新中國修建“引黃濟衛”工程的決策考量

袁坤

【摘 要】“引黃濟衛”工程是新中國成立后黃河下游首個大型灌溉工程，它的建成結束了“黃河百害，唯富一套”的歷史，是新中國開發利用黃河下游水資源的重要嘗試。只不過，黃河下游嚴峻的防洪形勢、國家財政狀況的緊張以及缺乏組建大型灌區經驗的客觀現實，致使修建決定一經公布即爭議四起。結合當時的經濟情況、技術條件、政治需要，研究認為，“引黃濟衛”工程得以在爭議聲中上馬主要原因有四：較完備的前期基礎，疑難問題的妥善解決，恢復生產、增加糧棉產量的迫切需要以及鞏固新政權合法性的政治訴求。在這些原因的綜合作用下，“引黃濟衛”工程成為使黃河“變害為利”的“興利”首選。同時，從“水權國有”的角度分析，中央人民政府行使水資源所有權決定了政務院擁有開發黃河下游水資源的最終決定權。

【關鍵詞】“引黃濟衛”工程;治理黃河;興利除害;決策考量

【中圖分類號】K27;D232【文獻標志碼】A【文章編號】2096-6644（2021）04-0048-12

引黃灌溉濟衛工程（簡稱“引黃濟衛”工程）是新中國成立后黃河下游首個大型灌溉工程。該工程渠首位于河南省武陟縣秦廠大壩上，為無壩自流引水工程。1949年8月由黃河水利委員會提議興建，1951年3月正式動工，1953年8月建成時，引水量為50立方米/秒，其中27立方米/秒用于灌溉新鄉、獲嘉、延津、汲縣、原陽、武陟六縣72萬畝（1畝≈666.67平方米，下同）農田，23立方米/秒用于補給衛河水量，以維持天津新鄉間常年通航。1952年10月，毛澤東視察人民勝利渠渠首時曾提出“一個縣有一個就好了”的期盼。時至今日，沿黃每縣都修建了一座引水閘，而且已經形成規模宏大、聯片成網的引黃灌區。據統計，從1952—2019年，灌區累計引用黃河水近379.66億立方米（其中農業供水222.5億立方米，城市供水15.96億立方米，濟衛、濟津供水72.71億立方米，灌區外補源及其他供水68.49億立方米），引用及消化黃河泥沙5.45億噸，是黃河下游水資源利用的典范，為黃河下游沿線省市的經濟發展和城市建設作出了突出貢獻。

有關新中國成立初期治黃工程的研究，學者多聚焦于三門峽水利樞紐工程，對于開啟黃河下游興利起點的“引黃濟衛”工程涉獵較少，研究成果多集中在梳理與總結工程的建設過程和意

義。毫無疑問，建成后的“引黃濟衛”工程在促進農業生產和繁榮商貿往來方面發揮了重要的作用?？墒?，關于是否應該興建“引黃濟衛”工程在當時存在很大的爭議。那么，工程在爭議中上馬的原因是什么？為什么“引黃濟衛”工程會成為新中國在黃河下游興利的首選？鮮有文章對這些問題進行探究。在中國共產黨帶領人民走過百年征程之際，在黃河流域生態保護和高質量發展戰略謀定之時，以黃河下游“變害為利”的標志性工程為切入，重新審視中共初掌全國政權后在黃河流域的籌謀部署，探討“引黃濟衛”工程背后的民生關懷與政治訴求，不啻為體認中國共產黨篳路藍縷治黃歷程的又一視角。

一、方案既定：新中國黃河下游的“興利”首舉

1949年5月20日西安解放，8月26日第一野戰軍攻克蘭州，西北傳來的捷報不僅傳遞出全國行將解放的信息，還意味著“整個黃河，即將為人民所掌握”。即將接過治黃重任的中國共產黨會如何治理這條桀驁不馴的“害河”？8月31日，黃河水利委員會（簡稱黃委會）主任王化云、副主任趙明甫向華北人民政府主席董必武遞交了《治理黃河初步意見》（簡稱《意見》），陳述治黃對策。這是中國共產黨領導下的治河機構提出的首份治黃方案。

出于“全國戰爭尚未結束，勝利前的困難尚未渡過，治理條件尚不具備，同時本支流需要舉辦的工程很多”的考慮，黃委會初步提出了四項意見，分別是：治理黃河的目的與方針、1950年實施的工作、1950年的觀測工作以及組織領導問題。其中“治理黃河的目的與方針”是整個《意見》的核心?！兑庖姟分赋?，“黃河流域七十幾萬平方公里，人口一萬萬，之所以即深陷貧困之境，無法自救……水患未除，水利不興，也是其中原因之一”;“黃河本身蘊藏著無限資源未被利用”，“設若黃河的興利除害，再配合上其他的生產建設，不僅黃河流域以內沾到惠益，就是全國的經濟建設文化建設亦必因而改觀的。況且興利和防患的工程，在設施上和效用上往往是不可分割的，設若統籌辦理，不僅用費節省，而且可以相互運用。所以治河的方針，是應該防災和興利同時兼顧的”?；谝陨险J識，黃委會提出：“我們治理黃河的目的，應該是變害河為利河;治理黃河的方針，應該是防災和興利并重，上中下三游統籌，本流和支流兼顧?！薄兑庖姟泛喡缘仃愂隽恕俺Α焙汀芭d利”的措施：選取陜縣和孟津間適當地區建造水庫，蓄水攔沙，加強下游修防和中游土壤保持，是黃委會提出的防治水患之舉;“在上中游或各支流上興建蓄水庫”“在本流上興辦灌田工程”是黃委會主張的使黃河“下游不涸，中游得濟”的“興利”之舉。

關于“興利”的具體步驟，《意見》認為：“灌田工程不必等待蓄水工程完成，便可以逐漸舉辦的有三區，上游寧夏高原、綏遠高原和下游大平原?！睂τ谠谙掠未笃皆藿ü喔裙こ?，《意見》的起草者頗具信心，其在《意見》中言明，“一般人畏懼（黃河）水患的嚴重，不敢倡議放水灌田。然而近代的建筑方法精進，水工原理大明，設若能相度形勢，妥為規劃，不但沒有危害，且卻能保證于農田是有利的”;《意見》還提出“這也是應該研究計劃，及早實施”的建議?！兑庖姟吠嘎冻鳇S委會對黃河下游興利的重視與急切。

按照黃委會提出的治黃目標和方針，《意見》的第二部分著重陳述了引黃灌田及濟衛工程的修建計劃。這是“引黃濟衛”工程第一次出現在中共官方文件中。雖然只是簡單的介紹，卻已然可以幫助我們了解工程的基本情況。首先，引黃的目的。第一，是為了灌溉新鄉、獲嘉、汲縣和延津四縣的農田，約計40萬市畝;第二，增加衛河水量，便利新鄉天津間的航運。其次，關于工程的前期建設情況。這項工程并非黃委會“原創”，在此之前已有“雛形”。其前身為1943年抗日戰爭期間修建的“引黃入衛”工程。該工程取水量為40立方米/秒，一半用于補給天津到新鄉間的航運用水，其余用于灌溉新鄉一帶的旱田。截至1945年5月，“由黃河到衛河這道輸水的總干渠上的土渠已經挖通，黃河堤上的閘和總干渠道上的橋梁跌水等也都筑成”，但“灌溉的渠道沒有修”，“黃河岸上的引水閘和護岸，因為施工困難也沒有做”，只是“臨時從河岸上開一道引水渠接到黃河大堤上的閘口”試驗放水。1945年8月抗戰勝利以后，該工程被國民政府黃河流域水利機構特派員辦事處接管，“因為接管太遲緩，不但沒完的工程不能繼續做，就是舊有的工程，也有一部分被損壞”。國民政府黃河水利委員會綜合評估后認為，該工程有繼續修建的必要。于是，1947年3月國民政府河南省水利局專門編制了《河南省水利局引黃入衛第一期工程計劃書》，計劃在以往工程的基礎上，修復總干渠，修建引水閘，延長西干渠渠道，擴大灌溉面積，但終因撥款問題沒有動工。

結合工程的前期情況，黃委會認為：“關于原計劃所擬各項，除引黃濟衛便利航運還有可考慮以外，專就灌溉新鄉一帶農田來講（至少可灌40萬畝）便有舉辦的必要，況且有一部分工程已經做成，如不趕快做，再過幾年，那么已經有的工程將要慢慢毀壞了，所以舉辦這個工程是迫切的?！?/p>

華北人民政府主席董必武同意了黃委會舉辦“引黃濟衛”工程的提議。據王化云回憶：“對于引黃灌溉濟衛工程，董老在1949年10月8日給我和明甫二人的復信中指出：‘衛河臨清至天津段為通縣至杭州大運河之一部;雖與津浦路幾相平行，而其運輸價值仍極其重要，最好能全部通航，故引黃工程對此問題需詳為考慮，‘沿衛（河）各地均產棉區，同時常年干旱，需水至殷，引黃濟衛依然需要?！?/p>

誠然，《意見》中的引黃灌田及濟衛工程只是一個“初步意向”，很多關鍵問題，比如工程是否適用于航運，引水閘、排水渠、沉沙池、引水量的設計規劃等等，都尚未明確?！敖浿醒胫甘?，為了明確這個工程的具體情況”，1949年11月，黃委會與平原省人民政府水利局派專人共同對殘存引黃工程和衛河航道情況進行勘察，再次論證了工程的可行性。工程繼而進入籌備階段。1950年7月底勘測設計工作完成，1950年10月政務院批準了《引黃灌溉濟衛工程設計書》，“引黃濟衛”工程的設計規劃得到了中央人民政府的認可。工程繼而于1951年3月正式進入施工階段。中共領導下的“引黃濟衛”工程的前景愈加清晰?？墒?，關于工程是否應該興建一直存在著不同的聲音。

二、備受爭議：打破“千古戒律”的大膽嘗試

1949年11月，新中國成立后的首次全國水利會議，即各解放區水利聯席會議在北京米市大街青年會內舉行。會議提出了“防止水患，興修水利，以達到大量發展生產的目的”的水利建設方針，并對1950年的水利建設任務作出部署，宣布了水利部1950年決定舉辦的工程。時任水利部部長傅作義在《各解放區水利聯席會議的總結報告》中闡明了水利部批準舉辦工程的“標準”：其一，必須符合“必需”和“可能”兩個條件。所謂“必需”，一般是指急要工程，其中主要是防洪和灌溉，因為這兩項工作對第二年農業生產的發展起著重要的作用。所謂“可能”，就是指準備工作、技術條件和經濟能力的允許。其二，長遠利益與急切需要必須相結合相適應，治標工程與治本計劃必須相結合相適應。所以，“我們經過審慎討論，對于一些重要工程，有的是已經開始標本兼治的工程，有的是即將完成對灌溉有極大受益的工程，如官廳水庫與永定河治本工程，沂沭河導治工程，陜西的洛惠渠、定惠渠工程，引黃濟衛工程，以及東北牤牛河水庫工程也決定支持，獲取經驗，確立人民對于現代工程的信念”。由此可知，正是在此次會議上，水利部決定將引黃灌溉濟衛工程作為“有極大收益的重要工程”予以支持，并把它列為1950年決定舉辦的工程之一。

獲得決策層認可的“引黃濟衛”工程，整體進展比較順利，工程旋即進入實地測量階段?？墒?，中共最高級別治黃機構的力薦、前華北人民政府的首肯、水利部的決定，并沒有消弭關于這項工程的質疑之聲。在1950年召開的第一次治黃工作會議上，對于是否在下游興辦引黃灌溉濟衛工程，與會人員爭論得很激烈。1950年1月，第一次治黃工作會議在河南開封舉行。會上就是否應該在黃河下游興辦引黃灌溉濟衛工程展開了激烈的爭論。反對者的觀點是：“1950年是我國財政很困難的一年，中央批準給黃河的工程費仍然占全國水利建設費用的1/4。有的同志認為這筆錢來之不易，應首先集中用于下游修防，多做工程。保障黃河不決口，就是對兩岸人民最大的興利，現在應該是‘雪中送炭，而不是‘錦上添花。有的同志對在黃河大堤上開口子建涵閘，能否保證安全表示懷疑，因為過去很少有人敢去這樣做，所以不敢貿然表示同意。有的同志擔心水引不出來，因為黃河游蕩得很厲害，即使水能引出來，因為泥沙多，恐怕用不了幾天渠道也淤平了?！彼麄儜蛑o地稱舉辦“引黃濟衛”工程是“黃連樹下彈琴子，苦中作樂”。相較于反對者的憂慮，支持者的態度倒顯得自信而樂觀。他們認為：“歷史上辦不到的事情，如今不一定就辦不到。讓黃河興利是建設新中國的需要，引黃濟衛灌溉工程具有較好的前期工作基礎，應積極工作，盡快興建?！毙膬x于工程經濟效益的參會者，亦持積極穩健的態度，他們認為：“在黃河治本問題未解決前，全面興利是不可能實現的，但是利用可能的條件，試辦中型和小型灌溉工程，幫沿河群眾發展生產，還是必要的?！?/p>

為何在黃河下游興建“引黃濟衛”工程會受到如此爭議？從上述觀點的表述中我們已然可以窺見一二，但究其根源還在于黃河是一條“憂患之河”。

黃河是中國的第二大河，發源于青海高原巴顏喀拉山北麓約古宗列盆地，蜿蜒東流，穿越黃土高原及黃淮海大平原，注入渤海。干流全長5464公里，水面落差4480米。流域總面積79.5萬平方公里（含內流區面積4.2萬平方公里）。從發源地到內蒙古托克托縣河口鎮為黃河上游段，上游水流湍急，流經很多峽谷深溝;到了河西走廊，黃河進入中游段，河流開始變緩并轉而北上，在版圖上呈現為一個“幾”字大彎，然后急轉直下沖刷過黃土高原，裹挾著大量的泥沙從鄭州桃花峪進入華北平原。進入下游平原后，流速變緩，泥沙堆積在河道內，日積月累，河床不斷淤高，必須依靠堤防加以約束，最后形成了河床高出兩岸平地的“懸河”。境內灘面一般高出背河地面3～5米，封丘陳橋—曹崗一帶個別懸差10～12米。而且，黃河多發洪災。黃河中下游地區降雨量集中，7、8月是降水全盛時期，往往以暴雨形式，在幾天之內傾瀉了全年內大部分的降水。強大時兩天的降雨可達100～150毫米，甚至更多。一個月內還可能連續發生幾次，由此造成下游高峰相連的洪水，因常發生在伏、秋時故稱“伏汛”“秋汛”。洪水來時，一旦防守不力，就會造成泛濫、決口和改道。自公元前602年至1938年的2540年中，黃河決口泛濫的年份達543年，甚至一場洪水多處決溢，總計決溢1590次，大改道五次。黃河每一次決口和改道都給沿岸百姓的生命財產帶來重創，洶涌的黃河水裹挾著大量泥沙肆虐而過，留下一片汪洋與荒蕪。

鑒于黃河善淤、善徙、善決的河道特征，黃河水不能在下游興利已經成為“千古戒律”。雖然在北宋時期即有引黃河水淤灌農田之舉，但由于兩岸大堤汛期決口頻繁，人們談“黃”色變，唯恐不能把黃河水安全送走，破堤引水更是萬萬不敢嘗試的。時至近代，1934年國民政府河南省建設廳曾計劃在黃河下游設閘引水，尤為兩岸居民反對，終未實現。況且，1949年夏秋之時，黃河流域遭受洪水侵襲，下游各省受到重創，其中平原省“共淹村莊2050個，受災人口約79萬，災情嚴重者占1/2，倒塌房屋1/3到1/2，掉河村莊20余個”。也就是說，新中國成立之初，黃河洪災猶然在目，泥沙淤積、洪水泛濫之患尚不能根除，面對黃河為患的歷史與現實，我們不難理解反對者的質疑與顧慮。

檔案資料中并沒有顯示這場爭論是如何平息的。顯然，反對者的意見并沒有動搖國家修建“引黃濟衛”工程的決心。那么，站在決策者的角度，“引黃濟衛”工程上馬的原因是什么？它為何會成為新中國在黃河下游興利的首選？

三、勢在必行：“四重原因”影響下的引黃工程

新中國成立之初的這場引黃爭論，實際上是關于是否開發黃河下游水資源的爭論。黃河豐富的水土資源和下游得天獨厚的地理條件，決定了華北平原發展引黃灌溉的無限潛力：第一，黃河是我國第二大河，水土資源十分豐富;第二，黃河的水質屬于淡水，完全合乎灌溉要求;第三，黃河下游是一條懸河，從引黃灌溉的角度看，有充分的水頭可用以引水和沉沙;第四，黃河過京廣鐵路后，兩岸是廣大的平原。河北地形由西南向東北傾斜，地面坡降三千分之一至五千分之一，正好用來發展自流灌溉。所以說，令雙方僵持不下的并非關于黃河水資源價值的爭議，而是下游引黃的時機問題。換句話說，為什么興建“引黃濟衛”工程“非現在不可”？是什么原因促使1949年的新中國邁出這一步呢？

（一）工程之便：較為完備的前期基礎

前文提到，“引黃濟衛”工程在中共決定興建之前已有雛形。1943年，日軍控制下的偽華北政務委員會建設總署水利局擬定了《黃河應急取水工事計劃》，計劃“在平漢鐵路黃河鐵橋上游北岸建閘，引黃河水，穿過平漢鐵路和黃河大堤，沿著鐵路東側向北，到新鄉縣城東，流到衛河”。其目的：一是補給天津附近已有水田所缺少的水量;二是增加新鄉和天津間的航運;三是發展新鄉一帶的灌溉。翻閱國民政府黃河水利工程總局與河南修防處聯合偵察班“關于日寇引黃入衛情況的來往文書”，可以發現當時修建該工程的一些歷史細節。實際上“敵偽引黃入衛計劃，最初系華北敵酋崗村作主動。意在減低黃河水位便利渡攻”，田文炳就任偽河南省省長后，考慮到“泛東各縣屢多黃災，一面為迎合敵方心理，一面為家鄉謀利益（田系新鄉人）”，所以積極推進此事。該工程實際由偽華北政務委員會黃河應急取水委員會新鄉辦事處負責，主任委員為日本人大中正明，總監為武陟人張啟卿。除了灌溉一利，乃為懷柔之策外，掠奪華北物資加強軍事供應，“便利軍事行動由天津運用汽艇直達黃河鐵橋”，“造成豫北之泛濫，以增加我（筆者注：國民黨方面）將來在總反攻上之困難”或成為該工程帶來的最大軍事威脅。工程自1943年動工到抗日戰爭結束，并未全部建成。

1949年11月，黃委會派耿鴻樞、周相倫、孟惠煃三人協同平原省水利局吳宏文對工程進行勘察。11月8—11日，四人對引水渠首、總干渠道、已建成建筑物、東西兩灌區實際情況進行了排查，重新確認了它們的位置和狀況。經勘察，殘存工程的大致情況是：渠首進水閘“閘塘已經挖開做凸字形，長和寬都有30公尺（1公尺=1米，下同）左右，現在還存有水，水深沒有探測，估計最深的地方有2.5公尺，塘邊的土坡已經有一部分坍塌，混凝土閘基工程還沒有施工，閘口河邊已露出淺灘”;總干渠渠道“現在渠道大致完整，只是渠岸有些坍塌之處，渠底落淤將來恢復土渠還不甚費工”;已成建筑物有一個渠閘和四個跌水，“現在全閘還完整，能夠使用”，一、二號跌水毀壞嚴重，三、四號跌水都很完整;至于東西灌區，西灌區“除了極少數的土地不能灌溉外，大部分都能夠澆灌”，東灌區“主要是排水不利，但大部分的土地還很好，都適宜于灌溉”。

由此可見，該工程具有較好的前期基礎，主渠道和部分重要建筑仍可繼續使用，這樣一來既減輕了再次興建的施工壓力，又節省了投資費用、減少了財政負擔。如此便可理解，黃委會在《治理黃河初步意見》中所提“況且有一部分工程已經做成，如不趕快做，再過幾年，那么已經有的工程將要慢慢毀壞了，所以舉辦這個工程是迫切的”之深意。

另外，日軍和國民政府遺留下的大量工程資料，比如《黃河應急取水工事計劃》《引黃入衛工程計劃書》及《引黃入衛卷宗》（兩卷），它們都是非常重要的工程設計資料。雖然這些資料“全部沒有實測地形，對工程布置也不免有不合適之處，最主要的引水和沉沙問題，都沒有完好的解決”，但不可否認，這些資料的存在對工程的接續建造具有重要的參考價值。

如果說，抓緊時間利用前期工程體現了工程上馬的緊迫性，推動了“引黃濟衛”工程的興建被提上日程;那么，利用已建成建筑物之便利，則減少了國家的財政壓力，加深了決策層對這項工程的青睞程度。不過，“引黃濟衛”工程上馬的根本原因，是涉及工程安全與效用的關鍵技術問題的妥善解決。

（二）方案之優：疑難問題的妥善解決

耿鴻樞等人擬就的《勘察引黃灌田及濟衛工程報告》的結論是：“引黃灌田及濟衛工程是合乎經濟發展的要求，在工程技術上雖然還存在著許多困難，但是能克服的，所以這個工程有繼續完成的必要?！逼皆≌渤滞瑯拥膽B度，“并且希望從速施工及早完成”。這一結論增加了黃委會對“引黃濟衛”的信心。

其實，工程最大的挑戰，或者說反對者最為擔憂的，是面對黃河下游嚴峻的防洪形勢，如何確保工程的安全與正常運行。也就是說，修建“引黃濟衛”工程的前提是，必須妥善處理好引水和泥沙問題。

“引黃濟衛”工程是無壩自流引水。黃河下游河床寬闊，修建攔河壩很不經濟，同時牽連問題過多，非短時間所能解決，所以只能就河岸自然引水，但又苦于岸槽不定，無法控制。引黃工程在選擇引水口時，針對上述情形，采取三個原則：第一要河岸固定;第二要經?？苛?，尤其低水時期靠溜;第三要含沙量小。鑒于此，1950年3月，引黃工程處派成連璧、徐福齡、邱文潛、馬允吉、張鑫五人組成調查組再次對原有渠首閘進行勘察?？辈煅芯亢笳{查組認為，“日寇所選渠首位置，在目前是背溜，詢悉以往小水時亦很少靠河，如將來新京漢鐵橋落成，按其計劃，鐵橋北端橋臺系向南進200公尺，成一丁壩形式，對于遠東渠首附近更增加落淤機會，會失去引水的作用，因此這個地點，按目前及將來形勢均不合適”。為找到合適的建閘位置，調查組實地勘察了渠首一帶的河勢，又走訪了姚旗營、御壩、秦廠等沿閘各村的多位老人和水手，更加詳細地了解清末、民國時期引水閘附近的黃河河勢，為規劃渠首閘位置搜集資料。結合所掌握的信息和資料，調查組認為，黃河河道在鐵橋以上雖有南北兩股，但北股經常過溜，南股時大時小，有時斷流。即使將來在水流量小的情況下，主溜還是走北股的可能性大。據此，最終選擇了兩處修閘位置作為備選對象。

1950年7月，經水利部部長傅作義、副部長張含英，清華大學教授張光斗，水利部顧問蘇聯專家布可夫·沃洛寧現場勘定，選定了在京漢鐵路黃河鐵橋上游北岸，秦廠大壩以上約400公尺處建閘引水。因為這一帶過去為保護鐵橋安全曾經拋護了大批片石，河岸相對固定，又由于南岸邙山嶺的挾持，自洛河口以下，黃河河勢無懸殊的變化，水流經?？勘卑?，小水季節偶有嫩灘出現惟水勢稍漲即被沖去，更保證了引水的可靠性;而且這一帶河槽比較平順，沒有顯著的差別，因此含沙量較小。也就是說，中蘇水利專家最終選定的渠首閘址位置能夠滿足安全引水的要求。

至于泥沙問題，設計者決定利用沉沙池進行處理。引黃輸水，在灌溉上講，利用泥水灌溉，有肥田作用，要爭取放泥沙，但是必須顧及不使其淤塞渠道和衛河河道。黃河泥沙問題是世界性難題，就當時的實際情況和技術水平而言，如果利用渠道沖刷，因為水面坡度不夠，不能應用，只有選擇適宜地點沉沙。因原有張菜園沉沙區容積僅1372500公方（1公方=1立方米，下同），容積太小，設計者決定在黃河套堤以外，東北方向沙丘與低洼地帶新建一處沉沙區，名為王璐口樓沉沙區，“其利用面積為55平方公里，容積達163682000公方，是張菜園沉沙區容積的120倍”。放水之初，先用張菜園沉沙區，淤滿后再利用王璐口樓沉沙區，“沉沙之數，暫按衛河可容含沙量百分之二的泥水計算，則全泥沙渠可維持三十年以上，彼待中上游蓄洪問題解決泥沙能夠控制，可保無虞”。在設計者看來，以當時的技術水平，利用沉沙區處理泥沙的辦法是穩妥、有效的。

筆者以渠首閘選址和泥沙處理為例，是想說明在中央人民政府正式批準工程上馬之前，困擾工程安全和效用的技術問題已經找到了解決方案。

翻閱檔案，筆者發現了一份信件，內容是王化云給一位水利工作者的答復，這位名為宋賦梅的來信者提出了他對修建“引黃濟衛”工程的疑慮與擔憂。關于引水地點和引水量，他認為，“今所擇走引水地點在鐵橋上游，若一旦發洪不能制止則橋北鐵路必受威挾此一層不可不慮。（且）衛河在春冬之際水小黃河在春冬之季亦水小，是否能發大效，尚在不可必之例”。他還擔心引黃會引發周邊省份水災，“民國四十年（1951年）來河北一帶年年受有水災大小不一，曾記有淹沒全省九十余縣之一年而洪水發生之時期多在夏秋之季，不引黃濟衛現時河北平原兩省除太行山鄰近縣份以外，多半受害，若在濟之以黃，吾恐運河以東地區將年年受災，即運河以西縣份亦恐難免”。而且，宋賦梅認為“衛河聯絡河北平原兩省之交通不專賴引黃即可辦到”。

傅作義指示黃委會給予答復。王化云的回復是：對于渠首閘位置，“若上下游河道無特殊變化，則所選定之處大致符合要求”，為防止引水口被沖破奪溜改道，工程“除了渠首設閘一道以外，并在張菜園設第二道閘，這兩道閘均為堤壩相連，洪水不能浸入。在大水期間，并不放水，這樣堤壩和閘門被沖毀的可能性很小。萬一首閘沖毀，則將二閘關閉，亦可防止”。關于引水問題，“黃、衛河的枯水期，雖都在冬春之際，但黃河枯水流量較衛河為大，故引用二十秒立方公尺的水，是不成問題的，而這個水量就足以解決衛河航道上的困難，以達內外交流發展經濟的目的”。至于宋賦梅所擔憂的水災問題，王化云認為“現在平、魯沿衛各縣之常被水災，就部作調查所及，多由于排水不良所致，倘排水問題解決，大部分水災亦可免除。此與引黃濟衛關系不大，因雨季及大水時期，引黃閘門即須關閉，平時衛河如不需水，亦可用閘門調節水量，不使黃水流入衛河”。

王化云對宋賦梅的疑慮一一答復，他的回答表明了中央政府對工程設計方案的高度自信。在決策層看來，修建“引黃濟衛”工程所采用的技術手段和設計方案足以滿足工程安全運行之需，這是“引黃濟衛”工程得以上馬的關鍵。

（三）經濟之利：亟待增加的糧棉產量

從糧食產量上看，1949年的產量低于全面抗戰前水平，1931—1936年，平均年產約2844.6億斤原糧，1949年產量為2254.768億斤，較戰前降低21%;且存在缺糧現象，根據1949年糧食總產量，每人平均僅475斤原糧（戰前每人平均約600斤）。如除去牲畜飼料、榨油、種子、釀酒及東北必須出口的20億斤大豆外，則軍政民合計平均每人一年食用僅合425斤原糧。 從工業原料供應量來看，國內棉花供給不足，嚴重依賴進口。棉花作為重要的經濟作物，不僅是棉紡織業的原料，還是軍需品、化學品等國防工業品的重要原料。新中國成立時，“全國棉產量為908萬市擔，只有一九三六年棉產量的53.4%”，無法滿足紡織廠正常開工和市場需要。西方資本主義國家的經濟封鎖，使原本緊張的棉花供應雪上加霜。1949年發生在紡織工業中心上海的“糧棉之戰”，又使中共深刻地認識到棉花、紗錠供需與穩定物價的利害關系。糧棉短缺成為新中國亟須解決的經濟問題。1950年，中央確立的農業生產中心即是增加糧食和棉花產量。

在耕地面積少、淡水資源緊張的條件下，為使有限的耕地產出更多的糧食，全方位地引水灌田本就是農耕國家穩定農業的得意之法。況且在當時的情況下，引黃灌溉之于糧食和棉花增產的助益，完全符合新中國恢復經濟、發展生產的要求。

具體來說，引黃可以為黃河下游干旱地區提供灌溉水源，提高農作物產量。在新鄉一帶的農田，只是給水排水不好，一般的地缺水，低洼地積水，有很多地方起堿，影響農業生產很大。引黃工程就是從灌溉排水解決缺水和積水的問題，結合部分放淤洗堿，改良土壤增加農產。據黃委會估計：“若以灌田40萬畝計算，每年可以增收小麥1440萬市斤，雜糧992萬市斤，兩年的收獲便可以抵足全部工程費用?！备鼮橹匾氖?，引黃灌區是重要棉產區，“新鄉、獲嘉等縣為平原大宗產棉地，但因缺少水利，先旱后澇，旱澇不均，嚴重影響棉花產量”。引黃河水灌溉，可以提高棉花灌溉面積和單位產量。

進一步說，“引黃濟衛”工程是一項兼具“灌溉”與“濟衛”雙重作用的水利工程。之所以如此，也是因為這樣“對于發展人民經濟是最有利的”。就“濟衛”來說，引黃河水補給衛河水量，保障衛河航運通暢，是促進城鄉物資交流、繁榮經濟的重要手段。衛運河自古以來是華北地區一條重要航道，一直為繁榮商貿往來發揮了巨大作用。新中國成立時衛河亦是聯通周邊省市物資交流的重要航道，“新鄉是衛河發源點，又是京漢鐵路線的中段，交通方便，從火車運來焦作峰峰之煤炭運輸到我?。üP者注：平原?。┲畺|部必須通過河運，運到濮陽聊城專區全部供給農民燃料，我省出產最為豐富，小麥油料，通過河系運到新鄉一部與天津大部”，可見衛河航運的重要作用。不過，衛河流域降水量分布極不均勻，水量嚴重不足一直是限制衛河航運發展的癥結。每年四五月間枯水季節，一般較大的船只，航行很困難，在冬凍時期每年約在十二月中至二月中（無法行船），計兩個月，每年船只（航行）只能維持十個月?！耙S濟衛”工程建成后，除冰凍時期以外，天津至新鄉之間全年可以航行200噸汽船和150噸的木船，這樣就縮短了運期，減低了運費，上下游之間的物資交流更加便利。擴而展之，新鄉所處豫北地區系一工業產區，“出產煤、鐵、紡織、竹貨等，有近代化的工廠礦山;其余全境為大平原，出產糧食、棉花、花生、草帽辮等，物產豐富”，所以，新鄉往天津運的以煤、棉花為大宗;天津是重要的港口城市、工業城市，運往新鄉貨物的以鹽、火柴、雜貨為大宗。衛河航運暢通加速了新鄉與天津之間的貨物往來，發揮了兩地的物資優勢，不可謂不是一項互通有無、繁榮經濟的興利之舉。

“引黃濟衛”工程的經濟效益符合當時新中國發展經濟的迫切要求，這是推動工程上馬的經濟

原因。

（四）政治之需：鞏固新政權合法性的需要

“過去只相信黨和政府能消減蔣賊地主、壞蛋，改變二流子，不相信能把黃河這個大壞蛋也改變給老百姓辦事，共產黨真偉大”;“過去反動的國民黨一出城就是搶糧、抓兵。民國二十二年（1933年）俺村五六十戶沒有不逃荒的，現在社會大不一樣，這樣一挖河永遠再不怕旱啦。我幾輩都沒見過這樣的事，現在看見了”;“幾輩子辦不到的事情，在毛主席領導下就辦到了”?！耙S濟衛”工程放水灌田后，曾經飽受黃河水災蹂躪的農民表達了對共產黨的感激之情，樸實直白的話語表達了農民對新中國的肯定與認同。

從官方宣傳語系中，我們亦可感受到中共賦予“引黃濟衛”工程的政治意涵：“黃河百害，唯富一套”是幾千年來歷史上牢不可破的定論，當共產黨領導革命取得了全國勝利后兩年多時間內，就打破了定論，控制了黃河，使黃河水為生產服務，為人民服務，這證明新民主主義制度的優越性，證明科學、技術與先進政治結合起來的無窮力量，證明共產黨領導下的工人、農民及一切勞動人民戰勝自然、創造幸福的偉大力量和偉大智慧。

由此可見，“引黃濟衛”工程對凝聚民心、證明中共執政合法性產生了積極的影響。以此反觀“引黃濟衛”工程，站在執政者的角度考量重大水利工程的興建，中共的決定包含了民生關懷以外的政治訴求。

縱觀中國幾千年的歷史，歷代王朝的統治者，從來不把“治水”當作單純的技術問題，而是作為重大的政治問題來對待。從古至今，不同歷史時期的統治者通過加強河道管理，興建人工水渠，創建穩定的農業基礎，以維護政治權威，增強統治合法性的政治籌謀，已經成為兼具治統與道統雙重意涵的治國之術?！吧浦螄弑叵戎嗡钡臇|方智慧沿襲千年，1949年的執政者依舊奉為圭臬。

新中國成立之初，人民政府能否站穩腳跟，中國共產黨是否有足夠的能力管理好國家，這些疑問存在于相當一部分民眾心中。面對民眾的懷疑與不安，初掌全國政權的中共必須迅速展現其優秀的執政能力，增加國民對新政權的信心。經濟上，“銀圓之戰”“糧棉之戰”迅速穩定了金融市場;軍事上，人民解放軍以雷霆萬鈞之勢橫掃華南、西南地區，并在新解放區剿匪百萬;外交上，廢除不平等條約維護了國家獨立與主權。中國共產黨用實際行動證明了其卓越的施政才能，捍衛了其無可爭議的政權合法性。

然而，中共仍然需要開發更多的資源維護其合法性，以支持接下來即將展開的大規模國內建設。合法性意味著社會大眾對現存政權的認同與服從，它是任何一個政權存續的基礎。合法性的獲取手段，除了修正舊政府的弊政、展現新政權良好的政績以及良性運作的組織結構和一段時間的穩定外，有效利用國家象征符號也是執政者從民眾心理、情感層面收獲認同的重要方法。黃河成為中共的不二選擇。黃河是“中華民族的搖籃”，也是“民族之憂患”。黃河在中國人文化記憶中的分量是無可比擬的。它已經演化為一種象征符號，再也沒有其他任何形象能比黃河更加直接地喚醒中國人的民族情感，也沒有比馴服黃河更能有效地增進普羅大眾對現存政權的認同與服從。為此，中共開始著手建構屬于新中國的治黃奇跡——征服黃河，“引黃濟衛”即是其邁出的第一步。也就是說，中共利用在黃河興利之機強化其政治合法性并進一步提升其政治形象之深意，是“引黃濟衛”工程上馬的政治原因。

由此觀之，具有較為完備的前期基礎，已經解決了關鍵技術難題的“引黃濟衛”工程，在新政權亟需恢復與發展生產，鞏固合法性的經濟與政治訴求下，其興建是符合時宜且是勢在必行的。這也就解釋了新中國成立伊始中共選擇“引黃濟衛”工程作為黃河下游興利首舉的原因。

四、余論

自北宋在黃河下游淤灌始，到國民政府在黃河下游修建虹吸工程，再到侵華日軍實施“黃河應急取水計劃”，基于華北平原人口高密度分布、重要糧棉產區、軍事戰略要地的獨特地位，統治者在黃河下游興利的探索與嘗試歷經千年，不曾放棄。1949年，全國行將解放之際，本著“變害河為利河”的治黃目的和“防災和興利并重，上中下三游統籌，本流和支流兼顧”的治黃方針，中共領導下的黃河水利委員會接過“引黃興利”的接力棒，提議修建“引黃濟衛”工程。

不得不承認，工程較完備的前期基礎和可觀的經濟效益，對于亟須恢復經濟、發展生產的新中國來說極具吸引力。董必武的回復、平原省的態度直接表明了中共政治精英對待工程建設“以經濟發展為先”的選擇傾向。不過，單純以經濟原因解釋“引黃濟衛”工程的上馬是狹隘且淺顯的。往深層次說，在黃河下游興利是中共調動一切可利用資源重建新中國財富和國力的途徑之一，興建“引黃濟衛”工程即是其中重要的一步。黃河水資源對于缺水嚴重的糧食產區華北平原來說，是一筆潛力巨大的財富。

值得注意的是，雖然工程遭受了許多爭議，對于工程上馬與否“一錘定音”的還是中央人民政府。這是因為，水資源是歸國家所有的，這意味著一切與水資源分配和利用相關的事務，均由代表國家的中央人民政府決定。新中國成立后中國水資源的所有權明確為國家所有。1949年11月，傅作義代表水利部在各解放區水利聯席會議上已指出：“所有河流湖泊均為國家資源，為人民公有，應由水利部及各級水利行政機關統一管理。不論人民團體或政府機構舉辦任何水利事業，均須先行向水利機關申請取得水權——水之使用權和受益權?！边@是國家利用政治權力開發、規劃、管理水資源的基礎?！耙S濟衛”工程的興建正是國家享有水資源所有權、行使開發權的表現。也就是說，國家對水資源的所有權決定了國家對修建水利工程的最終決策權。

[作者系法學博士，新鄉醫學院馬克思主義學院助教]