公共選擇導向糾偏：中國禁毒工作績效考評框架調整

張曉春

（廣西警察學院，廣西 南寧 530028）

一、問題提出

禁毒績效考評作為一項已經長期發揮作用的工作評價制度，已經成為管理部門用來評價下級禁毒工作情況的有效工具，并對把握我國禁毒工作要點和禁毒工作方向有重要的指導作用。但長期以來，在禁毒工作考評與被考評的過程中，有一個現象也必須引起關注：考評機構往往認為自己在考評指標的設置上已經盡量全面和客觀，而被考評單位往往對考評指標、考評過程、考評結果頗有怨言。禁毒工作績效考評指標設計是否科學是關系到國家和民族未來的大事，對于一項涉及全社會共同責任的工作，如何進行科學、客觀地評價，必須仔細斟酌，全面規劃。

此前學者對中國禁毒績效考評的研究比較少，且集中在禁毒工作的某一方面，如馮春、李佳欣研究如何提升禁毒社工的素質，認為可以通過科學的考核辦法和計算禁毒社工的薪酬實現①馮春，李佳欣.禁毒社工素質提升路徑探索［N］.中國禁毒報，2021-4-30（5）.；陳曉云也認為，績效是禁毒社工工作的指揮棒，對提升社工隊伍專業化建設有重要意義②陳曉云.禁毒隊伍社工專業化建設實證研究——以C市為例［J］.福建警察學院學報，2017（1）：8.，因此，績效考評是提高社工素質的路徑。其次，覃杰芳認為毛發初篩納入績效考評可以及時發現隱性吸毒人員，以此可以作為預防吸毒人員肇事肇禍的辦法③覃杰芳.“關愛+嚴管”預防吸毒人員肇事肇禍［N］.中國禁毒報，2020-12-15（7）.；鹿堯認為用設置績效考評的方式，能夠有力激勵公安機關禁毒部門不斷提升工作效率和工作效能④鹿堯.公安機關禁毒警隊業務績效基礎示標體系初探［J］.福建警察學院學報，2011（3）：26.。

知網搜索的論文除了上述列舉的期刊外，只有碩士學位論文對這個問題有一些研究、思考和成果，但是缺乏全面的論述。禁毒績效考評還存在許多值得探究的問題。比如為什么上下級之間對禁毒績效考評的指標體系會出現這么多的意見分歧？是指標結構設置不合理，還是評價內容不夠全面？評價過程不夠公正？評價方式存在問題？

對禁毒工作績效考評的研究不夠系統且缺乏理論指引，究其原因，應是禁毒工作考評體系涉及體系比較龐大，還包括毒品預防教育、吸毒人員管控、緝毒執法效能等共四個大方面，每個方面涉及的指標有二十余項，解讀指標體系是否科學可行，不僅需要對禁毒工作有全面了解和掌握，還需要對每項評估指標能解決什么問題進行深入思考才能予以評判。

本文從歷史角度進行梳理，以實證研究為主，并借助介于經濟學和政治學之間的新交叉的“公共選擇導向”理論，對中國禁毒工作的領導機構如何發揮績效考評作用進行研究，以期對禁毒績效考評設置、考評框架、考評方式并引導全國范圍內的禁毒工作有效、有序開展提出建議。

二、禁毒績效考評樣本選擇

（一）樣本層級

為探尋上述問題的解決思路，筆者從2013年到2019年先后對國家禁毒辦和公安部禁毒局（以下簡稱部局），桂、粵、滇、黔、青五?。▍^）禁毒總隊（含禁毒辦），以及廣州市禁毒支隊、南寧市禁毒支隊及所屬區縣禁毒大隊、崇左市禁毒支隊及所屬區縣禁毒大隊等，共4個層級16個單位的相關人員就禁毒工作績效考評實施有關情況進行調研。對收集到的部局禁毒部門近年績效考評指標的樣本，與五?。▍^）績效考評指標樣本進行比對和分析；同時還對部、廳、市、縣四級禁毒部門領導及工作人員進行訪談。

上述單位中，國家禁毒辦和部局主要負責國家層面禁毒工作績效考評指標的設置和評價，其設定的考核指標會對全國的禁毒工作起到非常重要的導向作用；省一級的部門負責分解國家考核指標到各地市，地市又把指標分解到縣區。在指標分解的過程中，絕大部分?。▍^、市）為了取得更好的成績，采取了“層層加碼”的分解指標的方式，因此縣（城區）具體完成指標的部門大都認為任務過重，難以完成。如廣西邊境某縣禁毒大隊在編有十幾個民警，實際在崗不足十人，但一年逮捕數下達任務指標是98人，每兩個民警一個月就有逮捕3名犯罪嫌疑人的任務。也有些地方為了能持續完成考評指標存在“養癰遺患”式禁毒執法［1-2］。

（二）地區代表性

在選擇作為樣本的五個省區中，桂、粵、滇、黔四?。▍^）的禁毒工作經驗曾經作為樣本在全國推廣，這幾個?。▍^）對部局績效考評指標的實施分別有：對部局指標進行部分調整后考評，以及根據本地毒情另行制定指標考評兩種不同情況①根據收集的四省禁毒績效考評指標得出相應結論。。盡管考評方式不同，除了廣西在2017年曾經跌到全國第27外，其他時候排名大都在全國前10，2019年緝毒執法效能考評還排到全國第3②人民公安報.國家禁毒辦表彰緝毒執法先進單位［EB/OL］.（2013-07-09）［2021-07-10］.http：//www.baisezfw.gov.cn/show.php?id=1197&siteid=1.。其次，青海省多年來在全國禁毒績效考評中一直處于倒數的位置，基本按部局的考評指標進行任務分解，沒有對指標進行調整?？荚u樣本選擇既考慮了禁毒工作先進省份，也兼顧了禁毒績效排名較后的省份，目的在于全面了解績效考評指標設置是否合理。

（三）訪談對象和內容

訪談對象主要有兩類：一是政法委和公安機關禁毒部門的領導、偵查員，還有禁毒辦的工作人員，主要了解當前他們績效考評中遇到的問題，特別是對評價指標設置有啟發的問題。二是鎮政府、村委會的主要領導和工作人員，了解作為考評對象，他們對禁毒績效考評指標的評價和感受。訪談的內容包括：六年來禁毒工作績效考評的結構；考評的內容和規則；考評工作的組織；考評結果的使用；考評對禁毒工作的促進和影響；對禁毒工作進行考評的建議等六個方面。以期通過調研和訪談，尋找客觀評價禁毒工作的思路。

三、禁毒績效考評模塊梳理和分析

將績效考評的理論和方法運用到禁毒工作中，可以增加上級禁毒部門對下級工作成效的了解和有效控制，并借助考核指標推動基層禁毒部門相關工作的開展。目前，我國對禁毒工作進行績效考評的機構有國家禁毒辦，主要負責對各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的禁毒工作進行績效考評；各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的禁毒辦和禁毒總隊，主要負責對本行政區劃內各市（地、州）的禁毒工作進行績效考評；以及各市（地、州）對本行政區劃內的城區（縣）禁毒工作進行考評。

從4個層級16個單位的調研了解到，當前禁毒工作考評指標主要包括毒品預防教育、吸毒人員管理與戒毒康復、緝毒執法、禁毒管理和工作保障五個部分的內容，此外還有與上述工作相對應的加分項和減分項。

（一）毒品預防教育績效考評的指標結構及分析

毒品預防教育的績效考評在2016年以前主要包括開預防教育專題課、師資培訓和新聞報道等幾個方面。2016年以后，因為實施全國青少年毒品預防教育“6·27”工程的需要，考評內容增加了工程攻堅、數字化平臺應用、重大活動組織、工作效果評估和新聞宣傳以及省級特色品牌活動開展。

預防教育考評指標各省獨立核算積分，考量的重心是在宣傳工作開展的情況，效果評估僅占0.3%，所占比重不高?？荚u指標的設置與當前對毒品預防教育科學、系統的評價體系尚未建立，無法測評預防教育的工作效果①張曉春.毒品預防教育：從觀念到執行力的全面變革［J］.廣西警察學院學報，2017，30（4）：1-7，9.有直接關聯。

（二）吸毒人員管控考評指標結構及分析

對吸毒人員管控的指標主要是以現有的吸毒人員總數為基礎進行考評，考評的內容包括5個指標：吸毒人員查處率、吸毒人員強制隔離戒毒率、社區戒毒執行率、吸毒人員安置就業率以及強制隔離戒毒所出所后未滿3年的管控率。這些指標以公安部在全國公安機關推行建立的“吸毒人員動態管控機制”平臺②張耀宇.公安部部署全國公安機關建吸毒人員動態管控機制［EB/OL］.（2006-08-29）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/other/news/2006/08-29/781179.shtml.為數據來源，這個平臺建立的目的是要將所有吸毒人員信息及時納入計算機系統的查詢和統計范圍，實現信息共享、網上跟蹤、有效管理、動態監控③孫光.吸毒人員動態管控機制的構成［J］.江蘇警官學院學報，2007（2）：27-31.。各地為了完成指標，也確實認真開展了吸毒人員信息上網的工作。

在這組考評中，各項考核以全國最高分值為滿分，其余省份參照最高分計算比例分。有些省份吸毒人員基數比較小，查處率要求達到50%也就是幾千人；但有些省份吸毒人員基數有幾十萬人，要查處50%難度就很大。特別是2019年新增了清零、清隱④清零指吸毒人員管控零脫失；清隱指清除隱性吸毒人員?？荚u后，很多基層單位就圍繞吸毒人員管控系統做工作。

（三）緝毒執法效能考評的指標結構及分析⑤ 根據公安部禁毒局頒發的2014—2019年《緝毒執法工作考核評估辦法》整理。

部局歷年對各?。▍^、直轄市）的績效考評主要包括緝毒執法工作、禁毒信息系統建設和黨委政府禁毒工作情況等三個部分，2019年的考評指標還增加了毒情監測的內容。其中，緝毒執法和禁毒信息系統建設有指標、需考核；黨委政府禁毒工作情況無指標、需考核，但不計入考核成績，以發通報的形式公布考核結果。緝毒執法考評分為基礎工作、加分項和懲扣分項，每項包含若干考核內容，依照考核內容對各?。▍^、直轄市）的緝毒執法工作情況進行評分，得分匯總后進行全國排名。

1.對緝毒效能的考評及分析

六年來，部局對考核指標內容經過多次調整，考核指標包括起訴毒品犯罪嫌疑人數、起訴毒品犯罪嫌疑人達標情況、繳毒數、禁毒專業隊伍打擊效能?？荚u依據是以最高檢統計的檢察院起訴的毒品犯罪嫌疑人數、前三年全國的平均值為依據、上一年的打擊數為依據。對毒品犯罪嫌疑人起訴數和繳毒量的考評，是從對禁毒工作開展績效考評以來就一直堅持的考評內容，這部分的考核在考評結構中占有最重要的分值。

從表面上看，這兩個指標的確能反映一個地區對毒品犯罪行為的打擊情況，打擊力度大的，當然起訴的犯罪嫌疑人多，繳獲的毒品也多。對于禁毒專業隊伍打擊效能的考評，曾經要求打擊處理毒品犯罪嫌疑人數達到前三年全國平均水平的25%，繳毒量要達到前三年全國平均水平的40%。這個指標對我國西南、東南地區的部分?。▍^）來說不是問題，甚至可以遠遠超過考評指標。但是中國幅員廣闊，各?。▍^、直轄市）毒情差異很大，有些省份既不與毒源地毗鄰，也不是毒品過境地，案件數少，打擊的毒品犯罪嫌疑人和繳毒量自然都上不去。

2.緝毒執法加分項考評及分析

包括對部、省兩級目標案件偵辦工作進行考核，對制造毒品案件的犯罪嫌疑人和繳獲制毒物品量進行考核，對破獲的制毒案件和案件中使用的前體進行源頭倒查并查清的案件進行考核，還有對情報輸出和情報研判、破案、追逃、表彰獎勵、全國禁毒專項行動開展情況進行考核。

加分項是公安部對毒品犯罪偵查工作的突出成績進行正向激勵的重要措施。各類媒體經常會出現“偵破目標案件”的報道①法制網.海南禁毒專項行動破獲公安部目標案件 9起［EB/OL］.（2011-06-16）［2021-07-10］.http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2011-06/16/content_2748380.htm?node=20908.-②中國新聞網.云貴警方破獲公安部目標案件 抓獲境內外毒販11人［EB/OL］.（2012-06-25）［2021-07-10］.http：//www.chinanews.com/df/2012/06-25/3985037.shtml.-③莫嫚，王一鳴.利用物流逃避查緝武裝毒販公然圍堵民警［EB/OL］.（2013-09-03）［2021-07-10］.http：//news.cpd.com.cn/n18151/c18816836/content.html.，從這些報道不難分析出，部、省兩級目標案件就是在公安部或者省公安廳掛號的，案情較為嚴重、涉案人員較多、涉案毒品數量較大的案件。但部分基層禁毒部門均表示，有些案件實際上可以通過做工作“掛號”，所以該項目在考評指標中設置了最高的加分值。對表彰獎勵的加分，是指案件偵破受政治局常委、委員、國務委員、省委書記、省長批示表揚，或者公安部通令嘉獎、通報表揚、授予集體榮譽稱號、國家禁毒委通報表揚或立集體一、二等功的情況［3］。

3.緝毒執法懲扣分項考評及分析

懲扣分包括毒品未按規定報送，影響國家毒品樣品數據庫建設；人為拆分或重復錄入案件；為對應考核出具虛假數據或證明材料；因執法過錯被通報批評；以及因執法過錯、辦案質量問題被省級以上督察、法制、禁毒部門通報批評等情況。上述情況將根據不同標準進行扣分。進行懲扣分的設置，體現了公安部在開展績效考核工作中，需要加強的工作建設方向，也能有效防止下級單位為了迎合考評而弄虛作假［4］。

四、禁毒工作績效考評設計困境分析

當前對禁毒工作績效分塊考評的方式是對禁毒部門職能結構化管理的模式的體現［5］，對某一領域的政府職能進行分類管理，有一定的優勢，但就禁毒工作而言，也有一些不容忽視的問題。

（一）考評指標在很長時間對禁毒工作起到良好導向作用［6］

1.實施初期對提升隊伍素質和戰斗力發揮重要作用

部局設置的禁毒工作績效考評標準基本上是全國禁毒工作的指揮棒。實施績效考評開展十多年來，考評內容已經多次調整，始終對引導全國公安禁毒系統開展肅毒、掃毒，打擊整治毒品違法犯罪、防范毒品問題蔓延等方面發揮了重要作用。

2.能在不同區域實現統一的評價標準并形成導向

在考評初期，基層起訴犯罪嫌疑人數、繳毒量和案件數，以及吸毒人員動態管控網等考核內容均可以用單一的數字體現工作量。對這些內容進行考核，有明確的針對性、具體化考評內容，可以對各地的工作在同一平臺上進行比較。既有利于從國家層面了解全國各省區吸販種植毒品的情況，也方便對各地禁毒工作進行評比，以表彰先進、鞭策后進、樹立榜樣、弘揚正氣。

（二）考評指標設置也存在不容忽略的問題

存在重打擊、輕防范的現象，而且考評指標難以全面反映各地禁毒工作的特點，考評工作缺乏對過程的監控。這樣的指標就可能使禁毒工作開展不夠全面，也有可能導致考評數據有空子可鉆［7］。由于考評還帶有一定的經濟獎勵，這些獎勵對單位辦案經費是非常重要的補充。這就導致一些基層禁毒部門為了爭取高分而做與禁毒實效無關的事情。比如人為拆分案、花過多精力在媒體對案件進行宣傳報道以求加績效分；還有些單位為了追求案件數而忽視甚至故意放棄對毒品案件的延伸打擊④韓經緯，王興華，任梓源.全面深化公安改革視域下我國刑事警察績效考核制度的改革與完善［J］.遼寧公安司法管理干部學院學報，2018（3）：29-32.。因為打延伸需要花太多的時間、精力和經費，即使打到下家，也只能算一起案件，然而毒品犯罪案件打延伸，是對禁毒實效的一大沖擊。［8］

考評指標中加減分項目的設置也不盡合理，比如表彰獎勵加分項的設置，其中有受到高級別領導批示表揚的加分。這個規定就使部分基層禁毒部門在偵查工作完成后，還要想方設法找高級別領導批示表揚⑤章曉宇.S市公安局偵查部門民警績效考核體系運行的研究［D］.蘇州：蘇州大學政治與公共管理學院，2018.。領導批示對禁毒可以起到一定的推動作用，但實戰部門要批示對于禁毒實效作用卻甚微。又如毒品樣品數據庫提供樣本的扣分項，該工作對于國家毒品數據庫的建設、了解掌握毒品來源的確有重要意義。該內容本來可以放在加分項，作為一項正常的工作來開展。但用扣分的形式刺激，使得基層禁毒部門產生抵觸情緒。［9］

1.量化的指標無法體現扎實細致的工作量

考評需要把工作要素量化，但很多工作事實上無法量化，強行量化使一些扎實細致的工作被忽視。表面合理的評價制度，不僅不能激發基層禁毒民警的積極性，在很多時候還起了負面影響。調研中，有部分基層禁毒警表示對各項指標任務純應付，懶于主動思考指標與實際禁毒成效之間的關系。認為自己與單位之間只有被用，而不是被信任，也缺乏向更新、更高標準提升自己的念頭。

2.考核指標設計與執行仍存在一定偏差

指標由管理機關設置，較為宏觀，如果對操作層面的工作了解不夠透徹，指標設計就容易過于理想化。如前文提及的清零、清隱考核，這兩個指標設置的初衷是為了更好地防止吸毒人員肇事肇禍情況發生，然而吸毒人員隱蔽的社會屬性①DEEPAK SHARMA，NAVEEN GOEL，DINESH WALIA，et al.Prevalence and predictors of self-reported risk behaviors among male injecting drug users［J］.Indian journal of public health，2019，63（2）：114-118.，使得這個群體在現實中會采取各種對策逃避有關部門的管控，使得清零的考評導向只要在系統上面顯示吸毒人員管控率達標即可。真實的情況是很多基層單位難以找到部分吸毒人員行蹤。清隱雖然沒有直接考評，但曾經開展過相關的專項行動，并在新發現吸毒人員和吸毒人員查處率中有考核。因此有不少民警錯誤地認為，當初對吸毒人數不應該如實填報。②從訪談民警反饋收集的信息。

3.考評難以細致體現各地毒情的差異③從樣本?。▍^）調研獲得的信息。

中國幅員遼闊，各地毒情差異較大。沒有評價指標，難以對各地禁毒工作開展情況進行有效評估；但以一個標準評價全國各地開展禁毒成效，既缺乏地區差異，又難以全面體現基層工作的艱巨性，顯然不夠公正客觀?？荚u指標過細，基層會為了完成指標而圍繞指標開展工作，不加分的事不做，加分的事盡量做，導致禁毒工作失去本應堅守的實效?？荚u指標籠統，基層又會覺得無從下手，以至于不知如何開展具體工作?？荚u指標設置過高，還會導致某些采取不正當手段完成任務或弄虛作假的現象出現④根據調研中基層禁毒部門對考評指標評論梳理。。特別是績效考核的結果與民警的晉升、培訓、薪酬關聯不大，無法運用到人事管理層面，使得基層禁毒部門具體工作人員缺乏通過考評實現自我價值的心理預期⑤臨公政.提升公安工作整體效能的縣級公安機關管理模式——記臨安市公安局探索實踐績效管理工程［J］.公安學刊（浙江警察學院學報），2014（3）：109.。

4.基層超負荷運轉情況未在考評指標體現

民警超負荷運轉幾乎是公安機關共同面臨的難題⑥章曉宇.S市公安局偵查部門民警績效考核體系運行的研究［D］.蘇州：蘇州大學政治與公共管理學院，2018.。從調研的情況看，不少省份不少基層禁毒大隊都是在崗7人，一年逮捕指標90～98人；除此之外，民警還需要承擔情報收集、禁毒宣傳、社區戒毒等日常工作，每一項工作都有獨立的考評指標需要完成，因此基層禁毒民警長期都是“白加黑”“五加二”的模式在運轉。但歷年的考評指標中都沒有涉及對民警的工作強度的評價，高強度的工作得到的是和普崗民警一樣的考核結果，同時還要面對更少的提拔機會，使得基層禁毒民警工作積極性受到較大打擊。

五、禁毒績效考評體系設計的方向思考

禁毒工作的特殊性，使得這項工作績效考評體系設計理應包含打、防、管、控等諸多指標。在對4個層級16個單位調研的過程中，絕大部分領導和民警都表示，禁毒工作是義舉、善舉，是有情懷的事業，即使很辛苦，也愿意一直堅持做下去。

在深入調研國內基層禁毒部門的工作現狀，并梳理了國內外學者對績效主義的反思，參考了西方典型國家政府績效考評研究“公共選擇取向原則”⑦趙路，聶長虹.西方典型國家政府績效考評的理論實踐及其對中國的啟示［J］.宏觀經濟研究，2009（3）：82-89.的框架，研究了當前禁毒績效考評的效能，包括考評內容對禁毒民警責任心的影響，還有考評結構對禁毒工作的調控，以及考評工作組織的透明性等幾個方面的問題后，筆者認為，禁毒績效考評體系設計應綜合考量以下幾個方向的內容：

（一）禁毒績效考評目標設置應對禁毒工作起到科學導向作用［10］

毒品問題的治理是一個龐大的系統工程，禁毒工作的績效考評目標應該從毒品治理的規律入手，圍繞毒品問題治理的關鍵要素設置，考核的指標完成應以盡量接近或達到毒品治理的目標為基礎。

經濟學與政治學結合的公共選擇理論對禁毒績效考評框架的設置有一定積極的作用，但也存在一些需要“糾偏”的現實狀況。應從更重視毒品問題治理的成效和質量入手，引導各地禁毒部門結合各自毒情的實際，選擇更貼合實際的考評框架。

（二）禁毒績效考評指標設置應尊重禁毒工作的特殊性［11］

1.不能繼續以發案數持平或增長作為考核基數

通過多年的治理，全國的毒情形勢已經出現下降的拐點①見《2018年中國毒品形勢報告》《2019年中國毒品形勢報告》，以及中國禁毒.我國禁毒工作取得“三降三升”新成效。，而且因毒品犯罪案件的特殊性，導致發案率與故意殺人、搶劫等傳統刑事案件有顯著差別；特別是制毒案件有一定的遷移性，一個省區打擊力度加大，制毒技師和設備就會遷移到另一個省區，持續設置增幅考評指標易導致基層養癰遺患。

2.應理性對待吸毒人員戒斷率、管控率

戒毒操守維持是全球亟待攻克的難題，社區戒毒人員要在盡量長的時間內維持操守，就需要離開原來的“毒友圈”。在異地執行社區戒毒的程序尚未全國規范的情況下開展，不應簡單地把社區戒毒人員留在戶籍地執行戒毒操守考評［12］。

3.預防教育指標的設置應該更精細化

不應再簡單地以建多少園地、培訓多少預防教育師資、受教育人數多少作為考評標準，以有多少次宣傳活動被媒體報道作為評價標準。應從教育成效上、受教育個體對涉毒行為的拒止能力方面進行評估。

（三）及時調整并提高評價指標的應用

及時對績效評估系統執行情況進行調查收集，對反饋比較突出的問題及時進行調整。在授予榮譽、職級提升方面，提升民警對指標執行力的獲得感，或者以培訓、進修等方式幫助民警提升個人素質和綜合能力。

六、結論

禁毒績效考評制度設置的初衷也是為了最終打贏禁毒人民戰爭。以“公共選擇導向”作為禁毒績效考評的依據，有一定的合理性。但禁毒作為一項“事關國家安危、民族興衰、人民福祉”的宏觀系統工程，以此導向作為考核框架設置存在一定缺陷，需要進行必要的調整。根據總體目標科學設計、仔細斟酌、認真規劃考評指標，方能使績效考評結果助力禁毒工作。