構建基層社會治理新格局的幾個著力點

〔摘要〕黨的十九屆四中全會提出，要構建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。構建基層社會治理新格局要在以下幾個方面持續發力：一是必須統籌處理好政府、市場和社會的關系，堅持以政府為主導、以市場為指導、以社會為引導，形成多元主體協同治理的合力；二是必須不斷提升基層社會治理水平，堅持以黨建為引領、以人民為主體、以市域社會治理為抓手、以科技為支撐，打通基層社會治理的“最后一公里”；三是必須堅持“三治融合”，以自治為目標、以法治為保障、以德治為補充，創新基層社會治理手段，從源頭上化解基層社會矛盾。只有在以上三個方面齊發力，才能推動形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

〔關鍵詞〕基層社會治理；市域社會治理；三治融合

〔中圖分類號〕D621〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）04-0031-04

〔基金項目〕湖南省社會科學成果評審委員會課題“市域社會治理中的風險防控機制研究”（XSP21YBZ164），主持人蔣葉莎。

隨著社會結構和社會生活的變化，我國基層社會治理的體制機制也在不斷改變和創新，基層社會治理水平顯著提升。但同時必須看到，我國基層社會治理中依然存在治理模式同質化、基層治理碎片化、基層工作壓力大、民眾的主體作用發揮不充分等復雜矛盾和風險挑戰，治理任務還相當繁重。黨的十九屆四中全會提出，要構建基層社會治理新格局，并完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。這為基層社會治理指明了方向、提供了根本遵循。要將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層，把基層的事情在基層辦好，有效推進基層社會治理現代化，就必須構建起制度化的基層社會治理新格局，真正實現從社會管理到社會治理、從硬治理向韌性治理的轉變。

一、構建基層社會治理新格局，必須統籌處理好政府、市場和社會的關系

國家治理體系和治理能力現代化不斷推進，社會發展的新常態和人民對生活的新期待向基層社會治理提出了新要求，其實質就是必須加快促進政府職能轉變，進一步調整政府、市場和社會在社會治理中的職責分工，構建政府主導、市場指導、社會引導的系統治理機制，形成政府、市場與社會的良性互動關系，提升基層社會的治理能力、治理合力和治理效力。

（一）創新政府治理方式，發揮政府的主導作用

黨的十八屆三中全會提出，社會治理要發揮政府主導作用，必須加強政府在基層社會治理中的總攬全局、協調各方的能力。目前，政府角色正處于從統治到管理再到治理轉型的過程中，這是一個傳統與現代、感性與理性、人治與法治、官治與自治互相碰撞、互相作用并有機融合的過程。目前，在政府、市場和社會的三維立體框架下，大包大攬的“全能型政府”依舊存在，社會治理中的“缺位”“錯位”“越位”現象屢見不鮮。因此，必須加快政府職能轉變，引導市場和社會去做他們需要做的事，幫助他們完成僅憑自身能力無法完成的事，而對于市場和社會能夠自己完成且完成得很好的事，政府不應干涉。隨著政府角色與現代社會越來越適應，基層社會治理必將向社會化、法治化、智能化和專業化轉變。

（二）完善市場機制體制，發揮市場機制的決定性作用

在市場機制的建設上，要充分考慮不同社會階層的利益，在更大程度上維護弱勢群體的權益，從根本上消除不平等的資源分配，提供公平、普惠的制度安排，營造良性互動的基層社會治理新生態。在市場機制的運行上，要充分發揮多主體合作效用，通過勞動細分提升專業化水平，降低運作成本，同時促進多領域、跨部門協作，形成一種既合作又競爭的狀態，提升基層社會治理的有效性。在市場機制的保障上，要充分發揮法律效力，增加市場主體的違法成本，堅決抵制“劣幣驅良幣”現象，嚴防惡性競爭帶來的惡果，堅持有法必依、違法必究、執法必嚴，為基層社會治理的有效性和可持續性提供制度保障。

（三）激發社會力量活力，發揮社會力量的橋梁作用

構建基層社會治理新格局，必須以社會為引導，形成社會力量廣泛參與的大治理格局?，F代社會利益主體越來越多元，對基層社會治理提出了更高要求，僅僅依靠政府部門難以完全解決各種社會問題，只有在更大半徑內動員更多的社會成員和社會力量，才能從根本上維護好社會的和諧與穩定。引導社會力量參與基層社會治理，既要充分培育各市場主體、社會組織和社會成員參與治理的意愿，提升參與各項治理環節的能力，又要完善社會力量參與基層社會治理的機制體制，為行業自律、志愿服務等社會力量參與基層社會治理的活動提供切實可靠保障。要最大范圍地形成社會協同，引導公眾參與，減少治理成本，促進治理效能，夯實基層社會治理基礎。

二、構建基層社會治理新格局，必須不斷提升基層社會治理水平

基層社會治理的主要問題歸結起來就是治理的不平衡性和不充分性問題。要突破這一瓶頸，就必須建立健全機制體制，優化治理結構，整合不同主體的價值取向，構建黨建引領下社會多元主體有序參與的新形式，推動管理和服務力量向基層傾斜。同時，要重視人民的主體地位，完善責任共擔、利益共享機制，立足市域社會治理的優勢，以科技為支撐，不斷提升基層社會治理水平，從根本上實現由管理向治理的轉變。

（一）發揮黨建引領優勢，提升基層社會治理效能

基層社會治理是一項復雜的系統工程，只有堅持以黨建為引領，才能做到統籌謀劃，實施精準有效的服務和管理，也只有以黨建為引領，才能夠吸引更多的社會力量參與到治理中來。一方面，要通過優化組織設置、加強制度建設，提升黨在街道、鄉鎮、社區的調控能力，有效協調不同群體之間的利益訴求，緩解不同社會階層之間的矛盾沖突，真正做到上下一盤棋。同時，要將黨的方針政策有機融合到基層社會治理中去，為服務群眾、化解糾紛、減少沖突、促進和諧樹立堅強后盾，推動形成正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制。另一方面，要堅持基層黨組織當堡壘、黨員樹旗幟，充分發揮黨員在基層治理中的先鋒模范作用，通過干部帶動黨員、黨員帶動群眾，把黨建工作的制度優勢轉化為基層社會治理的效能。

（二）堅持以人民為中心，創新基層社會治理方式

堅持以人民為中心，就是依靠群眾力量，發揮群眾智慧，增強公眾參與基層社會治理的主動性與能動性，做到人人有責、人人盡責、人人享有，通過多元主體協同共治，讓治理成果惠及每一位社會成員。從人人有責的角度來看，必須進一步培育基層社會治理中的公共性。公共性是指民眾的重要關切不再局限于私人領域，而逐漸轉向范圍更廣的社會性事務。公共性的形成既離不開社會成員公共精神的培育，也離不開政府對基層的有序賦權。有了公共精神，才有參與意愿；有了賦權保障，才能使參與有效，從而保證公眾參與的可持續性。從人人盡責的角度來看，必須進一步落實民主協商制?，F階段我國基層社會治理中的公眾參與制度已經逐步確立，但是系統性支持不到位，資金鏈條、權力分配、人員保障等依舊不充分，影響民主協商的實效性。因此，還需不斷暢通群眾在基層公共事務中的自我管理、自我服務、自我教育和自我監督的渠道，加強規則設計的科學合理性。從人人享有的角度來看，必須進一步推進基本公共服務均等化?；鶎由鐣卫聿粌H要發揮人民群眾的主觀能動性，還要實現治理成果由人民群眾共享?；竟卜站然巧鐣秸x的體現，通過進一步推進基本公共服務的均等化，使優質的公共服務覆蓋更多人群，讓更多群眾能夠共享改革發展的成果。

（三）立足市域社會治理優勢，夯實基層社會治理基礎

黨的十九屆五中全會提出，加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化。市域社會治理已成為國家治理的重要組成部分，治理對象既包括城市社區又包括農村社區，是社會治理重心下移的重要一環。一方面，市域社會治理的資源優勢能夠處理更為復雜的社會問題。與傳統的縣域治理相比，市域社會治理組織、調動和整合資源的能力更強，涉及的治理群體更廣，治理手段更多樣，聚集了更多權力和資源。與省域社會治理相比，市域社會治理直面基層一線，需要綜合解決城市治理、農村治理、社區治理各類問題，治理對象更多樣、治理問題更典型、治理體系更微觀。另一方面，市域社會治理能夠處理好基層社會治理三大關系。在新的市域治理模式下，能夠充分處理好治理體系和治理能力協調、治理層級提升和治理重心下移，以及黨政統合和多元共治等三組關系。具體而言，就是以市的較強統籌能力建立縱向秩序貫通和橫向秩序擴展機制，向上對政府的社會治理目標負責，向下賦予不同治理層級以不同權力，充分發揮市級黨委政府的統籌謀劃作用，實現縣級重視法治、村級充分自治，不斷提升基層發現問題、解決問題的能力，形成權責對等、目標明確、上下協同的基層社會治理模式。

（四）強化科技支撐，提升基層社會治理現代化水平

科技是第一生產力，信息和通信技術的迅猛發展全方位改變了人類的生產和生活方式，其中以互聯網領域的技術變革最為顯著，新一代的數字技術不僅創造了新的市場和行業，改變了人們的生活方式，而且也深刻影響著政治形態。一方面，數字技術在實現治理的工具理性的同時，也潛移默化地推動了治理的價值理性。利用數字技術，政府可以降低管理成本，促進政務公開透明，同時優化辦事流程，提升民眾對政府的滿意度。另一方面，為了縮小數字鴻溝，政府打破過去各自為政的管理業態，建立起跨部門、跨領域的協同合作機制，形成了更為開放、透明、平等的治理理念。同時，數字技術賦能下的政府治理為民眾和其他社會力量提供扁平化、便捷化的政治接觸和政治參與方式，推動了治理主體的多元化，推動了社會治理體系和治理能力的現代化。

三、構建基層社會治理新格局，必須堅持“三治融合”

“三治融合”是我國基層社會治理的重要探索，在法律法規和政策制度無法下沉的治理空間，“三治融合”能夠賦予其他社會力量更多活力，體現了社會主義核心價值觀的不可或缺性，為實現基層社會自治提供了更全面的保障?！叭稳诤稀标P鍵在融。堅持“三治融合”就是自治、法治、德治三管齊下，充分發揮法治的保障作用和德治的教化作用，為實現自治提供完善的內外部機制。在三者之間的關系上，自治是法治、德治的目標，法治是自治、德治的保障，而德治是自治、法治的補充，德治和法治共同組成了基層社會自治的主要規范，自治和德治又離不開法治的強力保障。只有堅持“三治融合”，才能從根本上化解基層社會矛盾。因此，“三治融合”不是三者的簡單相加，而是在理順自治、法治、德治的相互關系的基礎上，發揮各自治理體系的特色，形成相互依賴、相互補充、有機融合的治理模式。

（一）以自治為目標，釋放基層社會治理活力

現代社會個人主義價值觀不斷擴大，舊的社會連接紐帶日益松散，如何構建新的社會團結機制，是當前社會實現自治的重要前提。中國特色的多元治理體制要處理好的核心問題是，如何在確保政府發揮主導作用的前提下，充分激發各種社會力量的治理活力，從而使基層社會治理具有更為廣泛的社會認同基礎。民主協商是實現自治的重要形式，通過開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，調動群眾在基層公共事務中的積極性。同時，基層社會治理以黨建為引領，并不意味著政府大包大攬，群眾性自治組織必須發揮基礎性作用，通過多種制度化的渠道和形式，以民主協商的模式將居民和村民吸納至公共事務的決策、執行和監督中來，促進基層治理的公開、透明和高效。在具體實踐中，以網格、村民小組、樓棟、院落屋場為單元，通過宣傳、教育、鼓勵、引導等形式，用群眾聽得懂、聽得進的方式溝通交流，突出群眾的“主人翁”和“主事人”角色，充分尊重群眾的主體地位。

（二）以法治為保障，加強基層社會治理硬規范

法治是基層社會治理的根本保障。離開法律法規，一方面，將導致治理主體和治理對象缺乏外部監督約束，自治成為“私治”，破壞了社會治理的本質，原本用于強化基層治理的工具，在無約束狀態下將演變成謀求個人利益的工具，甚至誘發新的社會矛盾；另一方面，行政決策和行政流程若沒有法律支撐，自治成為“盲治”，治理的合理性與合法性將遭到質疑?；饣鶎由鐣鼙仨殞崿F法治化，通過法治對治理中的各項行政活動和自治行為進行明確規范，形成治理規則，減少治理過程中的隨意性，有效控制治理風險。一個好的法治環境，能夠約束公權，增加市場活力，促進社會參與，保障社會治理的規范化、有序化和制度化。因此，在推動基層治理現代化過程中，只有以法治為基準，才能讓各主體在參與基層社會治理中能夠自覺履責、自我規范，減少借詞卸責、相互推諉現象，進一步提升治理效能。

（三）以德治為補充，提升基層社會治理軟實力

法治化既需要國家的“硬法”，也離不開以輿論、媒體、道德等以德治為體現的“軟法”自律機制?！败浄ā笔窃陂L期的社會沉淀中所形成的集體意志，雖然沒有法律的明文約定，但是已經成為一種社會共識和行為自覺。如果說法治構成的是最底線的行為約束，那么德治則是一種更高層次、更高標準的行為規范。在傳統的“硬法”下，法律的硬度固定，靈活性不足，這也決定了其治理適用的有限性和低標準性，而基層社會治理中的“軟法”能夠對“硬法”形成有效補充，通過內化于心的行為標準自覺規范行動。從治理的角度來看，德治不僅本身作為一種治理手段，能夠有效約束社會行為，而且還是一種治理評價標準，使法治的合理性和權威性得到承認。法治的有效性表面上是通過國家強力來維護，但從根本上看，則是因為其標準符合最基本的道德規范，這也是判斷“善治”與否的最重要因素。離開了德治這一基礎，法治無從談起。不過，由于不同的社會情境具有不同的道德標準，德治的規范性難以達成一致，且違背道德遭受的懲罰主要來自社會輿論，因此德治只能作為法治的前提和補充。

總之，構建基層社會治理新格局離不開全社會共同參與，在基層社會的治理中，我們既要發揮黨建引領的核心作用，也要進一步強調政府的治理責任；既要積極動員各種社會力量搭建多元治理主體結構，實現從單一治理主體向多元治理主體轉變，使社會成員具有更強的參與感、責任感和認同感，又要明確政府、市場和社會多元主體的職能定位和角色分工，使復雜的社會系統運行更加高效、順暢，最終形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

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責任編輯董軍