“十四五”時期加快推進鐵路市場化改革的主要思路

秦山

一、我國鐵路改革所取得的進展及存在問題

（一）我國鐵路管理體制及市場化改革取得積極進展

黨的十八大以來，以政企分開為標志，以鐵路企業化、市場化為主線，以股份制改造為牽引，我國鐵路體制機制發生重大變革。

1、鐵路行政管理職能明確劃分

2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化各領域改革發展做出新的部署，要求交通運輸行政管理職能進一步向行業管理、向監管功能集中。按照《國務院機構改革和職能轉變方案》對鐵路政企分開的明確要求，原鐵道部將行政管理職能劃入新成立的國家鐵路局，由國家鐵路局承擔我國鐵路發展規劃和政策制定的相關職能;由鐵道部轉型成立的鐵路總公司承擔鐵路客貨運輸服務和多元化經營的經營業務;交通運輸部作為行政管理部門，主要承擔包括鐵路在內的各種交通方式發展戰略、政策和規劃，以及綜合交通運輸發展戰略、政策和規劃的組織擬定工作，國家鐵路局參與研究規劃，交通運輸部負責銜接平衡。

2、鐵路內部管理體制不斷優化

在2013年3月實施鐵路政企分開、組建中國鐵路總公司的基礎上，根據我國鐵路運輸業經營實際，鐵路總公司下設18個鐵路局、3個專業運輸公司等企業，并于2018年完成所屬企業公司制改革，鐵路企業開始從傳統運輸生產企業向現代運輸經營企業轉型發展。經中央批準，2019年6月中國國家鐵路集團有限公司正式掛牌成立，為適應公司制改革要求和落實運輸企業市場主體地位，在保持“兩級法人、三級管理”大架構下，國鐵集團不斷優化完善與下屬各集團公司的兩級企業管理關系。大的方向是由管企業管資產向管資本轉變，依法履行國家賦予的職責和出資人職責，在黨的領導、戰略引領、公司治理、資本運營、行為規范、協調服務、監督考核等方面，加強和改善對各地方集團公司的管理。

3、鐵路市場化改革持續縱深推進

在初步完成政企分開，理順各級關系的基礎上，鐵路以股份制改造為牽引，推動鐵路資產資本化股權化證券化，加大股改上市項目推進，實施市場化債轉股。鐵路優質資產股改上市方面，2020年1月，京滬高鐵在上海證券交易所成功上市，8月31日，鐵科軌道作為“國鐵科創板第一股”上市;推進鐵路企業市場化債轉股方面，廈深鐵路成為全國第一單鐵路市場化債轉股項目;利用既有上市平臺再融資方面，大秦鐵路發行可轉換債券方案已經中國證監會審核通過;社會資本參與鐵路建設方面，浩吉鐵路社會資本持股比例達68.26%，蘇南沿江高鐵社會資本持股比例達20.9%，杭紹臺鐵路民營資本持股超過51%;引入戰略投資者拓展運輸市場方面，中鐵快運公司與順豐控股公司組建中鐵順豐國際快運有限公司;推進非運輸領域混合所有制改革方面，在動車組WiFi、全國煤炭交易中心等項目中，引入社會投資者共謀發展、互利共贏。

（二）鐵路運輸業目前發展的主要制約及存在問題

雖然我國鐵路已經在體制機制改革和市場化改革方面取得了積極進展，形成了分工與職能明確的各主體單位，但由于鐵路長期受政企不分影響，制約鐵路發展的體制性問題一直存在，各主體間關系尚未完全理順，鐵路政府主體職能發揮有限，市場主體難以發揮激勵機制，在這種情況下，鐵路與其他各種運輸方式間的銜接也受到阻礙，目前已經成為我國綜合交通運輸體系中最薄弱的環節，嚴重影響了我國綜合交通運輸體系結構的合理性和一體化運輸服務的效率，增加了經濟和社會活動的運輸成本和交易費用。處于一體化運輸鏈條上的其他經濟主體，都頗感與鐵路進行商業合作的困難，而鐵路本身也因此不能很好地融入鏈條，大量本應發揮鐵路運輸技術經濟優勢的貨運業務，不得不轉移至其他交通方式運輸，由此還加劇了能源消耗、環境污染、交通擁堵、公路超載、物流成本等一系列問題。

二、“十四五”鐵路應把握新發展機遇持續推進市場化改革

2019年9月19日中共中央、國務院發布的《交通強國建設綱要》中明確提出，要“不斷深化鐵路管理體制改革，建立健全適應綜合交通一體化發展的體制機制。推動國家鐵路企業股份制改造，支持民營企業健康發展”“健全市場治理規則，深入推進簡政放權，破除區域壁壘，防止市場壟斷，完善運輸價格形成機制，構建統一開放、競爭有序的現代交通市場體系”。2020年8月國鐵集團出臺《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》，明確提出為深入貫徹黨中央重大決策部署，推動鐵路高質量發展，要改革創新科學高效的現代治理體系的主要任務和深入推進鐵路企業改革具體要求。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，明確提出要“深入推進鐵路企業改革”“推進鐵路競爭性環節市場化改革，放開競爭性業務準入，進一步引入市場競爭機制，加強對自然壟斷業務的監管”。

通過一系列政策文件的相繼發布，表明鐵路在“十四五”時期需要把握發展新機遇，持續加快推進市場化改革步伐，通過市場化改革目標的實現，進一步破除鐵路行業持續健康發展的一系列深層次障礙，解決當前面臨的突出問題，釋放發展活力、注入發展動能，以鐵路高質量發展支撐構建新發展格局，為全面建設社會主義現代化國家當好先行。

三、推進鐵路市場化改革首先應理順“三重關系”

（一）各主體間關系尚未理順制約鐵路市場化改革

鐵路由于長期獨立發展，與交通運輸部及其他交通運輸方式之間政策還缺乏協調性，各部門之間缺乏有效分工和清晰的職責劃分，導致在政策具體落實過程中易受到部門分割帶來的不良影響;另一方面，國鐵集團與國家鐵路局關系也尚未理順，主體間職責權限不清晰、交叉重疊甚至“缺位”“越位”，相互之間并未形成監管合力。雖然我國鐵路已經在形式上完成了政企分開，形成了“政府、企業、市場”三個主體，但政府與鐵路企業、國鐵集團與所屬企業、鐵路企業與市場間的關系尚未完全理順，政企、政商、政資分開尚未完全到位，推動鐵路融入綜合交通一體化、實現高質量發展和市場化改革都還面臨著一些制約因素。

（二）理順鐵路行業“三重關系”的主要思路

鐵路市場化改革的持續深入推進，以及高質量發展目標的實現，首先應著力處理好政府、企業、市場在鐵路發展中的相互關系。

1、在政府與鐵路企業關系方面

政府應加快職能轉變，清晰界定鐵路領域政府職責和支出責任，按照中央與地方財政事權和支出責任劃分的要求，政府承擔鐵路建設資金保障和公益性運輸補貼，并作出制度性安排，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，同時還應強化對企業的監管職能，尤其是經濟監管和事中、事后監管;企業應落實市場主體地位，做到“不缺位，不越位”，切實履行企業職責，充分利用、盤活鐵路資源，做優做大運輸市場份額，承擔國有資產保值增值、做強做大做優國鐵資本等企業職責的同時，自覺履行政治責任與社會責任。

2、在國鐵集團與所屬企業關系方面

要科學厘清和界定國鐵集團與所屬企業的職責關系，加快健全權力清單和責任清單，在保障國鐵集團出資人權利的同時，充分落實所屬企業法人經營自主權，更好激發企業發展動力和市場經營活力，實現鐵路企業整體效益最大化。

3、在鐵路企業與市場關系方面

要堅持市場取向和需求導向，深化鐵路供給側結構性改革，增強產品供給體系對市場需求變化的適應性和靈活性，增強鐵路市場競爭力;推進客貨運承運市場化清算制度，形成收入來自市場、服務相互清算、體現公平公正的鐵路運輸清算體系;加快轉換企業經營機制，激發企業市場主體活力。

四、推進鐵路市場化改革的核心是完善國鐵現代企業制度

（一）“政企不分”路徑依賴下鐵路企業制度的現實問題

2013年鐵道部的撤銷和職能劃轉，被視作鐵路實現政企分開的重要標志。目前國鐵集團作為由中央管理，擔負國家鐵路客貨運輸和安全生產主責的國有獨資公司，集成了基礎設施建設、生產經營、調度指揮、財政清算等核心權力，承擔了全部歷史債務，也被視作是“后鐵道部時代”的組織實體。但此輪機構改革只在組織層面推動了機構重組和職能分離，只是初步完成了組織形態的政企分開，改革的不徹底性和過渡性的特征明顯，鐵路企業依然陷于身份和職能的雙重迷失，面臨公益性與市場性的艱難平衡。

鐵路政企難以徹底分開最現實的問題就是鐵路以政代企現象普遍，鐵路企業生產經營活動以完成政府下達的指標為主，直接受到政府干預，不是獨立面向市場的競爭主體，也不能根據市場指令和價值規律的變化采取相應行動，市場機制在資源配置中的作用非常微弱，因此造成資源錯配，鐵路政府與企業“職能雙缺”的問題。

（二）鐵路完善現代企業制度提升治理能力的主要思路

目前，國鐵集團需要突破原鐵道部政府部門行政化管理模式，持續深入推進政企分開，改進轉變鐵路企業履職方式，建立完善現代企業制度，加強國鐵企業行權和現代治理能力建設。

1、要轉變管理理念

要從對企業的直接管理轉向出資關系管理，厘清兩級法人職責邊界，依法履行出資人職責，將應有二級企業自主經營決策的事項歸位于企業，賦予企業更多自主權，確保該管的科學管理、不越權，不該管的依法放權、不越位。

2、要調整管理重點

要從關注單個企業生產經營轉向注重國鐵資本整體功能效益，促進資本合理流動、優化布局和保值增值，持續優化資本布局，推動國鐵資本做強做優做大。

3、要變革管理方式

要從行政化管理轉向市場化法制化管理，切實改變重審批、輕監管、弱服務的行權方式，更多實行清單管理、分類授權放權和加強事中事后監管，通過法人治理結構履職和公司章程約束。

4、要突出管理導向

要從關注規模速度轉向注重提升質量效益，堅持質量第一、效益優先，按照高質量發展要求完善績效考核辦法，更好引導企業加快轉變發展方式，落實高質量發展要求。

5、要強化管理監督

要完善內部監督體系，有效發揮企業職工代表大會和紀檢、審計等部門綜合監督作用，強化風險防控和內控機制。

五、深化鐵路市場化改革的主要內容是建立健全市場化運營機制

（一）產權問題制約鐵路形成有效市場機制并發揮作用

由于路網不合理分割等原因，我國鐵路形成了以“全路統一調度指揮”為特征的生產調度指揮權和以“統收統支”為特征的收益分配權。在路網高度集中統一調度指揮的體制下，無論是社會資本自主投資建設，還是與國鐵集團合資建設，都至少要在接軌準入、調度指揮、清算機制等環節受到國鐵的節制。而這些環節直接影響社會資本方的投資權益，如果不能在這些重大環節事項上得到產權保護，社會資本投資鐵路的積極性就會大打折扣。事實上，由于法人治理結構仍不完善，在與國鐵合資的鐵路項目中，社會資本的話語權和決策權都相當不足，國鐵在變更設計建設方案、運輸調度安排等重大事項上往往會對社會資本的投資權益造成損害。而那些即便是沒有國鐵參與投資的項目，也往往會由于接軌程序繁雜、委托運營機制不完善等原因，不能很好地保障社會資本的權益。鐵路運輸企業產權界定不清、權利無法得到有效保護，使得產權激勵機制無法正常發揮作用，各類主體的積極性無法被調動，進入鐵路運輸業意愿不強，進入后自身優勢又無法充分發揮，主體地位也無法得到保障，市場機制也不完善，有效市場未能形成，讓市場發揮資源配置作用的目的也未能達到，長此以往，將制約鐵路運輸業市場化改革目標實現。

（二）建立健全鐵路運輸市場化運營機制的主要思路

建立健全鐵路運輸市場化運營機制，營造公平開放、有序競爭的市場環境，是深化鐵路市場化改革的重要內容，也是推進鐵路與市場經濟深度融合的必然要求。

1、要完善調度指揮體系，保障市場主體產權

要充分發揮中國鐵路調度指揮中心平臺作用，統籌協調跨線運輸組織和路網資源高效公平配置，在鐵路企業之間引入平等主體間的交易機制，建立符合市場經濟需要的運營規則，通過相關運行規則的彼此互認，促進合理的交易發生，建立有效配置路網運力資源、更加協調高效地實施運輸統一指揮調度和效率效益導向機制。

2、健全市場化清算體系

加快完善公平公開的中國鐵路清算平臺，建立健全科學完善、公開透明的鐵路行業市場化清算體系、清算標準和清算機制，打造統一開放、公平競爭的高標準運輸市場體系;完善委托運輸費用核算體系，明確費用協商原則和計算方法;分類制定單項市場化服務清算辦法，按照全成本核算的原則公布各項單項市場化服務的指導標準，形成鐵路企業之間的市場化核算經營格局。

3、要完善配套政策體系

在理順鐵路運價、建立客貨承運人清算機制和具備全成本分析核算的基礎上，推進公益性、經營性運輸分類分賬核算，科學界定鐵路公益性運輸和公益性鐵路范圍，明確補貼范圍，盡快建立起對公益性運輸和公益性鐵路虧損的核算評估和補貼機制;進一步放開對鐵路運價的管制;依法規范鐵路市場監管，優化公平競爭的鐵路市場環境，促進鐵路運輸業務市場主體多元化和規范有序競爭。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）