專業知識與行政權力：我國環評審批的制度定位

摘 要：環境影響評價是應用專業知識的活動，但是，對項目開發具有“否決”效力的環評審批，則是運用公共權力的行政行為?；仡櫸覈h評審批制度的歷史沿革及其實踐變遷，可以近距離觀察環評審批中行政權力與專業知識之間的復雜關系。要正確處理這一關系，有必要認識到被納入行政過程之中的環評屬于規制科學，具有事實與價值交織、科學與政策融合的特征，并在此基礎上，以權力與知識的關系為焦點，澄清我國環評審批的制度定位。

關鍵詞：環境影響評價;環評審批;專業知識;行政權力

中圖分類號：DF468文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2021.03.04 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、引言

作為法律制度的環境影響評價，首見于美國1969年《國家環境政策法》，隨后在世界范圍內引起廣泛效仿，但由于各地既有的社會經濟政治文化差異，具體實踐難免各有不同。1979年通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》，首次在我國法律中規定了建設項目環評審批（以下簡稱環評審批）制度。1989年，《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）頒行，正式確認了建設項目環評審批制度。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環境影響評價法》）堅持了上述規定，其第25條明確規定：“建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設?！贝藯l2016年被修訂為“建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設?！边@也被稱為環評“否決制”，即環保機關的環評審批對于項目開發活動具有“一票否決”的效果。

我國立法正式確立的環評制度，其獨特之處在于：從一開始，環評這種應用專業知識的活動，就作為行政審批事項被納入行政過程之中。由此，行政權力與專業知識之間的復雜關系，成為對我國環評審批制度實際運作具有決定性影響的問題。迄今為止，我國環評審批制度已經實施了數十年，2018年，我國《環境影響評價法》自2002年頒布以來第二次修正，環評審批（第22條）及其否決效力（第25條）得以保留。為研究專業領域里的行政規制活動提供了寶貴的實踐經驗。為此，本文著眼于行政權力與專業知識之間的關系，梳理我國環評審批相關規范，觀察其實踐情況，分析其面臨的挑戰，并結合理論反思澄清其制度定位。

二、我國環評審批制度規范的歷史沿革

（一）法律文件觀察：環評之專業技術性逐漸突顯

自1979年以來，我國先后出臺多部環評審批相關規范文本。據檢索，在“北大法寶-中國法律檢索系統”中，用“環境影響評價”和“環評”為標題關鍵詞進行檢索，通過逐一瀏覽，去除重復項、無關項和具體行政決定，并進一步查詢生態環境部環境影響評價與排放管理司官網中建設項目環評審批之相關信息，增補、更新和部分調整了北大法寶的檢索結果。在中央層面，出臺了不少于 163件相關規范文本，其中包括重要法律3件，行政法規4件，部門規章及部頒規范性文件24件，其他具有規范意義的文件132件。擇其要者，列表如下：

梳理這些法律文件的內容演變，可以觀察到我國環評審批制度的基本面貌和這些年來的重要變革。就本文的關注重點而言，最顯著的動向是：隨著時間的推移，環評活動的專業技術性逐漸突顯。

第一，對比不同版本的《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》以及不同版本的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，可以發現環評審批之分級和分類依據，從最早的項目投資主體、資金來源和投資規模等轉向了“環境影響”之性質和程度。不同于投資主體、資金來源和投資規模，建設項目的環境影響需要運用環境科學專業知識予以評估方可確定。因此，分類管理和分級審批的標準轉向項目的“環境影響”，突出了環評工作的專業特性，不可避免地使得環評審批機關更加依賴環評專家之專業知識。

第二，從上述規范性文件的內容中也可以看到，基于對環評工作專業性的認識，我國較早就建立起了環評資質制度，內容既涉及環評單位的專業資質，又涉及環評工程師的專業資質。1998年《建設項目環境保護管理條例》第13條明確規定“國家對從事建設項目環境影響評價工作的單位實行資格審查制度”。據此，《建設項目環境影響評價資格證書管理辦法》于1999年頒行。2002年《環境影響評價法》第19條確認了這一制度。2004年，原人事部和國家環境保護總局啟動環評工程師職業資格制度，環評專業人士須參加全國統一考試并經環保機關登記，方可在具備環評資質的單位中以環評工程師的名義從事環境影響評價、環境影響后評價、環評技術評估和環保驗收等環評工作。之后，原國家環境保護總局調整了環評單位資質管理相關規定，要求從事環評工作的單位配備一定數量的環評工程師才能獲得相應的專業資質。

第三，與我國政府職能轉變的大方向一致，環評領域近年來呈現出“去行政化”趨勢。從相關規范性文件的內容演變中可以看到環評領域趨于“去行政化”的兩次跨越式發展。第一次跨越是在2001年將建設項目環境影響評價費從行政事業單位收費轉為經營服務性收費，參見《關于同意將建設項目環境影響評價費轉為經營服務性收費管理的復函》（財綜[2001]54號）。實行政府指導價。這標志著包括環評文件編制在內的環評專業服務的基本定位已由“行政”管理轉向“經營”服務。第二次跨越是“全面放開”包括環評文件編制在內的“環境影響咨詢服務”的定價，實行“市場調節價”。參見《關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知》（發改價格[2015] 299號）。這標志著包括環評在內的建設項目相關專業服務全面進入市場競爭狀態。

使上述第二步跨越式發展成為可能的重大改革之一，是2010年啟動的環評機構體制改革。在體制改革前，我國環評機構多為直接隸屬于行政系統或與行政主管部門具有密切關聯的事業單位。環評體制改革的目標，是使環評技術服務機構成為自主經營自擔責任的市場主體。參見《關于開展事業單位環境影響評價體制改革試點的通知》（環辦[2010]87號）;《關于開展事業單位環評機構體制改革第二批試點工作的通知》（環辦[2011]111號）。在2010年和2011年兩批試點后，原環境保護部在2013年11月發文，參見《關于推進事業單位環境影響評價體制改革工作的通知》（環辦[2013]109號）。要求原屬事業單位的環評機構“按市場化要求加快推進體制改革”。2015年，原環境保護部推出《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》，參見《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》（環發[2015]37號）。提出要通過“消除環評機構的環保部門背景”（脫鉤）徹底解決所謂“紅頂中介”問題，并明確了時限。

更進一步，2017年修訂的《建設項目環境保護管理條例》和2018年修訂的《環境影響評價法》均刪除了舊版中全部涉及環評資質管理的相關內容，與此立法動態相關的政策動向是，國家發展和改革委員會2017年第17號公告指出，“取消工程咨詢單位資格認定行政許可事項”，“正在研究完善行業監督檢查制度、建立包括資信評價在內的行業自律措施等新的管理規定”。生態環境部2019年發布《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》，于2019年11月1日起施行，《建設項目環境影響評價資質管理辦法》同時廢止。這被視為環評資質認定將由行政審批轉向行業自治的信號，宣示了環評活動進一步與行政權力“脫鉤”。

（二）分析：權力與知識此消彼長

這些數量眾多、內容繁雜的法律文件當然可以從不同的角度進行分析。就行政權力與專業知識的關系而言，前述規范文本沿革過程揭示的是：我國環評審批最初的規范設計以行政權力為中心，環評活動的專業知識特性在后續發展中逐漸得到立法承認和尊重。

在最初的規范中，如圖1所示，我們看到的是大寫的行政權力邏輯，環保機關和建設單位分別以行政主體和行政相對人的法定角色出現，環評活動“專業知識”的特性在此是隱而不現的。

建立環評資質及其行政審批制度之后，我國環評審批基本結構由兩點一線變成了三角形，如下圖：

在這種結構中，環評作為知識的專業性得到了正式制度的明確確認：報請環保行政機關審批的環評文件，其編制主體依法必須由建設單位委托具有相應專業“資質”的機構在其資質證書規定的等級和評價范圍內進行，參見原《環境影響評價法》第19條。由該機構中相應專業類別“資質”的人員（環評工程師）作為編制主持人。參見原《建設項目環境影響評價資質管理辦法》第23條。承載了專業知識的環評工程師及環評機構，其專業資質的認定仍然處于行政權力的控制之中。

環評機構與環保行政機關“脫鉤”并且環評資質由行政審批轉向行業組織認定之后，我國的環評審批基本結構轉變為如圖3所示：

需要注意的是，取消對環評資質的行政審批，并不意味著行政權力撤回了對環評專業性的承認。按照2019年發布的《建設項目環境影響報告書（表）編制監督管理辦法》，環評文件應由建設單位委托“具備環境影響評價技術能力”的機構編制。這就是說，環評報告書（表）等環評文件應由具有相應專業知識水平的主體制作仍是法定要求這一點并未改變，改變的只是行政權力不再介入環評機構（人員）的專業資質認定，意味著環評作為專業知識獲得了更多相對于行政權力的獨立性。

（三）可能的解釋：知識與權力的不同邏輯

如何理解這種環評活動“專業性”逐漸得到承認且其作為“專業知識”的獨立性趨于增強的動向？一個直接的解釋就是，這種立法變革是對環評審批初始定位的一種校正或補正：最早有關環評審批的規定，單純關注環評審批作為行政權力行使活動的特性。然而，環評作為高度專業技術性活動，要滿足專業知識相關學科標準和要求，這種專業標準不同于立法對行政權力預設的要求，無法被后者取代。相應地，其專業知識運用邏輯也無法被立法者最早設計的行政主體（審批機關）——行政相對人（建設單位）這一單純的行政權力法定結構完全吸收。

參考規制科學的研究成果，此處借鑒了下文所述Jasanoff就規制科學與研究科學（實驗室科學）所作對比，但根據比較對象的不同調整了各比較項。對比作為行政權力行使的環評審批與作為專業知識運用的環評，在多個方面存在明顯差異。我國的環評審批權被賦予各級環保部門，而各級環保部門均隸屬于按層級節制的方法組織起來的行政機關系統;環評專業知識，則由具備專業資質的人員加以運用。環評審批作為一種行政權力的運用，根據行政法治原則必然受到法定行政目的和法定標準的約束，并且要接受問責和監督;環評活動，作為專業知識的運用，必然受到同行公認的專業標準約束，追求并忠實于科學真理，對于這種運用專業知識的活動，公認的有效監督方式是同行審議。

三、理論反思：當行政權力遇上專業知識

（一） 流行的知識（權力）觀及其在我國環評法領域的影響

環評審批涉及的行政權力與專業知識之間內在緊張，其實并非環評領域特有的問題。在科技飛速發展并得到廣泛應用、專業高度分殊化的現代社會中，隨著政府規制事務越來越復雜，行政活動越來越多地涉及專業技術性內容，行政機關越來越多地尋求各領域專家的幫助。在很多領域，即使法律并沒有明確要求，行政主體咨詢專家意見也“已經成為例行規范”[美]賈薩諾夫：《第五部門：當科學顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學出版社2011年版，第1頁。。

一般認為，將專業知識引入行政過程，可以彌補行政機關自身專業知識不足，規范行政權力的行使，使之合理化，由此增強行政權力的正當性。

與此同時，在很大程度上，行政權力的運用與專業知識邏輯之間有著前述差異以及由此差異而來的張力，這類實踐也引發了一些質疑。有研究指出，有些規制問題，在既有科學研究中并不存在現成答案，參見Alvin M Weinberg，Science and Trans-Science，10 Minerva 209，209-210 （1972）.在實踐中也存在科學被誤用或濫用的問題。針對這些問題，提出的對策主要有：（1）區分事實與價值、科學與政治，明確科學專家只幫助解決事實問題;（2）增加專家咨詢的公開透明度以引入公眾監督，參見David L.Bazelon，Risk and Responsibility，205 Science 277，280 （1979）.實行科學問責;（3）引入保障科學研究專業水平和可靠性的同行評審機制等。參見J.B.Ruhl & James Salzman，In Defense of Regulatory Peer Review，84 Washington University Law Review 1，61 （2006）.

從我國學界的相關討論相關文獻很多，可參見：王錫鋅、章永樂：《大眾、專家與知識的運用——行政規章制定過程的一個分形框架》，載《中國社會科學》2003年第3期，第113-127頁;趙鵬：《風險評估中的政策偏好及其法律規制》，載《中外法學》2014年第1期，第28-45頁?？梢园l現，雖然具體方式有不同，但仍有共識：一方面，在意識到科學（專業知識）的限度及存在被濫用可能性的情況下，仍然相信行政決策應當“科學化”;另一方面，基于事實與價值、科學與政治二分，堅持專業人士應當只對專業標準負責。

在我國環評領域，業界一直存在一種呼聲，吁求環評這一專業工作能夠免于各種利害關系人的干擾，特別是一度成為環評報告書專章的“公眾參與”。2016年3月14日原環境保護部技術評估中心訪談記錄，2016年5月27日河南省濮陽市原環境保護局訪談記錄。在很大程度上受此種呼聲推動，2016年12月6日，原環境保護部發布《建設項目環境影響評價技術導則 總綱》（HJ2.1-2016），明確在環境影響評價工作程序中，將公眾參與和環境影響評價文件編制工作分離，環評中的公眾參與仍是現行法中的強制性要求。目前，環評報批時仍要報送“公眾參與說明書”，只是與環評文件分開單獨編制報送。也就是說，環評文件中不再包括公眾參與章。

我國環評領域里的另一相關例證，是所謂的環評審批“串聯改并聯”：在2016年《環境影響評價法》修正中，環評文件未經審批部門審查或審查后未予批準則不得給予項目開發許可的規定被刪除，只保留了環評未經審批部門審查或審查后未予批準則項目不得開工的規定。2017年《建設項目環境保護管理條例》隨之作出相應修訂，不僅調整了未經批準不得開工的條款，同時也修改了原第9條關于應“在項目可行性研究階段”報批環評文件的規定。在環評審批領域里，這種變動的實際后果是允許環評啟動時間點推遲：2016年《環境影響評價技術導則 總綱》修訂時，環評“早期介入”原則隨之被刪除。這一變動與將環評視為“純粹”科學技術過程的刻板印象是相通的，它顯示決策者在很大程度上忽略了包括環評前置立法設計在內的整個環評審批制度涉及的價值考慮和政策因素。

（二）規制研究新發展：對流行知識（權力）觀的挑戰

在規制研究的新發展中，上述基于事實與價值、政治與科學二分的主流認識已經遭遇嚴肅挑戰?，F代社會中的風險大多與科技應用有關，隨著風險后果暴露，現代人對科技的信賴在動搖。20世紀60年代，以默頓（Merton）為代表人物的“科學社會學”參見Robert K.Merton，The Sociology of Science： Theoretical and Empirical Investigations，University of Chicago Press，1973，p.440.強調科學研究并非在真空中而是在社會中進行，科學系統外部的社會因素影響著科學認知;以庫恩范式論參見Thomas S.Kuhn，The Structure of Scientific Revolutions，University of Chicago Press，1962，p.44，79-87.為代表的科學史研究則更進一步深入科學知識內部，指出所謂科學知識并非永恒不變的客觀真理，而是科學共同體在特定歷史時期達成的暫時共識。20世紀70年代，英國愛丁堡學派的科學知識社會學代表人物包括Shapin、Collins 和 Bloor等。通過對現代科技知識制造歷史的追溯與還原，展示了科學知識（和其他社會知識一樣）為社會建構之物，“知識不過是信念”。20世紀80年代，以法國拉圖爾的行動者網絡理論等為代表的科技與社會研究興起，代表性學說包括：行動者網絡（拉圖爾）、常人方法論（林奇）和沖撞理論（皮克林）等。涌現了大批研究成果，進一步揭示了現代社會知識生產中事實與價值、科學與政治“融合”的過程。

同時，在規制領域，也不斷有實證研究揭示，將決策中科學因素從政治因素中分離出來交給專家解決的想法過于理想化，在實踐中難以實現。賈薩諾夫在其名作中對比了為規制目的服務、使規制決定具有科學基礎的所謂“規制科學”與通常在大學實驗室中進行的“研究科學”，指出前者常常處于“科學和政策很難清楚區分的領域”，并且其評價標準更為多變、更有爭議、更具政治敏銳性。參見Sheila Jasanoff，Procedural Choices in Regulatory Science，4 Risk 143，145-147 （1993）.規制科學的這些特點挑戰了傳統意義上關于科學知識真理性質和專家角色的假設：在規制科學領域，越來越多的證據表明，認為科技專家可以保持價值中立，“完全是脫離現實的神話”;科學“真理”與權力是不可分割的，以為科技顧問能夠或者確定把自己限定在解決純粹科技問題上的觀點，“根本就是完全錯誤的”。參見[美]賈薩諾夫：《第五部門：當科學顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學出版社2011年版，第22、85、344頁。

（三）我國環境影響評價法中科學與政策的交織

仔細推敲我國立法相關規定，可以發現被納入行政過程中的環評更多地體現為規制科學，而不是所謂的“實驗室科學”或純粹的研究科學。首先，從基本功能來看，我國《環境影響評價法》第4條明確規定：環評必須“為決策提供科學依據”。據此，環評活動屬于典型的服務于政策目標的規制科學，而不是單純追求科學真理的實驗室科學。其次，就具體內容而言，《環境影響評價法》對于“建設項目環境影響報告書”內容的列舉表明，立法者早已意識到并確認了環評工作中事實與價值交織、科學與政策融合的特征。

相應地，我國環評審批相關規范也存在事實與價值交織、科學與政策交融的情況。體現在相關規定中，可能通過直接明示規定超越單純科學事實的價值考慮，也可能通過運用不確定概念而間接引入利益權衡。例如，2017年《建設項目環境保護管理條例》第11條規定的環評文件“不予批準”五種情形之一，即“基礎資料數據明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏，或者環境影響評價結論不明確、不合理”（第5項），這是明確授權行政機關進行評價裁量;即使第4項涉及污染物排放不達標這種明顯以技術標準為依據的情形列舉，也因為使用了“無法確?！薄氨匾钡褥`活概念而留下了允許引入政策考慮和利益權衡的行政裁量空間。

由此，結合《環境影響評價法》第1條規定的立法目的，上述環評“為決策提供科學依據”中的“決策”，指的主要是“為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展”而實施的決策。為了有效“預防”，基于“對環境影響進行分析、預測和評估”以求“預防或者減輕不良環境影響”的環評，應當及早進行，此即所謂“環評前置”要求。參見張勇等：《環境影響評價有效性的評估研究》，載《中國環境科學》2002年第4期，第37-41頁。在這個意義上，前述“串聯改并聯”可能導致“環評前置”松動的后果，從而在政策意義上蘊含著嚴重的風險。

觀察我國環評實踐，還可以發現所謂的“定義關系”參見[美]芭芭拉·亞當、烏爾里?！へ惪?、約斯特·房·龍編著：《風險社會及其超越：社會理論的關鍵議題》，趙延東、馬纓等譯，北京出版社2005年版，第341頁。 或“劃界行為”等科技與政策交融的問題，也突出地體現在環評范圍的確定之中：應在多大范圍內開展擬議活動周邊環境現狀調查？開發活動周邊環境受到影響的因素中，哪些應納入分析評估范圍，哪些無須納入？納入考慮的環境因素中，哪些具有更高權重？應當納入考慮的是哪些利害關系主體（如環保目標）、何種環境權益？是否存在以及存在何種可能的替代方案？我國《環境影響評價技術導則總綱》（HJ 2.1-2016）中有“制定工作方案”階段，主要任務包括“環境影響識別和評價因子篩選、明確評價重點和環境保護目標、確定工作等級、評價范圍和評價標準”等。我國現行環評技術導則中的“制定工作方案”由環評技術人員完成，2011年版《環境影響評價技術導則總綱》（HJ 2.1-2011）在“制定工作方案”階段是有公眾參與要求的，但新版（2016年版）已將之刪除。公眾參與仍顯不足。

總的來說，流行議論中的前述種種偏誤，都在一定程度上誤解了行政權力與專業知識之間關系的復雜性。指出知識與權力“交融”可能的風險確有必要，但過猶不及，現代行政活動中知識與權力的聯結或合作廣泛存在，若因為過度警惕而忽略這種復雜現實及其可能的正面意義，就謬以千里了。

四、我國環評審批制度的追根溯源與重新定位

初看起來，因為不可忽視行政權力與專業知識的運作邏輯差異，我國環評審批的制度定位面臨內在緊張，而解決問題的流行思路，如前所述，是回到事實與價值的二分，努力區隔科學與政策、知識與權力。如果將這種思路推向極致，可以發現其指向自我否定的悖論：假如事實與價值、科學與政策、知識與權力之間的區隔如此不容突破，為何一開始就不將技術專家引入行政過程？

上述挑戰了事實與價值區分的規制研究新發展，可以帶我們另辟蹊徑：既然事實與價值、科學與政策的截然區分在現實中并不可行，則在考慮環評審批制度的定位時，應首先仔細考察專業知識與行政權力在此是為何及如何“融合”起來的，并以此為基礎作出進一步評價和判斷。

（一）追根溯源：支持對環評實施行政審批的理由

查找相關立法資料，并未發現設立環評審批條款的相關立法理由說明，無論在1979年的《環境保護法（試行）》、1989年的《環境保護法》，還是2002年《環境影響評價法》的立法文件（如立法說明、修訂說明、審議報告等）中，均無相關說明或討論記錄。但是，我們仍然能從《環境保護法》和《環境影響評價法》的立法目的和環評“預防為主源頭控制”的基本理念并結合立法的社會背景推斷支撐此種立法安排的可能理由，即從環境保護這一公益目標出發，期待環評審批機關約束企業的逐利動機，抵制經濟發展部門的GDP追求，并由此確保環評活動服務于防范或減少項目開發活動對生態環境的損害。參見金自寧：《我國環評否決制的法理思考》，載《中國地質大學學報（社科版）》2019年第9期，第11-22頁。

依據實證法規范，我國環評審批從一開始就內嵌于開發許可這一行政程序之中。就項目開發許可與環評的關系來說，是先有項目開發許可再有對環評以及環評審批的需要。也就是說，我國環評審批制度原本就是特定社會經濟背景下利益權衡和價值判斷的結果。只有結合我國企業逃避環保責任的動機尚未得到有效遏制、地方政府和經濟部門“重發展輕環?！钡臎_動仍然強勁等現狀，才能充分理解環評審批制度承載的以事先預防方式實現環保目標的核心功能。在這個意義上，我國的環評審批活動與其說是行政權力干預環評這一專業（科學）知識過程，不如說開發許可這一行政權力過程“引入”了環評。在這里，環評并非自足自立，而是為行政目的服務。

既然從一開始就負載了行政目的，那么，被納入環保審批這一行政過程的環評，根本不是也不應當是純粹的科技過程。恰恰相反，為了實現環保這一公共行政目的，環評專業知識需要更多更好地與行政政策考慮和相關價值判斷結合起來，這正是環保法中“綜合決策”原則的內在要求。參見蔡守秋、莫神星：《我國環境與發展綜合決策探討》，載《北京行政學院學報》2003年第6期，第28-32頁;呂忠梅：《環境與發展綜合決策的法律思考》，載《甘肅社會科學》2006年第6期，第10-13頁。為此，雖然有必要確認專業知識與行政權力的不同運作邏輯，但是，同樣需要警惕的是，機械地基于事實與價值、科學與政策二分觀念而將環評與環境管理的需要及相關公共政策考慮相隔離的嘗試，不僅可能因為不切實際而歸于無效，參見湯金平、邱崇原：《專業與民主：臺灣環境影響評估制度的運作與調適》，載《公共行政學報》2010年第35期，第1-28頁。還很可能因為妨害公共行政目標的實現而是有害的。

（二）我國環評審批實踐中的調適

上述對立法可能理由的追根溯源，論證了對環評實施行政審批確有其合理性。但是，從專業知識與行政權力視角觀察，考慮到知識與權力的內在差異，環評審批面臨的一個實際困難是：被賦予審批權力（職責）的環評審批機關，其自身的工作人員大多并不具備環評相關的知識，特別是環評相關的自然科學知識。對此，因為環評審批機關并不能以自身工作人員專業技術能力不足為由拒絕履行法定職責，面對環評工作的專業知識門檻，我國環評部門在立法并無明確指示的情況下作了積極探索與嘗試，給出了可能的解答。其中最值得關注卻長期未引起注意的，是創設了使環評審批機構能夠利用環評專家和專業機構的技術評估程序。

從前述規范性文件梳理中可以看到，在《環境影響評價法》頒布次年，原國家環境保護總局即頒布《環境影響評價審查專家庫管理辦法》，在國家和地方兩級設立環評審查專家庫。從前述規范性文件中并不能直接看到的是，早在《環境影響評價法》頒布之前的1992年，原國家環境保護總局即已成立環境工程評估中心，為其環評審查提供專業支持，負責對申報到國務院環保部門的環評文件開展“技術評估”（也稱技術核查或技術審查），即環評審批機關在作出審批決定之前，由專業機構（專業人士）對報批的環評文件先行審核。之后，多個省市環境保護主管部門陸續設立環評技術評估機構。環評之“技術評估”這一在我國《環境保護法》《環境影響評價法》中均未提及的程序，查詢相關規范，較早提及技術評估的均為有關價格或收費的文件。如《國家計委、國家環境保護總局關于規范環境影響咨詢收費有關問題的通知》（計價格[2002]125號）。直到2005年，《環境保護總局建設項目環境影響評價文件審批程序規定》才在規章中首次出現“技術評估”（第11條）。在環評文件審批實踐中得到了廣泛采用。作為多年實踐的總結和提升，原國家環境保護部在2011年發布的《建設項目環境影響技術評估導則》（HJ616-2011）規定：“環境影響技術評估在環境保護行政主管部門審批環境影響評價文件之前進行，屬技術支撐行為?！敝?，《建設項目環境保護管理條例》在2017年修訂時增補了技術評估相關條款（第9條第3款），技術評估終于在行政法規層面獲得國家立法的正式承認。

在加入這一實踐中發展出來的技術評估程序之后，我國環評審批呈現出行政權力與專業知識“雙線并行”的結構，其中，環保機關對建設單位提交的環評文件進行行政審批是行政權力運作的明線（圖中實線），技術機構對環評機構制作的環評文件進行專業評估是專業知識運用的暗線（圖中虛線），如下圖所示：

在這一結構里，正是借助“為環境管理服務”的技術評估，行政審批機關才得以跨越環評專業門檻，克服了自身知識不足，對專業人士編制的專業文件實施實質性審查，完成環評審批這一法定的行政目的。如前所述，建設單位報批的環評文件，依法必須由夠格的專業機構和專業人員負責編制。實踐中的技術評估系由環境科學相關專業人員基于對“建設項目實施后可能造成的環境影響”的綜合分析，為環保部門“決策提供科學依據”，參見《建設項目環境影響技術評估導則》（HJ616-2011）第3.1款、第5.3.1款。這是典型的引入“同行”來監督專業人員。如此，實際上在不犧牲環評專業知識的前提下，將專業知識結合進了行政權力運作過程之中。就技術評估所提供的專業知識對于行政機關完成環評審批任務而言，知識與權力在此的結合，是實現既定立法安排、達成法定行政目的所必需。

（三）回歸規范立場：準確定位嵌入行政過程中的專業知識

從專業知識與行政權力的關系角度梳理和反思我國特有的環評審批制度，能夠揭示單純規范文本分析容易忽略的重要因素。帶著這種梳理和反思的成果，再回到規范立場，可以發現，澄清我國環評審批制度定位，關鍵在于清晰和準確定位嵌入行政權力運作過程中的專業知識。這需要在環評審批制度架構中，明確專業知識提供主體的規范角色，特別是在權責意義上厘清其與行政權力的關系。由此，對于改進我國環評審批制度的具體建議，除前文已論及的環評公眾參與應強化而不是弱化、環評啟動時間宜早不宜遲之外，還應強調以下三點：

第一，明確區分環評過程中兩類專業機構的不同角色。從圖4已經可以看到，我國環評審批活動涉及兩類不同的環評專業機構：一是受建設單位委托編制環評文件的環評機構，二是受環評審批機關委托從事技術評估的專業機構。二者提供的服務均基于專業知識的應用，都受到學科共識、行業規范和職業倫理的約束，同樣應接受同行的專業監督。但是，二者功能不同，規范角色也應當區分開來：在環評審批這一行政程序中，兩類環評專業機構分別受雇于行政相對人（建設單位）和行政主體（環評審批機關）并運用自己的專業知識提供服務。編制環評文件的專業機構是受建設單位委托進行，環評文件無法通過審批的法律后果由建設單位而非環評機構承擔;技術評估機構從事環評技術評估活動是受環保機關委托，環保機關并不能因為在作出審批決定之前經過了專業機構的技術評估而免去對環評審批決定的法律責任。我國環評審批實踐中這兩類專業機構的角色混淆現象曾長期存在，參見陳澤偉：《正視“環評腐敗”》，載《瞭望》 2009年第17期，第40-41頁。有必要在環評審批相關規定修訂時就此作出明確規定予以澄清。

第二，明確突出環評審批機關作為決定作出者的責任。就法理而言，環評審批是一種行政行為，行政機關是履行審批職權和職責的行政主體。由此，行政機關并不能因為環評活動具有專業性，就將此領域內的行政職責推卸給編制環評文件或對環評文件實施技術評估的專業主體。前文已經指出，審批標準容納了超出“純粹”科學技術的考慮，這也意味著，雖然審批過程中的技術評估程序很有必要，但它并不能取代審批機關自己的政策判斷和利益權衡。強調環評審批機關的行政決定作出者地位，有助于避免環保機關將自己運用行政權力的決定“藏匿于科學之后”。通過“技術評估”模糊或逃避環評審批機關的裁量責任，類似于將環評機構向企業提供的環評服務與向審批機關提供的專業評估服務混為一談，也是對環評專業知識與環評審批權力之間關系的誤解或濫用。

第三，不宜夸大技術評估單位相對于環評審批機關的獨立性。既然審批機關是最終負責的決定作出者，并且審批機關和技術評估單位之間、建設單位與環評機構之間都是委托與被委托的關系，有關技術評估單位相對于審批機關不夠獨立的指責就需要仔細斟酌，相應地，增強技術評估單位獨立性的建議也應當謹慎界定，避免“過猶不及”。事實上，委托活動能夠順利完成，在很大程度上依賴于委托者和被委托者的充分溝通。監管機構尋求科學咨詢意見的成功經驗，并非對抗性模式，而是（反復多次進行的）協商模式，其中包含了監管機構與其咨詢顧問之間更好的相互理解、更具合作性和富有成效的互動。參見[美]賈薩諾夫：《第五部門：當科學顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學出版社2011年版，第340-342頁。

五、結語

法律運作的不同制度結構決定了何種問題應為重點問題。我國環評審批制不同于美德環評參考制的特色，決定了行政權力與專業知識之間的關系問題值得更多關注和討論。我國環評審批是一種運用行政權力的行政活動，被納入行政過程的環評專業知識，從一開始就并非自足自立，而是從屬于行政目的，從屬于行政主體作出合法合理行政決定的需要，其適當角色應當放在行政過程之中，結合其行政目的及行政合法性的規范要求來理解。因此，應當拋棄將環評等同于純粹科學技術過程的刻板印象，并打破通過事實與價值二分來隔離科學與政策的迷思，真正深入作為環評審批對象的環評以及環評審批本身的具體內容和實際過程。由此才能發現，要防范行政權力“藏匿于科學背后”，正確的方向不是試圖區隔科學與政策、知識與權力，而是在準確定位行政過程中專業知識的同時，重申行政機關作為審批決定作出者的法定責任。為實現行政目的，將專業知識引入行政過程是廣泛存在的實踐，在這些實踐中將專業知識與行政權力結合起來是無法回避的現實需求。在這個意義上，雖然本文研究的具體對象是我國環評審批制度，但本文的分析及結論，在更廣泛的范圍內亦具有參考意義。

Knowledge verse Power： At the Centre of Chinas EIA Legal System

JIN Zi-ning

（Law School of Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：EIA is a process of utilizing scientific knowledge while the EIA review with veto effect is an action using administrative power in China.Tracing the history of its creation and development，the complicated relationship between power and knowledge in Chinas EIA system is observed closely in this article.It is argued that science in EIA is regulatory science instead of lab science，which means it is characterized with a mix of fact and value，science and policy，and Chinas EIA legal system shall be revised accordingly to focus on and clarify this mixed relationship between knowledge and power.

Key Words：EIA;EIA review;scientific knowledge;administrative power

本文責任編輯：邵 海