升流域空間治理能力的重要手段，是落實生態文明體制改革總體方案、推進生態文明建設的重要舉措，習近平總書記更是將國土空間規劃提升到了治國理政的高度。在空間視域下，長江流域的法學意涵不僅包括以長江為主體的各水系及支流的“水系組合”，還包括了流域范圍內與水要素相關的其他環境要素，其實質是長江流域范圍內“山水林田湖草”等多種要素共同聚合而成的空間整體。長江流域國土空間范圍內所存在的復雜利益關系，為法律工具的適用提供了場所[1]，需要從空間規劃的戰略高度和規劃工具的法律約束性效果對長江流域的國土空間布局進行統籌安排。

2013年，“空間規劃”第一次在黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中適用，提出要“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態管制邊界，落實用途管制”。其后，“空間規劃”這一理論便陸續出現在中央會議和政策文件之中①。2018年5月，自然資源部牽頭組織召開長江經濟帶國土空間規劃研討會，對長江流域自然資源現狀及潛在生態環境風險、三條控制線、流域土地開發利用情況及產業空間布局進行了協調性分析，研討了生態環境保護、航運發展、水資源利用保護及岸線使用、農業面源污染等國土空間治理問題。針對長江流域的特點，2019年12月23日，全國人大環境與資源保護委員會提請審議的《中華人民共和國長江保護法（草案）》強化“一盤棋”理念，主張在長江流域統一的國土空間規劃視域下統領水污染防治、水資源利用以及流域空間范圍內的岸線使用和航運發展等，發揮整體性合力。因此，在實現長江流域治理的法治化進程中，長江流域國土空間規劃改革具有重大意義。

二、國土空間規劃對長江流域治理的突破

（一）新時代國土空間規劃的實踐背景及其理論價值

國土空間是各種自然資源依附的物質載體，在國土空間邊界范圍內進行各類自然資源的開發建設、保護和管制符合生態文明建設的要求，這種國土空間視域下的高水平治理迫切需要行政領域的規劃指導。中央全面深化改革委員會第六次會議于2019年召開，審議并通過了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發[2019]18號）（以下簡稱《意見》），《意見》的出臺為國土空間規劃體系的建立提供了基本方向。國土空間規劃是“多規合一”，但國土空間規劃并不是將以往的主體功能區規劃、土地利用規劃、城市規劃進行簡單融合的“多規合一”產物，而是“區域整體”的謀劃，是一項具體的制度改革措施，表現為規劃升級，以國土空間規劃取代傳統的碎片化土地規劃、城市規劃、城鄉規劃等，實現規劃整合，這是黨中央、國務院的重大戰略部署。

國土空間規劃是在三類五級基礎上的空間系統規劃。三類指的是空間范圍內宏觀的總體規劃，微觀視角下的詳細規劃以及具有特定規制對象的專項規劃。五級指的是中央、省、市、縣、鄉自上而下縱向的行政權力配置。三類五級的規劃體制不僅保證了上級國土空間規劃的領導性和統一性，還有利于各級政府因地制宜編制本級國土空間規劃，通過給予下級政府自由裁量權的方式確保國土空間規劃適用的正當。國土空間規劃通過行政權的配置設計，使得以往存在的弊端，如同一個區域范圍內的規劃種類過多、規劃內容重疊、周期過長、地方規劃朝令夕改等問題得到了有效解決。

（二）長江流域治理中國土空間規劃的必要性

政府作為治理主體，其治理的行政行為是有邊界的，但是流域有其自身的流動性特征，流域治理的邊界是具有延展性的，只有將政府的行政行為和流域治理中存在的問題實現空間上的對應，才能為長江流域治理的有效性提供基礎性條件[2]。國土空間范圍內的自然資源具有公益性特征，政府作為國家這一自然資源所有權人的代表，應該承擔管制義務[3][4]，政府作為公共部門享有國家賦予的規劃權，需要對國土空間范圍內的資源活動進行宏觀規劃調控[5]，這屬于公權力范疇。其本質是政府主導空間范圍內的資源配置，進而實現有限的國土空間資源有序合理利用。由于當前國土空間規劃編制剛剛起步，規劃的編制內容、方法及有關的法律法規尚未明確，需要選擇一定區域先行開展國土空間規劃。2014年12月，習近平總書記做出重要批示，強調長江經濟帶是我國國土空間開發最重要的東西軸線。2018年5月8日，為落實習近平總書記的要求，自然資源部牽頭編制了《長江經濟帶國土空間規劃（2018—2035年）》，這是“多規合一”后我國第一個具有先導性的宏觀性國土空間規劃。通過將長江流域作為一個整體空間開展國土空間規劃，有利于統籌空間開發利用，實現全流域全要素國土空間統一用途管制，從而提升長江流域的治理水平。

首先，國土空間規劃是推進長江流域國土空間開發和管制集約高效的重要戰略手段[6]。長江流域內各自然要素相互關聯極為密切，上中下游之間密不可分，通過編制實施長江流域國土空間規劃，把生態環境建設放在更加突出的位置，在宏觀層面上統籌考慮長江流域的資源開發和環境保護、城鎮體系建設與鄉村發展等涉及國土開發的全局性問題，對長江流域綜合治理尤為重要。

其次，以國土整治為抓手，推進國土空間范圍內長江流域的綜合治理，是貫徹“山水林田湖草”生命共同體理念的突破口，有利于引領全國生態文明建設。長江流域治理以生態修復為目標，充分運用國土空間綜合整治，提升自然資源質量、修復受損自然生態系統、優化國土空間格局、提升國土空間服務，有利于構建長江流域的綠色基礎設施網絡體系，統籌優化長江岸線生產、生活、生態空間布局。

最后，國土空間規劃有利于完善長江流域綜合治理機制。我國到2012年底相繼編制完成了7大流域綜合規劃[7]，規劃內容更加重視人水和諧，以促進流域可持續發展。長江流域在生態資源配置中的外部性特征明顯，但綜合規劃仍然沒有完全考慮到國土空間范圍導致流域問題的多種要素，尤其是缺失市場要素的合理運用。從國土空間規劃視閾下將長江流域內的各種自然資源進行統籌協調，并行建立流域水權制度和空間視角下不同行政區的生態補償機制，將流域生態資源的公共物品屬性轉化為公共權利義務，通過國土空間規劃完善長江流域的綜合治理機制。

三、長江流域國土空間規劃存在的問題

（一）尚未將水資源規劃納入國土空間規劃

國土空間規劃離不開水資源開發利用與保護的規劃，從“山水林田湖草”中的要素來說，每一個都與水資源有關。我國雖然已經從宏觀約束的角度出發形成了一系列以國家級自然保護區為劃分標準的國土空間規劃，但仍缺乏根據水資源的流動性特征出臺的適應性政策。例如，處于流域下游的國家級自然保護區雖然已經劃定了控制線，但只是空間位置的約束，并不足以約束水資源的流動。上游對水資源的開發利用可能截斷自然保護區的生態流量，導致地理空間上的控制線形同虛設?！耙粡垐D”不應僅僅是地理空間的劃分，也需要有水資源這種流動性資源的劃分?！岸嘁幒弦弧钡淖罡呔辰鐟斈軌虬阉Y源規劃也放到“一張圖”上面?！秶临Y源環境承載力評價技術要求（試行）》（2016）只有“土地部分”和“地質部分”，缺少“水資源部分”?！渡鷳B保護紅線劃定指南》（2017）只有地理位置的紅線，沒有生態需水量的紅線。這些都說明，現有的“一張圖”工程尚未做好納入“水資源規劃”的準備，國土空間立足于自然資源的空間載體，無論如何都應當做好水資源規劃。

（二）長江流域國土空間管控形勢嚴峻

總體而言，長江流域國土空間管控形勢嚴峻，在長期開發利用中形成的問題較多：一是污染問題種類復雜，水污染物排放量大，對區域生態環境影響大。二是生態功能退化，生態修復困難。三是流域沿線仍存在嚴重污染流域的高污染產業，加之不可抗力導致的自然災害，使得長江流域水污染治理阻力大。四是長江流域上游仍布局很多高風險產業，這種產業布局的弊端使得上游污染嚴重，缺乏空間性的集約利用。五是長江流域的生態保護與經濟發展、人民生活需求存在矛盾，迫切需要政府公共部門的調節解決機制。長江流域國土空間管控的相關制度與生態文明建設的要求還有差距，應當發揮國土空間規劃的基礎性作用，突出“用途管制”對國土空間開發保護的重要作用，統籌國土空間資源的合理利用和環境治理，不斷修復長江流域生態環境。因此，要不斷強化規劃的權威性和有效性[8]，配套行之有效的用途管制措施，維護依法治國的政府空間治理秩序，提升國土空間規劃的治理水平。

（三）長江流域規劃碎片化問題

統觀我國目前現有的法律法規和有關政策，有關長江流域水資源利用和水土保持等的專項規劃眾多，但仍不足以應付流域空間范圍內多因素造成的治理問題。近年來，為支撐經濟社會發展，以重點經濟開發區為單元的區域規劃，如主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、環境功能區劃等已經編制，從不同的角度對長江流域治理體系發揮了重要的影響，對長江流域國土空間規劃的適用奠定了基礎。但這種“多規并存”的現象并沒有有效地治理長江流域，而且導致“多規沖突”，更深層次上是權力部門的“權力博弈”，必須通過國土空間規劃重構垂直層面的權力關系和水平層面的政府與市場關系。另外，長江流域目前是要素式的碎片化規劃，而國土空間規劃的對象是“空間整體”，因此，長江流域國土空間規劃應升級為空間的綜合規制對象。

（四）空間規劃制度與他項制度的銜接問題

理論上，治理強調政府主體與市場主體之間的配合，由政府主體提供相應的公共服務，去實現相應的治理任務[9]。與第一代環境法時期政府高權行政下的“命令—控制”管理模式相比，流域的治理應當更科學和文明的以市場機制為核心機制[10]，必須將規劃這種行政性行為與市場手段兩種路徑緊密結合。

首先，國土空間規劃的實施和監管離不開完善的自然資源資產產權制度，只有明確了有關自然資源的產權主體、產權客體、產權權能和產權邊界等具體內容，才能充分利用市場機制的有力作用，達到流域空間長效治理的作用，有效解決環境治理的外部性問題。2016年，水利部、國土資源部印發《水流產權確權試點方案》，將水資源資產產權化，明確了水資源使用的所有權人以及產權所賦予的權能，初步為流域產權制度的建立提供了方案。但流域空間所涵蓋的資源種類豐富，水域確權劃界工作存在與國土范圍內的其他自然資源的協調問題，因此，除水資源之外其他資源產權化制度的設立也是必不可少的?？梢?，流域產權制度的建立和完善還面臨很大問題。

其次，正義是指人類社會普遍認可的，具有公正性、合理性的價值觀[11]?！肮秸x”的本意是要求各方權利平等，資源分配合理，反映在國土空間利用層面上就是流域生態補償機制的運用完善。生態補償機制作為解決不同主體水資源利用和流域生態環境保護利益平衡的重要手段，對于協調流域治理中的各種利益關系，實現流域治理的目標具有重要作用。2016年，國務院印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》中已經提出要全面開展生態保護補償，但在實踐中仍然存在補償標準不合理和補償范圍不確定的問題。另外，面對空間視域下更大范圍的生態補償機制的協調和長效運用，目前的流域生態補償機制仍不能滿足需求，亟須對空間范圍內的流域生態補償各因素進行博弈分析，構建一種空間視域下的流域生態補償機制。

四、長江流域國土空間規劃的完善

（一）嚴格水生態保護紅線要求

從國土空間規劃視角下進行長江流域治理是長效治理長江流域生態環境問題的重要途徑。長江流域空間單元中最復雜和重要的元素就是水，水資源的利用和水生態環境的狀況與長江流域整個空間領域的生態環境狀況息息相關。為了實現我國經濟社會的可持續發展，科學劃定并嚴格的遵守生態保護紅線必不可少。

首先，要從空間視域角度出發，明確劃定長江流域作為一個生態空間的生態保護紅線。其次，要確保將長江流域空間范圍內生態環境的重點功能區、敏感區和生態環境脆弱區劃入生態保護紅線，嚴格按照統一的長江流域國土空間規劃進行保護;嚴格禁止在水生態保護紅線范圍內進行不合理的開發利用活動，更不能改變其規定的用途，保證整個空間范圍內長江流域生態環境的底線不被侵犯。最后，水生態保護紅線離不開相應的政策法規，要制定水生態保護紅線管控的相關辦法，在長江流域國土空間規劃的編制和實施程中，嚴格落實水生態保護紅線管控要求。

（二）構筑長江流域用途管制體系

《憲法》第九條明確規定，國家對自然資源享有所有權，環境義務論亦要求國家承擔環境治理和監管責任，但是國家作為虛擬的監管人，只能由法律賦予自然資源部這一系統治理的職責，通過國土空間規劃落實國土空間用途管制，以空間規劃來落實國家的頂層國土空間布局，通過用地指標分配、資源空間分配等規劃改革倒逼發展方式向綠色發展、高質量發展轉型，以達到生態保護的修復目的?！吧剿痔锖荨弊鳛殚L江流域國土空間內共涵的自然資源，必須統籌考慮，只有構建以空間為單元的流域用途管制體系，才能從源頭預防生態破壞和環境污染。具體而言，上游地區要合理利用水資源，加快產業轉型，嚴格限制高污染和高風險企業，中游適度利用，下游重點修復生態環境，確保流域沿岸生態空間使用合理。要在行政區域管理的基礎上擴寬整合為空間單元的管控，以河長制為抓手，對流域內“山水林田湖草”統一管控，從而構筑完善的長江流域用途管制體系。

（三）整合長江流域規劃體系

流域治理是一個涉及多種自然資源要素的復雜問題，僅僅依靠某一方面的規劃無法從根本上解決長江流域的生態環境問題，因此，要整合涉及多種自然資源要素的空間規劃。當然，長江流域國土空間規劃離不開長江流域內現有的綜合規劃和專項規劃，但是國土空間規劃不是簡單的“多規合一”，要更加注重規劃的全面協調，必須以流域空間為單元，將流域內各行政區域的主體功能區規劃、土地利用規劃和生態環境規劃內化于國土空間規劃，增強整體性的國土空間規劃的有效性，實現現有規劃與國土空間規劃的銜接、協調等工作。在空間規劃中，通過明確生態區、農業區和城鎮區的不同劃分，嚴格控制三條控制線即生態保護紅線、城鎮開發邊界和永久基本農田，達到生產、生活、生態“三生共贏”的要求。通過整合長江流域規劃體系，有利于實現國家治理體系的現代化，能有效地解決“多規沖突”的矛盾，實現空間規劃體系的整合，使得縱向的政府事權劃分得到重構。

（四）完善長江流域產權制度和生態補償機制

為達到長江流域空間規劃制度與他項制度的有效銜接，有必要在國土空間規劃中完善流域產權制度和生態補償機制。

首先，流域產權制度是建立流域生態補償機制的重要前提，對于流域生態環境治理具有重要作用。根據2030年水資源總量管理制度的要求，基于流域本身具有的空間性特征，通過明晰空間內流域資源產權主體及其權能，建立長江流域水資源總量指標交易制度，并輔以必要的監管措施，是流域產權制度法治化的必然要求。另外，必須設立除水資源之外的流域空間范圍內的其他資源的產權化制度;實現流域產權主體多元化，放寬對流域產權使用主體的限制;給與流域產權主體相應的處分權能，在產權交易中提高效率，實現流域的平衡發展;完善流域產權制度相應的監管體制，設立對產權交易進行監督管理的委員會，同時建立來自政府和社會的多元化監督機制，從各方面完善長江流域產權制度。

其次，流域治理法律機制的組織結構要注重在相關主體間采用流域政府間生態補償的市場化方式，以抑制流域治理中負外部性問題的發生[12]。從長江流域的空間范圍看，上中下游本身就是一個有機整體，無論在水資源的數量上還是質量上都是息息相關的，因此必須整合考慮，引入流域生態補償機制。長江流域生態補償屬于國家尺度上大江大河流域的生態補償，其機制設計較為復雜，國土空間規劃中涉及的長江流域生態補償機制應當明確空間范圍內獲益區的補償責任和分類統一的補償依據。同時，長江流域空間范圍內經濟發展水平各不相同，因此，還應當在長江干流和各支流因地制宜的形成不同的生態補償模式和標準。通過“一盤棋”的長江流域國土空間規劃，對整個流域生態空間進行合理規劃，使各個地方為了長江流域整體規劃的實施，履行政府之間的補償或者政府與個體之間的補償，實現流域內各段的公平和正義。

注 釋：

①這些會議和文件包括《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》、2013年中央城鎮化工作會議、《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》、2015年中央城市工作會議、《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》《省級空間規劃試點方案》《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》等。

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作者簡介：楊曉婷（1996—），女，漢族，山西平遙人，單位為遼寧大學，研究方向為環境與資源保護法。

（責任編輯：王寶林）