探討新形勢下土地儲備融資的政策改革和開發模式創新

韓冰

摘 要：隨著國家房地產市場蓬勃發展以及相關政策陸續出臺，土地儲備融資問題日益凸顯。為了解決這一難題，國家通過宏觀調控及政策轉變等方式對土地儲備融資行為進行了進一步規范和調整。但土地儲備融資問題依然在短時間內難以解決，進而對土地儲備工作帶來了極大影響和嚴重阻礙。本文就針對現在土地儲備融資問題進行了簡要分析，并就當前形勢下融資模式進行了闡述。

關鍵詞：土地儲備;土地融資;國有土地

一、 土地儲備資金和土地儲備融資的基本內容

2016年，根據財政部、中國人民銀行、原國土資源部和銀監會等四部委共同發布了《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜【2016】4號），文件作出“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款?！钡囊幎?。另外，規定了“土地儲備資金的來源，主要包括：一土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用由財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排。二是土地儲存的資金主要來源于國有土地收益基金，由財政部門安排。三是發行地方政府債券籌集的土地儲備資金。四是用于土地儲備的其他資金，但使用前必須經過財政部門的許可批準。五是由以上幾點中的資金所產生的利息收入?！彪S后國土資源部和財政部又共同印發了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預【2017】62號，以下簡稱“62號文”），推廣以地方政府專項債券代替原先土地儲備抵押貸款的融資模式。通過上述文件，我們不難分析，土地儲備資金的來源主要有兩個：一個是從土地出讓收入中的內生資金，一個是土地儲備專項債券的外向資金。

土地儲備制度各個環節的制定和實施都需要強有力的資金作為其正常運作的保障，因為土地儲存制度的正常運行必須建立在有足夠資金的基礎之上。2016年前，各地通過土地儲備機構抵押融資方式舉借貸款用于土地收儲。2017年后，各地根據62號文件的要求，通過省級財政部門發行土地儲備專項債券籌集資金。但2019年底，國家對土地儲備融資進行了政策調整，暫停發行土地儲備專項債券，致使各地不得不通過一些其他方式進行土地儲備融資。如“變相的”政府購買服務，項目股權合作融資模式等。這些模式雖然能解決部分資金短缺的問題，但在根本上還存在很多不規范的地方，需要進一步厘清。

二、原有土地儲備融資的開發模式及其存在的問題

（一）政府主導模式

各級政府通過各地的土地儲備機構進行土地的一級開發整理，將“生地”變成“熟地”。土地開發整理的資金由各地土地儲備機構通過土地儲備抵押方式解決，待土地通過公開招拍掛的方式出讓變現后，從財政部門的土地出讓收入中安排資金償還前期的貸款。

此模式是最為正規的土地儲備開發整理模式。但這種模式也存在一定的問題，那就是土地開發整理的資金全部由土地儲備機構貸款解決（土地儲備貸款規模納入各地財政部門融資規?？刂瓶▋龋?，給地方財政帶來了很大的資金壓力和還款風險。若土地不能按計劃完成出讓，會對下一步的工作產生一連串的不良反應。同時，土地儲備機構在項目拆遷等環節往往缺乏必要的手段和經驗，拆遷進度較慢，土地出讓的時序有時難以控制。

（二）市場化運作模式

該模式是政府部門通過公開招標或授權的方式將土地的一級開發整理工作交由房地產開發企業或政府的投融資平臺公司。開發商或平臺公司對項目土地進行熟化，代為支付各類土地補償、安置補助等拆遷費用，通過“三通一平”、“七通一平”等方式使土地達到供地條件后，交由政府部門，面向市場公開出讓。

在此模式下，開發商或平臺公司往往希望通過二級市場拿地，平衡一級市場的前期投入，同時獲得較高的二級市場開發收益。政府為保證企業前期投入的成本回收，在土地招拍掛時，設定部分條件，便于企業低價拿地。若開發企業不能如愿拿地，也可通過土地出讓收入的返還，平衡前期投入一級市場的開發成本及獲得一定的投資收益。但該模式雖然減輕了政府的前期資金壓力，但不利于各地政府調控和穩定地價，同時也滋生了地方政府的腐敗。

（三）政府主導的市場化運作模式

此模式一般為政府部門通過招標或授權第三方平臺企業來對土地資源進行一級開發整理開發，并由政府出資來保障土地資源的開發運作，開發整理企業在土地出讓后，按一定比例享受一定的收益分成（通常情況下是土地開發總成本的2%-5%左右）。

政府主導型的市場化開發模式與政府主導模式相似，也存在一些問題待以解決。第一政府負擔重，融資壓力大。因開發整理資金由政府出資，因此各地政府部門都背負了巨大的債務壓力和還款責任，且政府部門的融資受到各種條件限制，不可能大規模的實施。各地用于土地開發整理的資金也很有限，全部項目如都通過政府出資方式，勢必對各地政府資金產生極大的壓力。第二成本審核認定難。財政部門和自然資源部門對成本的審核往往不能形成統一的意見，同時土地開發整理成本審核認定也變相增加了政府部門的工作量和審核成本。開發企業和政府有時還會因成本審核的認定產生糾紛，所造成的這一現象還需要根據實際問題進行改良。

（四）政府與市場合作模式

在該模式中，政府通過對開發企業自身資金、技術、管理等多個方面的綜合實力的評價，依照項目的具體情況，通過授權或其他方式選取合適的土地開發企業，與其共同合作出資進行土地開發整理，共同對項目土地一級開發進行運作。土地整理完成后實施招拍掛出讓。

政府與市場合作模式在最大程度上促進了地方政府和土地開發公司之間的合作，同時賦予了土地資源開發團隊更高的專業性和能動性，通過兩者的優勢互補來加強團隊的協作能力優勢互補，從而進一步提升政府在土地一級開發整理效能。同時減輕政府資金壓力，是一種非常符合現實融資要求的開發模式。

三、新形勢下的土地儲備融資開發模式

（一）土地儲備專項債券模式

2017年5月財政部和國土資源部頒發了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，地方政府土地儲備專項債券融資的"前門"也被正式開啟，而這種地方政府土地儲備在一定程度上占用了地方政府專項債額度，并且在原有專項債券上進行了創新。這種新型專項地方債主要特點是其土地儲備的發行由地方政府負責，且地方政府專項債券是以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的。但是，土地儲備項目的發行土地儲備專項債券需要建立在有穩定預期償還資金之上的，其對應的政府性基金收入需要切實保障償還債券的本金和利息，從而進一步促進項目收益和融資之間的平衡。但2019年底，根據國務院有關會議要求，暫停發行土地儲備專項債券，給各地土地儲備工作帶來了一定困難。但同時也為各地探索新的融資模式帶來了機遇。

（二）土地儲備社會資本參與模式

土地儲備社會資本參與模式主要是當地政府采用公開招標或授權等多種方式，使社會中具有一定資質和實力的企業參與土地儲備機構，并與其共同實施土地一級開發。在成立項目公司后，由項目公司具體負責對土地資源的開發和整理，其出讓必須在土地熟化后實行，給項目公司所支付的資金主要是土地儲備機構從財政部門返還在土地一級開發前期的資金成本，且項目公司按照約定償還前期社會資本的投資，投資人收到全部投資成本和投資收益之后退出，不再分享土地出讓后的增值收益。

（三）一、二級市場聯動模式

各地方政府通過地方規章出臺有關土地開發整理的實施文件（如：各地的城市更新政策）。對土地開發整理工作進行政策明確，房地產開發企業或地方平臺公司通過合法渠道取得土地的一、二級市場聯動開發的權利。金融機構根據各地方出臺的相關政策給與開發企業或平臺公司相應的貸款用于土地的一級開發整理，土地整理完成后實施出讓，出讓主體依然是前期的開發整理單位，整理單位通過二級市場的房地產銷售收入等用于貸款的償還。

四、結語

隨著我國城市化建設進程的不斷推進加快，土地儲備的問題也日益受到了越來越多人的高度關注。而目前我國的城市土地儲備管理制度在有效推動當代我國的大型城市規劃與建設發展，優化城市土地利用資源配置，提高城市土地利用效益與資源利用率等方面更是起著極為核心的導向作用。隨著新時代的發展進步，還需要國家政府和各個部門深入研究國有土地儲備中可能存在的一些問題，并及時提出具有針對性的解決政策措施，拓寬土地儲備融資及土地開發整理模式的服務渠道，防范土地融資中的風險，實現我們對國土資源的有效利用和管理。

土地儲備制度為實現政府宏觀調控而發揮著極為核心的關鍵作用。土地儲存制度不僅要保證土地資源在后期開發的時的土地市場運行規范、建設用地保障能力規范、土地節約集約利用規范以及保障房用地供應的作用，還需要參考“項目運作交給市場，強化行業管理、公共服務職能”的開發思想，積極鼓勵社會中的部分企業參與到土地儲備開發項目中，共同探索土地儲備開發融資的新模式。

對于目前我國土地儲備管理機構而言，改變過去簡單、且過于粗放的融資管理模式，優化融資資源結構，避免債務風險等將是未來一個時期重要的工作任務，同時也是保持土地儲備工作長期平穩健康發展的必然要求。各地土地儲備機構要通過引入這種新的融資管理方式，探索新的土地開發整理模式，不僅可以有效拓寬融資業務渠道，增加資金來源的豐富多樣性，還可以有效率地降低政府債務管理風險，減少地方土地儲備收儲管理過程及其中的各種利益沖突，促進經濟平穩健康發展，完善地方政府專項債務管理，遏制違法違規變相舉債行為，深化財政與金融互動，更好地服務于土地儲備及相關的領域的發展。

參考文獻：

[1]于永澤. 城市土地儲備制度對房地產市場的影響分析[J].商業文化，2021（04）：34-35.

[2]朱萬明. 土地儲備的發展、實踐以及新時代背景下的思考[J]. 上海國土資源，2021，42（01）：79-83.

[3]李晶.土地儲備工作中存在的問題及對策[J].住宅與房地產，2021（09）：245-246.

[4]湛栩鶠.土地儲備融資法律制度的完善[D].廣西大學，2019.

[5]鞏力銳.T市土地儲備問題研究[D].華北電力大學（北京），2019.

[6]張仕棟.我國綠色土地儲備制度研究[D].鄭州大學，2019.

[7]柳培鑫.儲備土地的范圍與取得方式[J].中國地名，2019（07）：37.

[8]竹齊天.我國土地儲備中的權益分配問題研究[D].中南財經政法大學，2019.

[9]陳其昌.關于土地儲備制度對房地產市場的調控問題研究[J]. 經濟管理文摘，2019（17）：74-75.

[10]董濤.城市土地儲備制度、模式、問題和對策[J].今日財富（中國知識產權），2020（08）：157-158.

[11]王振坡，劉璐，牛家威. 我國城市土地儲備制度的演進邏輯與變革方向[J].中國房地產，2020（06）：35-41.

[12]陳其昌.現行土地儲備制度的城市房地產開發用地供給管理措施探討[J].商業觀察，2020（01）：174.